推廣應(yīng)用農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)的實(shí)踐與思考

黃季艷

（江蘇省水利工程建設(shè)局，江蘇南京 210029）

1 農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)發(fā)展概況

近年來，中央不斷提出要加快農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，推廣農(nóng)民用水戶參與灌溉管理，2013年中央“1號文件”提出“引導(dǎo)國家補(bǔ)助項(xiàng)目形成的資產(chǎn)移交合作社管護(hù)，指導(dǎo)合作社建立健全項(xiàng)目資產(chǎn)管護(hù)機(jī)制”，培育農(nóng)民用水合作組織等農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織。江西、湖南、湖北［1］、安徽、山東、河南［2］、甘肅［3］、寧夏［4］、新疆［5］、黑龍江等省都相繼成立了農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)田間灌排工程。在增強(qiáng)農(nóng)民民主管理意識、密切供用水雙方的關(guān)系、改善田間工程管理和維護(hù)狀況、改進(jìn)田間灌排服務(wù)水平、促進(jìn)節(jié)約用水、提高水費(fèi)收取率、減輕農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、保證農(nóng)民增收等方面取得了明顯成效。

東臺市溱東鎮(zhèn)雙超南圩農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)涉及3個(gè)行政村（草舍、開一、羅二）、433戶農(nóng)戶、1362人；圩內(nèi)耕地面積240 hm2?，F(xiàn)有圩堤全長6.18 km，中溝級河道8條，圩口閘5座，排澇站3座，排水能力3.2 m3/s，排澇模數(shù) 0.82 m3/（s·km2）；建有汽－10 級機(jī)耕橋8座，U－60防滲渠2700 m，固定機(jī)口70座，水泥道路、砂石機(jī)耕路7 km。其中經(jīng)世行批準(zhǔn)實(shí)施的項(xiàng)目有排澇站1座，水泥道路2.16 km，渠道1890 m，機(jī)耕橋梁3座，固定機(jī)口4座，這些項(xiàng)目已于2012年10月全部完成，并投入使用［6］。

2 管理體制和經(jīng)費(fèi)來源

2.1 管理體制

農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)管理人員主要有執(zhí)委會(huì)主席、副主席、委員。他們是農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)工程運(yùn)行維護(hù)的管理者，主席和副主席由農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)選舉產(chǎn)生，其下設(shè)有專門負(fù)責(zé)閘站工程、圩堤、河道、道路橋梁、田間灌排水系等專業(yè)維護(hù)隊(duì)伍［7］。

2.2 經(jīng)費(fèi)來源

項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)有的工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)的主要來源為：受益區(qū)群眾按一事一議繳納的機(jī)電排灌水、電費(fèi)和投工投勞折資；村集體財(cái)政支付的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)；以及地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼。其他河道、圩堤、水閘、大溝等防洪、排澇工程屬公益性，基本不收取費(fèi)用。作為純公益性的防洪、除澇工程，尚需各級地方政府加大財(cái)政補(bǔ)貼的力度（詳見表1）。

表1 溱東鎮(zhèn)雙超南圩農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)收入

2.3 經(jīng)費(fèi)支出

協(xié)會(huì)統(tǒng)籌安排的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)主要有：閘、站運(yùn)行費(fèi)、道路橋梁管護(hù)費(fèi)、圩堤河道管護(hù)費(fèi)以及上述對象的維修費(fèi)。具體費(fèi)用見表2。

表2 溱東鎮(zhèn)雙超南圩農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)運(yùn)行維護(hù)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算表

3 取得的成效

3.1 規(guī)范了工程建設(shè)管理

協(xié)會(huì)實(shí)行灌溉工程三級管理（協(xié)會(huì)、村、組），即8位執(zhí)委會(huì)成員負(fù)責(zé)5條斗渠的管理，3個(gè)行政村的村主任與聯(lián)片組長負(fù)責(zé)15條農(nóng)渠的管理，29個(gè)村民小組負(fù)責(zé)79條毛渠的管理，并建立工程設(shè)施“三包”管理責(zé)任制，即包常年清淤排障保暢通，包安全度汛無隱患，包維修管理無破壞。

3.2 規(guī)范了收費(fèi)管理

由原來機(jī)打水改為電打水，減少成本，水費(fèi)計(jì)收標(biāo)準(zhǔn)降至60元/畝，減少了水費(fèi)收繳的中間環(huán)節(jié)，杜絕了搭車收費(fèi)現(xiàn)象。

3.3 降低了農(nóng)民生產(chǎn)成本

協(xié)會(huì)成立前，有在崗管理人員9人，現(xiàn)在減為5人，用水戶每年畝均減負(fù)5元左右。

3.4 提高了灌溉用水效率

打破行政建制界限，用水戶節(jié)水意識明顯提高。協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)成員對本協(xié)會(huì)管理范圍內(nèi)的水文和水資源狀況了如指掌，對用水調(diào)度更具有合理性，辦法更合實(shí)際。積極推廣節(jié)水控灌技術(shù)，減少用水成本，科學(xué)控制排澇水位和灌溉水深，協(xié)會(huì)范圍內(nèi)排供水設(shè)施實(shí)行協(xié)調(diào)管理，提高排灌能力，保證排灌需要，提高了水的利用率，縮短了排放水流程和周期，節(jié)省了排灌用工，降低了排灌成本［6］。

3.5 泰東河流域農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)推廣計(jì)劃

根據(jù)世界銀行評估報(bào)告的要求，江蘇省需汲取試點(diǎn)農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)在實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，再推廣8個(gè)農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)。為了加大農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)的推廣力度，在項(xiàng)目中期調(diào)整中，江蘇省投資950萬元，用于8個(gè)農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)的建立和工程修復(fù)、維護(hù)工作。

推廣的8個(gè)農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)全部安排在泰東河項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，其中泰州境內(nèi)6個(gè)（農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)1個(gè)，姜堰市3個(gè)，興化市2個(gè)），東臺市境內(nèi)2個(gè)［8］。

4 影響農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)可持續(xù)發(fā)展的幾個(gè)主要問題

4.1 農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)的法律地位問題

全國現(xiàn)有湖南、湖北、新疆、四川4個(gè)省已出臺了《農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)管理辦法》，湖北省宜昌市、新疆昌吉州、江蘇省淮安、新沂市以及有關(guān)的項(xiàng)目縣也先后出臺了《農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)暫行管理辦法》。但目前仍沒有全國性的農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)管理辦法或管理?xiàng)l例的法律文本。迫切需要相關(guān)部門盡快出臺《農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理?xiàng)l例》，從法律層面上進(jìn)一步明確農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)的法律地位、權(quán)利、責(zé)職；以及對所轄灌排工程設(shè)施的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)；特別是自主確定協(xié)會(huì)內(nèi)部運(yùn)行管理成本水價(jià)和“一事一議”的權(quán)利等，使農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)的發(fā)展得到相應(yīng)的法律保障，使協(xié)會(huì)規(guī)范地組建與運(yùn)行。

4.2 協(xié)會(huì)所轄灌排工程設(shè)施的所有權(quán)問題

長期以來，灌區(qū)末級渠系和農(nóng)村水利工程，其所有權(quán)并沒有清晰地界定。灌區(qū)末級渠系傳統(tǒng)上屬于農(nóng)村集體所有，而將協(xié)會(huì)管轄的灌排工程設(shè)施所有權(quán)移交給協(xié)會(huì)，有利于農(nóng)民的事交由農(nóng)民自己來管理，更有利于改進(jìn)田間水利工程的管護(hù)。

4.3 深化灌區(qū)水價(jià)改革，保障協(xié)會(huì)穩(wěn)定的財(cái)務(wù)收入

末級渠系水價(jià)應(yīng)當(dāng)由兩部分組成，即向供水單位的購水水價(jià)加協(xié)會(huì)內(nèi)部的運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用。而協(xié)會(huì)內(nèi)部的運(yùn)行和維修養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用，應(yīng)由協(xié)會(huì)代表大會(huì)自主確定，報(bào)地方有關(guān)部門備案即可。農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)自主管理，可持續(xù)發(fā)展，必須保障協(xié)會(huì)每年有穩(wěn)定的財(cái)務(wù)收入，包含協(xié)會(huì)內(nèi)部工程維護(hù)、運(yùn)行和管理費(fèi)用，即要有補(bǔ)償來源和補(bǔ)償機(jī)制。為此，逐步通過深化水價(jià)改革，落實(shí)灌區(qū)終端水價(jià)。

4.4 有關(guān)農(nóng)民切身利益的事應(yīng)當(dāng)放手讓農(nóng)民自己來管理

農(nóng)田灌溉排水直接關(guān)系到各家農(nóng)戶的切身利益，作為農(nóng)民群眾最有發(fā)言權(quán)。因此，對于支渠以下的農(nóng)村水利工程，各級地方政府及灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)大力放權(quán)，把受益的農(nóng)民群眾組織起來，通過組建農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)，讓用水戶直接參與灌溉用水管理。不僅要讓用水戶有運(yùn)行管理的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)與決策權(quán)，而且更應(yīng)擁有農(nóng)村水利工程的產(chǎn)權(quán)，要讓廣大農(nóng)民群眾真正成為農(nóng)村水利工程的主人。

4.5 各級政府財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大對協(xié)會(huì)所轄水利工程設(shè)施的扶持

目前，全國各灌區(qū)在推進(jìn)農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)的管理體制改革中，一個(gè)很大的問題是農(nóng)村水利工程大多年久失修，工程老化嚴(yán)重，有的甚至已破爛不堪，不能通過組建協(xié)會(huì)的形式來解決農(nóng)村水利工程老化失修問題，農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力解決農(nóng)村水利工程的更新改造問題。為此，堅(jiān)持政府支持，民辦公助的原則，各級政府財(cái)政要逐步加大對農(nóng)村水利工程的投入力度。

強(qiáng)調(diào)工程設(shè)施所有權(quán)歸農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)所有，并不等于農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)可以承擔(dān)工程設(shè)施資產(chǎn)保值的無限責(zé)任。對于洪水、地震等原因造成的工程設(shè)施損壞修復(fù)、適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求的工程設(shè)施的現(xiàn)代化改造、歷史遺留下來的工程設(shè)施配套不齊、老化破損和更新改造等，政府仍要承擔(dān)資金扶持責(zé)任。為此，要制定完善的法律，清晰地界定農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)和政府各自承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)［9-11］。

5 發(fā)展方向

5.1 制定和完善農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)組建和運(yùn)行評價(jià)體系

對農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)組建與運(yùn)行情況的評價(jià)，應(yīng)主要遵循協(xié)會(huì)組建和運(yùn)行的5項(xiàng)基本原則：

（1）農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)是農(nóng)民自己的灌溉用水合作組織；

（2）農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)按灌溉系統(tǒng)的水文邊界組建；

（3）農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)按用水量收取水費(fèi)；

（4）由農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)向會(huì)員收取水費(fèi)，并直接向供水單位交納水費(fèi)；

（5）農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)擁有較充足的水源和完善、可靠的供配水渠系工程。

5.2 規(guī)范農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)運(yùn)行考核內(nèi)容和指標(biāo)體系

根據(jù)農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)運(yùn)行管理的工作內(nèi)容和規(guī)范運(yùn)行的要求,農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行考核的主要內(nèi)容包括管理機(jī)構(gòu)考核、管理人員考核、管理制度考核、工程管理考核、用水管理考核、財(cái)務(wù)管理考核、檔案管理考核、參與管理考核等8個(gè)方面。其考核指標(biāo)體系設(shè)置8個(gè)一級指標(biāo)、29個(gè)二級指標(biāo)。

農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行考核共有19個(gè)定性指標(biāo)。農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行考核有10個(gè)定量指標(biāo)：

（1）渠道完好率。指農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)管轄范圍內(nèi)的灌溉渠系的功能、質(zhì)量等方面完好的長度占該級渠道總長度的比值。

（2）建筑物完好率。渠系建筑物包括水閘、渡槽、橋涵等。指功能、質(zhì)量完好的建筑物數(shù)量占建筑物總數(shù)量的比值。

（3）量水設(shè)施完好率。指質(zhì)量完好的量水設(shè)施數(shù)量占量水設(shè)施總數(shù)量的比值。

（4）渠系水利用系數(shù)。渠系水利用系數(shù)是反映灌溉水有效利用的綜合指標(biāo)。可通過對各級渠道渠首、渠末過水流量計(jì)算。

（5）供水保證率。指在評價(jià)期內(nèi)從投入運(yùn)行到評價(jià)時(shí)間），農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)向用水戶提供的灌溉水量與用水戶需要的總灌溉水量之比。

（6）用水計(jì)量率。指評價(jià)期內(nèi)，農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)用量水設(shè)施計(jì)量的用水戶（組）灌溉水量與總灌溉水量的比值。對農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)而言，用水組的用水計(jì)量率應(yīng)達(dá)到100%。

（7）水價(jià)成本率。指水價(jià)占供水成本的比率。

（8）水費(fèi)收取率。指農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)實(shí)際向用水戶收取的水費(fèi)與應(yīng)收水費(fèi)的比值。

（9）折舊費(fèi)提取率。指評價(jià)期內(nèi)，已從水費(fèi)收入中提取的折舊費(fèi)與應(yīng)提取折舊費(fèi)的比值。

（10）經(jīng)濟(jì)自立率。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是獨(dú)立的法人單位，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧，要達(dá)到持久運(yùn)行，必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自立。經(jīng)濟(jì)自立率是指評價(jià)年協(xié)會(huì)水費(fèi)收入和其它收入之和與總成本費(fèi)用的比值。

5.3 積極開展農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)影響因素評價(jià)

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)李天霄等利用層次分析法（AHP）對方正縣農(nóng)民用水協(xié)會(huì)影響因素進(jìn)行評價(jià)，得出如下結(jié)論：

（1）在建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的影響因素中，農(nóng)民積極方面的因素在第一層排序中位居首位，說明當(dāng)?shù)剞r(nóng)民比較傾向于建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)以解決各種用水爭端。

（2）對于農(nóng)民積極因素中，保證灌水時(shí)間排名第一，其次為減少勞力投入和水事糾紛；對于農(nóng)民消極因素中，耽誤自家的農(nóng)事活動(dòng)排名第一，而不了解用水戶協(xié)會(huì)為次要影響因素；對于政府積極因素中，加大協(xié)會(huì)的宣傳力度排名第一，加大協(xié)會(huì)工作人員的培訓(xùn)力度次之。

（3）在層次總排序中，加大協(xié)會(huì)的宣傳力度排名第一，加大協(xié)會(huì)工作人員的培訓(xùn)力度次之，而農(nóng)民積極因素中的保證灌水時(shí)間僅位居第三。

該研究成果對于提高政府和農(nóng)民積極性，促進(jìn)農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有積極的意義，可以在泰東河流域推廣應(yīng)用過程中予以借鑒［9，12，13］。

［1］趙金河、陳崇德，彭亮.農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)可持續(xù)發(fā)展的探索［J］.中國農(nóng)村水利水電，2005（9）：54-55.

［2］范磊.河南省農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)應(yīng)對淮河流域重點(diǎn)平原洼地治理淺談［J］.河南水利與南水北調(diào)，2013（9）：34-35.

［3］方凱，李樹明.甘肅省農(nóng)民用水協(xié)會(huì)績效評價(jià)［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（2）：76-79.

［4］周志軒，王艷芳，杜鵬.寧夏農(nóng)民用水協(xié)會(huì)參與灌區(qū)管理的運(yùn)行模式研究中國農(nóng)村水利水電，2009（8）：133-139.

［5］艾力江.農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在基層灌區(qū)管理中的作用及存在的問題［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2013（13）：225-226.

［6］東臺市世行貸款泰東河工程建設(shè)處.東臺市雙超南圩農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)簡介［R］.2013.

［7］東臺市世行貸款泰東河工程建設(shè)處.東臺市雙超南圩農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)運(yùn)行維護(hù)計(jì)劃［R］.2013.

［8］江蘇省世行淮河洼地項(xiàng)目辦.世行貸款淮河流域重點(diǎn)平原洼地治理項(xiàng)目江蘇省農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)推廣計(jì)劃［R］.2013.

［9］由金玉，汪志農(nóng)，李瑛.農(nóng)民用水協(xié)會(huì)在組建及運(yùn)行中的若干問題分析［J］.節(jié)水灌溉，2007（03）.

［10］王紅雨.扶持農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)（WUA）持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制［J］.中國農(nóng)村水利水電，2010（12）:42-45.

［11］張軍明.發(fā)展農(nóng)民用水協(xié)會(huì)促進(jìn)灌區(qū)管理體制改革［J］.水利規(guī)劃與設(shè)計(jì)，2013（2）：11-14［4］.孟夏等.灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會(huì)規(guī)范運(yùn)行的考核方法［J］.灌溉排水學(xué)報(bào)，2008，27（1）：123-127.

［12］李天霄，白雪峰，劉東.基于AHP的方正縣農(nóng)民排灌協(xié)會(huì)影響因素評價(jià)研究［J］.節(jié)水灌溉，2011（7）：1-6.

［13］程嫄嫄，徐得潛，王猛，等.基于集對分析的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)績效綜合評價(jià)模型及應(yīng)用農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)與農(nóng)田水利供給［J］.水利科技與經(jīng)濟(jì)，2010，16（10）：1086-1089.