《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》起草過程及內容的解讀

劉海元　唐吉平

摘 要：對《國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于進一步加強學校體育工作若干意見的通知》（國辦發(fā)[2012]53號）文件起草背景、過程和重要內容進行了闡述和解讀。指出53號文件是在繼續(xù)貫徹落實中央7號文件、深入貫徹落實教育規(guī)劃綱要、落實政協(xié)委員建議、有關領導批示的背景下起草的；文件起草過程分為教育部通知、教育部意見和國辦轉發(fā)3個階段；文件內容的重點主要體現在建立學校體育機制性目標、保證體育課時、配備體育教師、建設體育場地設備、解決體育安全問題、建立學校體育監(jiān)測評估體系和加強學校體育投入及組織領導等方面。

關 鍵 詞：學校體育；國辦發(fā)53號文件；學生體質健康

中圖分類號：G807 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2014）02-0012-08

2012年10月22日，國務院辦公廳以國辦發(fā)[2012]53號印發(fā)教育部等部門《關于進一步加強學校體育工作的若干意見的通知》[1]（下稱“53號文件”），這是我國繼《中共中央 國務院關于加強青少年體育 增強青少年體質的意見》（中發(fā)[2007]7號，下稱“中央7號文件”）[2]后，又一個高規(guī)格的加強學校體育工作的文件，是中央7號文件的延續(xù)和繼承。文件下發(fā)一年來，全國大多數地方通過出臺政策，召開會議，舉辦活動，加強督查等措施積極貫徹落實53號文件精神，但是，也有部分地方和學校行動遲緩，落實不力，究其原因，與對53號文件理解不到位，重視不到位有關系。在53號文件下發(fā)一周年之際，貫徹黨的十八大三中全會精神的開局之年，非常有必要對53號文件的起草過程和重點內容進行回顧和解讀，以期達到更好理解53號文件精神和高度重視文件所提出的各項要求，努力促進青少年身心健康，體魄強健。

1 53號文件的起草背景

1.1 繼續(xù)貫徹落實中央7號文件的要求

2007年5月7日，中共中央國務院下發(fā)史上最高規(guī)格的學校體育的文件《關于加強青少年體育 增強青少年體質的意見》，明確提出了“533”的目標，即通過5年左右的時間，使我國青少年普遍達到國家體質健康的基本要求，耐力、力量、速度等3項體能素質明顯提高，營養(yǎng)不良、肥胖和近視3種健康狀況的發(fā)生率明顯下降。同時，還提出了當前和今后一個時期，加強青少年體育工作的總體要求是：“認真落實健康第一的指導思想，把增強學生體質作為學校教育的基本目標之一，建立健全學校體育工作機制，充分保證學校體育課和學生體育活動，廣泛開展群眾性青少年體育活動和競賽，加強體育衛(wèi)生設施和師資隊伍建設；全面完善學校、社區(qū)、家庭相結合的青少年體育網絡，培養(yǎng)青少年良好的體育鍛煉習慣和健康的生活方式，形成青少年熱愛體育、崇尚運動、健康向上的良好風氣和全社會珍視健康、重視體育的濃厚氛圍。今后一段時間通過全黨全社會的共同努力，堅持不懈地推動青少年體育運動的發(fā)展，不斷提高青少年乃至全民族的健康素質。”[1]到2012年，中央7號文件已實施了5年，根據文件的時間節(jié)點來看，社會上存在一種錯覺，認為中央7號文件當時只提到5年時間，即到2012年后，中央7號文件的相關內容和要求還是否要繼續(xù)執(zhí)行，大家產生了疑惑。在這種情況下，國家教育部門需要有明確的意見，更需要對中央7號文件實施的5年效果進行評估，提出下一階段的學校體育的工作思路和要點。所以，為繼續(xù)貫徹落實中央7號文件，2013年需要出臺一個學校體育工作的新文件。

1.2 深入貫徹落實教育規(guī)劃綱要的需求

2010年7月29日，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》[3]正式頒布，這是21世紀我國第一個中長期教育規(guī)劃綱要，涉及面廣、時間跨度大。教育規(guī)劃綱要中對學校體育提出了幾點具體要求，總結起來主要有：一是堅持全面發(fā)展，全面推進素質教育，全面加強和改進德育、智育、體育、美育。二是加強體育，牢固樹立健康第一的思想，確保學生體育課程和課余活動時間，配齊體育學科教師，開足開好體育課程，提高體育教學質量，加強心理健康教育，促進學生身心健康、體魄強健、意志堅強。三是增強學生體質，大力開展“陽光體育”運動，保證學生每天鍛煉一小時，不斷提高學生體質健康水平。四是實施義務教育學校標準化建設，盡快使義務教育學校師資、教學儀器設備、圖書、體育場地基本達標。五是實施“建立陽光體育長效機制”試點改革工作，積極探索陽光體育持續(xù)開展的新體制、新機制和新方法[2]。以上這幾點要求，需要有一個文件或政策體系跟進、細化和系統(tǒng)化，以便在實踐中更好地落實規(guī)劃精神。

1.3 落實政協(xié)委員建議和有關領導批示的需要

2012年3月5日，教育部體衛(wèi)藝司向有關部領導匯報全年工作計劃，并提出請示，建議以教育部辦公廳名義開展中央7號文件實施5周年全國億萬學生陽光體育系列宣傳教育活動，進一步調動全國學校體育工作的積極性，宣傳典型，推廣經驗，進行表彰獎勵。3月8日，部領導在請示件上作出批示：“五周年活動可作為全年體育工作的主線，而不僅僅是五周年前后的展示。建議將全年體育工作以此為線貫穿起來，統(tǒng)一以部名義印發(fā)一個2012年含大中小學在內的體育工作的文件?！边@是起草53號文件的直接起因。恰逢此時，即3月11日，全國政協(xié)委員、北京體育大學校長楊樺代表全國政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會在全國政協(xié)十一屆五次會議第四次全體會議上作大會發(fā)言，提出建議：一是在現行升學考試制度下，進一步加大體育課的比重，確保學生每天一節(jié)體育課，落實每天鍛煉一小時，把體育作為中考、高考必考科目，并與語、數、外等必考科目同分值。二是進一步加強保障青少年體質的系統(tǒng)規(guī)劃和法制建設。三是落實好各級政府對學校體育的保障措施[4]。3月16日，國務院有關領導對此做出批示：“青少年體質關乎國家民族的未來，目前狀況堪憂。請認真研究采納此建議，完善法規(guī)措施，提供必要設施，采取剛性措施，動員組織社會力量，為青少年體育鍛煉提供保障?！眹鴦赵侯I導的批示對起草53號文件起了決定性作用。

2 53號文件的起草過程

53號文件從起草到發(fā)文歷經7個多月，其中經過6次大的修改完善，近20多次的小修改，按文件內容和名稱的變化，可總結為3個階段：一是教育部通知階段；二是教育部意見階段；三是國辦轉發(fā)階段。

2.1 教育部通知階段

2012年3月8日，教育部有關領導要求要以部的名義下發(fā)通知，安排當年學校體育工作。根據部領導批示精神，體衛(wèi)藝司組織起草了《教育部關于做好2012年學校體育工作的通知（送審稿）》，主要內容有3大部分，第一部分是中央7號文件實施5年來學校體育工作取得的主要成績，主要有：一是政策規(guī)范更加完善；二是工作制度更加健全；三是推進機制更加明確；四是落實措施更加得力；五是基礎設施明顯改善；六是各地工作更加扎實；七是陽光體育豐富多彩。同時，當前存在的問題主要是，學校體育仍然是素質教育和學校工作的薄弱環(huán)節(jié)，區(qū)域發(fā)展還不平衡，學生體質健康水平離中央要求還有一定的差距，體育衛(wèi)生教育辦學條件亟待改善，體育教師缺乏、經費投入較少，推進體育工作的長效機制有待健全等。這些問題嚴重影響學校體育工作持續(xù)健康發(fā)展，嚴重影響教育方針全面落實。第二部分是做好2012年學校體育工作的基本要求，主要有：一是提高認識，高度重視學校體育工作；二是切實開足、開好體育課，落實中小學生每天一小時校園體育活動；三是進一步加強學校衛(wèi)生工作；四是建設一支高素質的體育師資隊伍；五是加大投入，提高學校體育衛(wèi)生工作保障水平；六是加大對學校體育工作的督導檢查力度。第三部分是著力做好2012年學校體育的重點工作，主要有：一是認真總結實施中央7號文件和開展陽光體育運動的經驗，充分展示中央7號文件實施五周年的成果；二是組織好第九屆全國大運會和高校文體對抗賽；三是研究制訂大中小學體育工作基本標準；三是推動綜合達標試點工作；五是實施體育藝術促進工程。該送審稿于2012年3月31日經部長專題辦公會討論，與會同志和領導都認為學校體育非常重要，增強學生體質是刻不容緩的大事，會議議定，由體衛(wèi)藝司牽頭，制定2012年推進各級各類學校體育工作的專門文件。文件著重強調如下問題：一是配齊體育教師；二是開足開好規(guī)定課程；三是大力開展陽光體育運動，保證學生每天鍛煉一小時；四是加快體育設施、場地的建設；五是開展督導評估。

根據會議精神，會后，在研究的基礎上，體衛(wèi)藝司于2012年4月5日重新起草了《教育部關于大力推進學校體育工作，切實做好2012年有關工作的通知》，并向部內有關司局和部分省市及專家征求了意見，2012年4月18日報有關部領導審閱。文稿主要內容為4大部分，第一部分是明確基本任務目標，提出2012年學校體育工作目標。第二部分是統(tǒng)籌推進任務落實，一是統(tǒng)籌教學安排，確保學生鍛煉時間；二是統(tǒng)籌教師資源，確保體育教師需求；三是統(tǒng)籌經費渠道，確保體育場地設施；四是統(tǒng)籌素質評價，確保學生體質提升。第三部分是健全績效考核制度，一是建立體育工作自我評估和專項督導制度；二是實行學校體育工作等級評估和社會公示制度；三是實施學生體質健康狀況監(jiān)測和公告制度。第四部分是精心安排組織實施，一是建立專項工作機構、二是制訂實施工作方案、三是做好督導評估工作。對于此稿，有關部領導批示：“可參照國務院學前教育意見，充實具體辦法，修改后報黨組討論?！痹诎床款I導要求進一步修改和完善的基礎上，2012年5月8日，部黨組召開會議討論此文稿。在會上，大家討論很激烈，對文稿提出了許多意見和建議，對加強學校體育工作提出了不少好的建議，一致認為，怎么重視學校體育工作都不為過，要出實招、硬招和絕招來加強學校體育，要把政府、家長和學校的積極性調動起來，在體制和機制上解決學校體育的難題，并提出應該以“意見”的方式下發(fā)文件，不應該是“通知”。

2.2 教育部意見階段

根據2012年5月8日第17次部黨組會議有關精神，一是將原有“通知”改成以“意見”的形式下發(fā)；二是擬下發(fā)的文件要有“高度”和“力度”，對切實加強學校體育有作用；三是文件內容重點要突出，思路要清楚。體衛(wèi)藝司于2012年5月15—28日再次修改文稿，并征求了部分省市教育行政部門和有關高等學校的意見和建議，征求了部內有關司局的意見，在原稿基礎上，重新起草了《教育部關于深化教育評價機制改革 切實加強學校體育工作的若干意見》，并在2012年5月29日召開的黨組20次會議上進行審議。此稿的內容主要包括4個部分，共17條。第一部分是落實教育方針，切實把學校體育作為全面實施素質教育的重要戰(zhàn)略突破口。主要有兩條，一條是講加強學校體育的重要意義，另一條主要講學校體育當前存在的問題和建設的目標。第二部分是深化體制改革，扎實推進學校體育評價體系建設，主要有6條：一是建立學校體育科學評價體系。把學校體育評價納入教育考核評價各個方面。二是實行學校體育達標驗收機制。將學校體育工作評定為優(yōu)秀、良好、合格、初步合格4個等級，對所有學校進行評估。三是改進教育招生考試機制。全面實施初中畢業(yè)升學體育考試制度；把體育作為高中學業(yè)水平考試的必考科目，啟動在高考評價體系中增加包括體育學業(yè)水平考試在內的高中學業(yè)水平評價試點工作，并逐步擴大試點和全面推行高考綜合評價體系建設，對高考自主招生和保送生進行《國家學生體質健康標準》測試，并作為錄取重要依據。四是完善學生綜合素質評價機制。各地要把中小學生參加體育鍛煉情況和體質健康水平作為學生綜合素質評價的重要指標，將學生日常參加體育活動、體育課的表現以及體質健康狀況、心理素質、意志品質等作為重要評價內容。五是建立學校體育公示監(jiān)督機制。從2013年起，教育部發(fā)布各地學校體育工作年度報告，重點公布各地學校體育達標驗收情況，學校體育評價機制建設情況，《國家學生體質健康標準》實施情況，體育課開課率、開展陽光體育活動、體育經費投入、條件改善、體育教師配備等工作情況和學生體質健康狀況。六是健全學校體育獎勵及問責機制。對學校體育工作成效顯著，學生體質健康狀況明顯改善的地方、部門、學校以及工作成績突出的個人給予表彰獎勵；對學校體育工作達不到要求的單位和個人，在實行合格性評估、示范性評選和先進性獎勵中“一票否決”。對于學生體質健康水平連續(xù)3年下降，或違反國家相關規(guī)定，或在評價中弄虛作假等情節(jié)嚴重的地區(qū)和學校，列為學校體育工作“黃牌學?！?，予以通報批評，并對主要負責人實行誡勉談話，視情節(jié)按照干部管理權限追究相應的責任。第三部分是完善保障機制，確保學校體育工作落到實處。主要有6條：一是規(guī)范辦學行為，嚴格執(zhí)行國家體育課程標準。二是加大經費投入，建立學校體育經費保障機制。各地要把學校體育經費納入年度教育經費預算，并與教育經費同步增長，新增教育經費要向學校體育傾斜。保證學生體育生均經費逐年增長。三是加快學校體育場地設施建設，保證教學基本需求。各地要按照《國家學校體育衛(wèi)生條件試行基本標準》、《農村普通中小學校建設標準》等要求，統(tǒng)籌規(guī)劃，加快學校體育場地設施建設，保證學校體育教學工作的基本需求。四是加強體育師資隊伍建設，不斷提高體育教師素質。各地要加快教師結構調整，采取多種措施配備好體育教師，確保學校體育工作正常開展，并制定實施配齊、配強專職體育教師計劃。五是完善規(guī)章制度，加強學生體育安全管理。組織修訂《學校體育工作條例》和《學校衛(wèi)生工作條例》，研究制訂《校園安全條例》，加強校園責任險建設，規(guī)避學校體育安全風險。六是加強高校體育工作，提高大學生體質健康水平。教育部研究制訂《高等學校體育工作基本標準》，并首先對全國具有招收高水平運動隊員的高校進行評估。第四部分是加強組織管理，推動學校體育健康持續(xù)發(fā)展。主要有3條：一是加強統(tǒng)籌協(xié)調，提高學校體育管理水平。各級教育行政部門和學校要把學校體育納入本地區(qū)、本單位教育發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)一實施，統(tǒng)一考核，統(tǒng)籌推進。二是加強督導檢查，加大政策執(zhí)行監(jiān)管力度。各地要將學校體育工作和學生體質健康狀況作為教育督導的重要內容，納入評估指標體系。各級教育督導部門要研究制定和實施學校體育工作督導評估辦法，建立各級學校體育工作專項督導制度。三是總結推廣先進經驗，加大宣傳工作力度。各級教育行政部門和學校要認真總結經驗，在有條件的地區(qū)設立國家學校體育綜合改革試驗區(qū)，遴選支持建設一批國家級和省級學校體育工作示范學校，建設全國優(yōu)質體育教學數字化信息共享資源庫。在會上，與會有關司局負責同志和部領導對文稿進行了認真的審議并積極發(fā)言，大家一致認為，加強學校體育非常重要，此文稿基本上抓住了當前學校體育的問題，也提出了較為可行的辦法。同時，大家也提出一些意見，一是題目要更簡單、樸實一些，不要過于繁瑣，就切實加強學校體育工作提出若干意見；二是文稿中過于強化體育考試，與當前高考改革形勢不相符，防止有關媒體進行炒作；三是文稿中的有關具體時間、具體達標的剛性要求，與千差萬別的社會實際情況有出入，越剛性要求，越有可能遭到各地反對，有關要求就越難以實施；四是文稿結構和內容在邏輯順序上要有所調整；五是文稿內容要努力體現學生為本，關心愛護學生，促進學生全面發(fā)展，強身健體，而不是“卡”學生。要體現因地制宜，要培養(yǎng)學生的體育興趣，養(yǎng)成鍛煉的習慣。

會后，體衛(wèi)藝司根據大家的意見和建議，重新對有關表述和文稿順序進行了修改，題目修改為《教育部關于切實加強學校體育工作的若干意見》，于2012年6月1日報送分管部領導，并于6月4日與有關司局進行了會簽，進一步加以完善和修改，在此基礎上報部領導審核。6月8日，有關部領導批示：有些表述不準確、不規(guī)范，作為一個操作性、政策性、指導性很強的文件，要把每一項政策、舉措、方法講清楚，不能含糊，不能沒有操作性。根據部領導批示精神，6月12日，辦公廳組織召開有關司局會議，進一步修改文稿，核準每一項政策和要求，并對文字表述進行了修改。6月18日，體衛(wèi)藝司再次形成文稿，呈報部領導進行審核簽發(fā)，6月22日，部領導批示，文稿中有些地方需進一步征求相關部領導意見。

2012年6月26日，接到有關領導指示，請體衛(wèi)藝司作好準備，先前起草的《教育部關于切實加強學校體育工作的若干意見》將于6月28日召開的國家教育體制改革領導小組第六次會議上進行討論，27日文稿及起草說明要送達參會的有關部委。此時，文稿經過多次修改，內容仍然為4部分，17條。第一部分是提高認識，明確目標任務。共有3條，分別講加強學校體育的重要性、存在的主要問題、工作的目標。第二部分是落實政策，嚴格執(zhí)行標準。共有6條，一是嚴格執(zhí)行國家體育課程標準、二是加強體育師資隊伍建設、三是加快學校體育場地設施建設、四是完善學校體育經費投入保障機制、五是健全學校體育安全管理的法規(guī)制度、六是加強普通高等學校體育工作。第三部分是完善機制，加強監(jiān)測評價。共有6條，一是完善學生體質健康監(jiān)測機制、二是建立學生綜合素質評價機制、三是實施學校體育工作等級評估制度、四是實行學校體育公示報告制度、五是強化學校體育工作督導檢查機制、六是健全學校體育工作獎懲機制。第四部分加強管理，營造良好氛圍。共有2條，一是切實加強學校體育的組織管理、二是大力宣傳推廣先進經驗。

2.3 國辦轉發(fā)階段

2012年6月28日，國家教育體制改革領導小組第六次會議在國務院召開，10多個部委領導同志參加會議，對教育部提交的《關于切實加強學校體育工作的若干意見》文稿進行了審議。會上主要建議和意見有：一是大家都非常贊同此文件的下發(fā)，認為加強學校體育、增強青少年體質刻不容緩；二是同意把體育納入考試，引導學生加強體育鍛煉；三是要加強對學校體育工作和學生體質監(jiān)測的督導檢查；四是加強學校體育、增強學生體質要與切實減輕學生負擔結合起來；五是進一步協(xié)商學校體育專項經費。會議原則通過該送審稿，并要求修改完善后按程序上報國務院。

會后，2012年7月5日，教育部在認真吸收有關方面的意見和建議，并進一步修改完善的基礎上，向國務院領導報送文稿并請示以教育部名義下發(fā)該文件。7月26日，國務院辦公廳明確，一是該文件擬以國務院辦公廳轉發(fā)的形式下發(fā)；二是要進一步充實文稿內容，再增加一些解決問題的實招；三是要與其他部委會簽后報國辦。

根據國辦要求，2012年8月6日，有關部領導召集部內11個司局有關負責同志再次討論文稿內容，對文稿進行了修改。修改主要內容為：一是將原文稿標題《關于切實加強學校體育工作的若干意見》改為《關于加強學校體育的若干意見》，使其更符合教育規(guī)劃綱要的要求。二是對文稿的邏輯層次進行了調整，更加強調從解決突出問題入手，增強政策措施的有效性和針對性。如縮減了原文稿中第一部分關于提高認識，明確目標任務的內容，使之更加精煉，簡潔；修改了第4條的標題，把原來的“嚴格執(zhí)行國家課程標準”改為“深入推進學校體育教學改革”，并增加了幼兒體育方面的要求；把有關學校體育經費的條款調整到第二部分的最后；把強化學校體育工作督導檢查機制調整到了第四部分。三是強化了落實文件政策的工作抓手，在文稿第四部分，增加了實施學校體育三年行動計劃的內容，督促各地編制和實施學校體育三年行動計劃。支持各地設立學校體育綜合改革試驗區(qū)。重點建設一批國家級和省級體育特色學校及體育傳統(tǒng)項目學校。建設開放共享和動態(tài)更新的全國學校體育數字化信息資源庫。在此基礎上，形成了《關于加強學校體育的若干意見（征求意見稿）》。2012年8月14日，文稿以辦公廳名義向發(fā)展改革委、財政部和國家體育總局征求意見，并于8月24日，分別走訪發(fā)改委社會發(fā)展司和財政部教科文司，就《關于加強學校體育的若干意見（征求意見稿）》的意見進行了面談。有關部委所提意見和建議主要有：一是建議文稿突出中小學校體育，刪除有關幼兒體育的內容；二是學校體育存在的問題首先為“重視不夠”和“評價機制不健全”，建議在講存在問題時，這兩點排在前面；三是建議在文稿中能體現提高學生身心健康的內容；四是刪除公共體育場館和運動設施要優(yōu)先建在學校校園內或學校周邊的要求；五是對文稿中關于“到2015年，全國學校體育設施和器材、場地基本達到國家標準”的提法表示擔心，建議改為“推動全國學校體育場地設施和器材逐步達到國家標準”；六是建議把“完善學校體育投入保障機制”改為“加大學校體育投入力度”，并增加調整現有投入結構的內容，刪除中央設立專項經費的內容。七是明確學校體育三年行動計劃的主要內容。

2012年9月13日，教育部正式與發(fā)改委、財政部和國家體育總局會簽關于擬請國務院辦公廳轉發(fā)《關于加強學校體育的若干意見》的請示，在會簽過程中，財政部對文稿部分內容進行了修改。主要有：一是將文稿第6條“加快學校體育設施建設”中，“要在農村義務教育薄弱學校改造計劃、義務教育學校標準化建設等項目中加大體育設施和器材所需經費投入的比例?！备臑椤耙诹x務教育經費保障機制和農村義務教育薄弱學校改造計劃等項目中加大對體育設施建設和器材配備的支持力度。”二是在文稿第9條“加大學校體育投入力度”中“各有關部門要進一步明確和保證中小學生均體育經費占公用經費的合理比例，并確保隨地區(qū)經濟發(fā)展逐步增加?！备臑椤耙侠肀ＷC中小學校公用經費中用于體育的支出，并隨公用經費標準提高而逐步增加?！眹殷w育總局提出了5條修改建議，在解釋的基礎上，吸收了其中兩條，一是在第4條“深入推進學校體育教學改革”中，增加了“積極鼓勵創(chuàng)建青少年體育俱樂部”的內容；二是在第14條“加強學校體育工作領導和管理”中，明確了“體育部門要把學校體育作為全民健身計劃的重點，在技術、人才、場地和體育組織建設等方面加大對學校體育工作的支持”的內容。

2012年10月11日，教育部向國務院辦公廳報送了經發(fā)改委、財政部和國家體育總局共同簽發(fā)的文稿，請示以國務院辦公廳名義轉發(fā)。在報出時，部領導將題目改為《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》。文稿分為4部分，共17條。第一部分為提高認識，明確發(fā)展目標。共3條，分別講意義、問題和目標。第二部分為完善政策，落實重點任務。共6條，一是深入推進學校體育教學改革、二是加強學校體育教師隊伍建設、三是加快學校體育設施建設、四是健全學校體育風險管理體系、五是加強普通高等學校體育工作、六是加大學校體育投入力度。第三部分為創(chuàng)新機制，加強監(jiān)測評價。共4條，一是完善學生體質健康測試機制、二是建立學生綜合素質評價機制、三是實施學校體育工作等級評估制度、四是實行學校體育公示報告制度。第四部分為加強管理，優(yōu)化工作環(huán)境。共4條，一是加強學校體育工作領導和管理、二是實施學校體育三年行動計劃、三是強化學校體育工作督導檢查、四是健全學校體育工作獎懲機制。

2012年10月14日，國務院辦公廳再次召集體衛(wèi)藝司有關文稿起草同志對文稿進行了進一步的修改，修改方面主要是理順了結構，增加了一部分學校體育的總體思路和主要目標，把對高等學校體育工作要求的單列部分劃入其他部分，不再單設高等學校體育的要求；進一步精煉了每一句的表述，強化了政策和舉措的操作性；修改了各部分標題，使人更容易理解。國務院辦公廳在進一步修改和完善的基礎上，于2012年10月22日印發(fā)了《國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于進一步加強學校體育工作若干意見的通知》（國辦發(fā)[2012]53號》。

3 53號文件重點內容的解讀

53號文件是中央7號文件的延續(xù)和細化，有些政策是重申，有些政策是延伸；53號文件是以解決當前學校體育存在主要問題為切入點的，但并不能解決學校體育的所有問題；53號文件意欲在建立健全學校體育體制和機制方面著力進行構建，為學校體育長效工作機制打下堅實的基礎。

3.1 53號文件的結構

53號文件在結構上共分5大部分，17條。第一部分為充分認識加強學校體育的重要性。這部分起草的用意主要是，當前學校體育工作不受重視，學生體質健康水平下降與各級領導、教師、學生和家長對學校體育重要性的認識有關。為了讓大家清楚地認識到學校體育工作的重要性，在起草過程中，大家認為第一部分還是要講學校體育的重要性，還是要提學校體育的重大意義，哪怕是重復講，重復說，也要講。因此，此部分提出兩條，第一條從國家層面講學校體育的重要性，基本上是中央7號文件有關內容的重申。第二條從教育角度講學校體育、講存在的問題，以及學校體育在教育改革發(fā)展中的重要性。第二部分為明確加強學校體育的總體思路和主要目標。這部分內容原稿沒有單列，在國務院修改時，大家認為，一個文件最好要有明確的工作思路和達成目標，這樣工作起來，便于統(tǒng)一思想和目標。此部分共兩條，第1條講思路，其中“把增強學生體質作為學校教育的基本目標之一，加強政府統(tǒng)籌，加強條件保障，加強監(jiān)督檢查，確保學生體育課程和課余活動時間，切實提高學校體育質量”是重點，工作的主要思路要從3個加強入手，要從政府、條件、監(jiān)督3個方面加強工作。第2條是今后學校體育工作的目標，建立3個“基本”的體制，時間節(jié)點是到“十二五期末”，即2015年，但當時起草時，寫成期末，不限于2015年，延期2～3年能完成所提出的目標也是可以的。第三部分為落實加強學校體育的重點任務。主要講了4個方面的任務。一個好的指導性強的文件，必須得明確讓各地各校具體做哪些工作，從哪些方面著手去做，才能做好學校體育工作；必須得讓大家明白今后學校體育工作的主要任務是什么？本部分主要講學校體育今后一段時期關于體育課、體育教師、體育設施和體育安全等4個方面的重點任務。第四部分為建立健全學校體育的監(jiān)測評價機制。這部分主要針對學校體育工作機制不完善而提出的，一直以來，學校體育工作不受重視，一些地方和學校存在“做”與“不做”一個樣”，“做好”與“做差”一個樣現象，主要原因是學校體育工作未能納入各級各類評價考核之中。本部分提出了3項評價機制，從部門、學校、學生、升學、評估和公示等方面提出了評價考核要求。第五部分為加強對學校體育的組織領導。此部分主要是針對完成第二、第三部分的工作任務和評價機制而提出的保障性的要求，要想完成好所提出的學校體育各項重點工作，必須得加強組織領導，各級政府、各級教育、發(fā)改、財政和體育等部門和學校及校長切實履行責職。這部分共6條，從組織、經費、行動計劃、督查、獎懲和環(huán)境等方面提出要求。

53號文件的結構是由5個部分，17條組成，各部分與各條目間層層遞進，因果關聯(lián)，主線明確，層次清楚邏輯性強。通過這5個部分，把今后一段時間學校體育的重點工作和主要任務，以及各種保障措施、各種管理要求都清晰地表述出來。

3.2 53號文件重點和創(chuàng)新點

53號文件是針對學校體育工作提出的，文件中提出“要以中小學為重點全面加強學校體育”，但并沒有說就是針對中小學校而言的，所以，53號文件對除幼兒園以外的各級各類學校都適用。每句話里，凡沒有特殊說明哪個學段或哪類學校的，就都適用所有性質的學校。53號文件中的重點和創(chuàng)新點主要有以下幾個方面：

一是目標中提出的3個“基本”機制，這是比較新的提法，也是想通過文件的實施能奠定學校體育的工作新機制。即“學校體育場地設施總體達到國家標準，初步配齊體育教師，基本形成學校體育持續(xù)健康發(fā)展的保障機制；學生體質健康監(jiān)測制度更加完善，基本建成科學規(guī)范的學校體育評價機制；各方責任更加明確，基本形成政府主導、部門協(xié)調、社會參與的學校體育推進機制”[1]。從學校體育保障機制來說，最基本的就是體育設施和師資隊伍，如果沒有這兩個硬件，學校體育無法開展。從學校體育評價機制來說，無論學校體育工作做了多少，如果學生體質健康水平沒有改變，那可能所做的學校體育工作是無效的，是不科學、不實用的，所以，評價學校體育工作質量，最終要看學生體質健康狀況。從管理和推進工作來說，如果政府不履行責任，有關部門相互推諉，學校體育工作是無法開展的，而且學校體育工作涉及面較寬，單一部門是很難推動工作的，必須政府要有擔當，承擔起責任，以政府的力量全面、綜合推進，才會取得好的效果。

二是關于體育課和課外體育活動。這是老問題，難問題。體育課和課外體育活動是學校體育的主渠道、主陣地，這兩方面做不好，學校體育工作根本無從談起。保證學生每天一小時校園體育活動必須要同減輕學生課業(yè)負擔聯(lián)系起來，如果在不減輕學生課業(yè)負擔的基礎上，再增加一小體育鍛煉，那樣的結果反而增加了學生的負擔。所以，第5條提出：“各地要規(guī)范辦學行為，減輕學生課業(yè)負擔，切實保證中小學生每天一小時校園體育活動，嚴禁擠占體育課和學生校園體育活動時間?！盵1]怎么樣上好體育課？根據當前老師們說的，隨著課改進程，體育老師們不會上體育課了。這其實也是客觀實際，主要原因是各地沒有根據實際制定各地的“體育與健康課程的實施方案”，以至于體育教師直接拿著“課標”和“教材”自己想當然地設計課，進行沒有信心的教學。如果，學校學生體質較差，還可利用地方課程和校本課程的學時數，增加體育課的次數。所以，第5條提出：“各地要因地制宜制訂并落實體育與健康課程的實施方案，在地方課程和校本課程中科學安排體育課時”[1]。關于體育課和課外體育活動的關系，因體育的特點，不少學校在安排體育課和課外體育活動時，往往沒有注重二者的銜接，大部分學校，體育課上學生學習的是一套內容，課外體育活動中學生練習的卻是另外一套內容，在學校有限的體育時間里，沒有進行最大的合并同類項，沒有進行教學內容的科學整合，應利用有限的體育時間，讓學生學習、練習的內容具有一致性，這樣做不僅有利于增強學生體質，更有助于提高學生的運動技能和水平，而運動技能和水平的提高是學生長期積極參加體育活動和鍛煉的動力之一。所以，第5條中提出，各級各類學校要制訂和實施體育課程、大課間（課間操）和課外體育活動一體化的陽光體育運動方案[1]。無論是體育課，還是課外體育活動，最終的目的不是說學生體育考試及格了，完成了學期學習任務就可以了，而是要讓學生學會一兩項運動技能，養(yǎng)成良好的體育鍛煉習慣，能主動、積極、自覺地堅持體育鍛煉。為什么學生不喜歡體育呢，不喜歡上體育課呢？主要原因是學校和教師們未能采用有效方法調動起、培養(yǎng)起學生的體育興趣，所以，要在這方面下大功夫。因此，第5條最后一段提出，要創(chuàng)新體育活動內容、方式和載體，增強體育活動的趣味性和吸引力，著力培養(yǎng)學生的體育愛好、運動興趣和技能特長，大力培養(yǎng)學生的意志品質、合作精神和交往能力，使學生掌握科學鍛煉的基礎知識、基本技能和有效方法，每個學生學會至少兩項終身受益的體育鍛煉項目，養(yǎng)成良好體育鍛煉習慣和健康生活方式[1]。

三是關于體育教師的問題。目前，全國體育教師結構性缺編較嚴重，特別是西部縣鎮(zhèn)以下學校的農村體育教師缺乏更為嚴重，全國農村小學體育教師平均每校不足一名，大多數為兼職教師。如何解決教師數量短缺和提高質量的問題是當前學校體育的重要問題。所以，在文件的第6條中給出了統(tǒng)籌解決體育教師數量不足和提高質量的辦法，提出各地要制訂配齊專職體育教師計劃；要抓好體育教育專業(yè)建設，調整體育教育本科專業(yè)培養(yǎng)方案；要通過教育系統(tǒng)現在實施的免費師范生、貧困地區(qū)定向招生和“特崗計劃”等方面加大體育教育配備比例，使體育教師配備比例和速度達到最大化；同時，對體育教師的培訓力度也要加大，體育教師福利待遇也要跟得上，至少與其他學科教師同等。

四是關于體育場地器材的問題。到2010年，全國小學、初中、高中體育運動場（館）面積達標的學校分別只占學?？倲档?5.5%、69.5%和80.6%，體育器材配備達標的學校分別只占學?？倲档?2.2%、68.0%和81.1%。特別是西部、農村中小學體育場地、器材短缺更為突出。同時，社會體育資源利用率不高，公共體育場所不能向學生開放，學生參加校外體育鍛煉的機會較少。在學校體育場地建設問題上，城區(qū)學校由于歷史原因，很難擴大占地面積，增加運動場地，只能要求新建學校規(guī)劃和建設時要按國家標準要求進行設計和建設。體育器材的問題，只要教學經費能保證，器材問題的解決困難不大。同時，要求公共體育場館設施要向學生免費開放。

五是關于運動安全的問題。這個問題當前是制約學校體育開展的重大問題，因噎廢食現象特別嚴重，極大程度上影響了學校體育活動的難度、運動量和內容的選擇，也制約了體育培養(yǎng)人吃苦耐勞、堅韌不拔、頑強拼搏的體育精神發(fā)揮。所以，文件第8條，專門談健全學校體育風險管理體系，指出國家要出臺一定法規(guī)化解學校體育中的安全風險，各級教育部門和學校也要健全運動安全管理制度，把運動安全防范于未然。既要做到安全管理的精細化，又要不怕運動安全，敢于正常組織體育活動。

六是設計了一系列學校體育監(jiān)測和評價制度。其中，全面實施《國家學生體質健康標準》和測試數據上報，這是老工作，只是完善了工作程序，讓各地教育行政部門要對各校測試的數據進行審核，要讓地方教育部門對學校測試的數據切實負起責任，杜絕虛假數據。另外，對學生體育考試提出要求，初中畢業(yè)升學考試的要求是繼承中央7號文件的要求，探索在高中學業(yè)水平考試中增加體育科目的做法，是根據未來高考整體改革方案提出的改革預想。此外，在學校評價機制里，還設計了一套評估制度，意欲每年對全體學校進行一次自下而上的評估，督促各地、各校抓緊建設學校體育工作，而且要把建設內容，特別是體育開課率、陽光體育運動情況、學校體育經費投入、體育場地設施改善、體育教師配備和學生體質健康狀況等向社會公布，形成工作推進的“倒逼機制”。

七是要求各地人民政府將學校體育發(fā)展納入本級政府年度工作報告。這是一個創(chuàng)新點。但是，現在實施起來卻特別困難，2013年有很少的地方能做到，絕大多數省、市、縣政府工作報告中沒有學校體育的內容。另外，文件明確，“校長是所在學校體育工作的第一責任人，要確保學校體育各項工作任務的具體落實”[1]。這里突出了兩個關鍵點，一個是第一責任人，一個是具體落實。

八是實施學校體育3年行動計劃。這也是該文件的創(chuàng)新點之一。學校體育文件、措施再多，如果在實際中不做、不實施，就基本是空話。所以，為了使文件所提任務和要求能落地，提出了實施學校體育3年行動計劃，要讓各省、市、縣都要根據實際制定本地的學校體育三年行動計劃，積極推動學校體育改革發(fā)展，并向教改辦備案。

九是關于學校體育獎懲問題。要改變過去學校體育做與不做，做好與做差一個樣的做法，就必須對工作好的地方、學校和個人進行獎勵、表揚和宣傳，做得差的就要加大懲罰，尤其是對學生體質健康水平持續(xù)3年下降的地區(qū)和學校，在教育工作評估和評先中實行“一票否決”。其中判定3年下降的指標，就是以《國家學生體質健康標準》測試數據為主。

綜上所述，本研究對53號文件起草背景、過程和重要內容進行了總結、描述和解讀，以期大家更好地了解、理解53號文件的內容和要求，并把它逐一落實到學校體育工作中；更期望大家在理解的基礎上，能對各地、各校學校體育工作進行監(jiān)督和指導。同時，也為大家更好地理解《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的：“強化體育課和課外鍛煉，促進青少年身心健康、體魄強健”[5]的精神做一鋪墊。

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