我國(guó)海洋資源管理的有關(guān)問題探討

趙 夢(mèng)，岳 奇

（國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

我國(guó)海洋資源管理的有關(guān)問題探討

趙 夢(mèng)，岳 奇

（國(guó)家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

我國(guó)海洋資源豐富，種類繁多，其中空間資源、岸線資源、港口資源及礦產(chǎn)資源等開發(fā)潛力巨大。文章簡(jiǎn)要地介紹了我國(guó)主要的海域資源分布、儲(chǔ)量等，分析了我國(guó)海洋資源管理現(xiàn)狀，在對(duì)存在問題研究的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)我國(guó)海洋資源綜合管理的建議。

海洋；海洋資源；資源管理；問題

海洋資源系指海洋中一切能供人類利用的天然物質(zhì)、能量和空間的總稱，包括海洋生物和非生物資源，主要包括海洋生物資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋空間資源、海水資源、能源資源以及海洋旅游資源等。海洋資源管理就是國(guó)家政府部門對(duì)其管轄范圍內(nèi)的海洋資源的開發(fā)、利用和保護(hù)等行為，通過行政、法律、思想教育、經(jīng)濟(jì)技術(shù)等手段進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控、指導(dǎo)、組織、控制、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和干預(yù)等的過程，主要目的是為了保障海洋資源的可持續(xù)開發(fā)和利用［1］。

1 我國(guó)海洋資源基礎(chǔ)條件

我國(guó)海洋資源種類繁多，開發(fā)潛力巨大，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，可劃歸我國(guó)管轄的海域面積約300萬(wàn)km2余。大陸和海島岸線總長(zhǎng)度超過3.2萬(wàn)km，其中大陸海岸線北起鴨綠江口，南至北侖河口，長(zhǎng)達(dá)18 000 km；面積在500 m2以上的島嶼超過6 900個(gè)，海島岸線14 000 km［2］。我國(guó)海洋空間資源、海岸線資源、港口資源及礦產(chǎn)資源概況如下。

1.1 海洋空間資源

我國(guó)擁有海洋灘涂總面積2.16萬(wàn)km2（本研究所指灘涂，為修測(cè)岸線以下、零米等深線以上的海域空間）。根據(jù)灘涂的物質(zhì)組分分類，我國(guó)發(fā)育的海域?yàn)┩浚苑凵坝倌噘|(zhì)灘涂和砂礫質(zhì)灘涂為主，基巖灘涂分布面積很少，生物灘涂中以紅樹林灘為主［3］（表1）。

表1 沿海各省、市、自治區(qū)海域主要灘涂分類統(tǒng)計(jì)

1.2 海岸線資源

根據(jù)海岸線修測(cè)成果，我國(guó)大陸海岸線長(zhǎng)度總計(jì)為19 048 km，其中香港特區(qū)和澳門特區(qū)海岸線長(zhǎng)度分別為396 km和19 km。

沿海各省、市、自治區(qū)中，廣東省海岸線最長(zhǎng)，為4 006 km，占全國(guó)大陸海岸線總長(zhǎng)的21.0%；其次是福建省，3 484 km，占18.3%；海岸線較短的地區(qū)是上海、天津和澳門，分別為213 km、153 km和19 km（表2）。

表2 我國(guó)沿海地區(qū)大陸海岸線長(zhǎng)度

1.3 港口資源

我國(guó)沿海港址資源中可利用的海岸線總長(zhǎng)約1 900 km，其中黃渤海約400 km，占可利用海岸線總長(zhǎng)的22%；東海約600 km，占31%；南海約900 km，占47%。在可利用的港址岸線資源中，自然深水岸線總長(zhǎng)400 km余，絕大多數(shù)常年不凍，除鄰近河口者外，大部分岸段無(wú)泥沙淤積或淤積很少，基本具備良好的港址環(huán)境條件，正在開發(fā)和有待開發(fā)的深水港址有60余處。其中可建萬(wàn)噸以上碼頭的港址約有40余處，可建10萬(wàn)噸以上泊位的有10余處。萬(wàn)噸級(jí)以上泊位的深水港主要分布在山東、廣東、海南、遼寧、福建、浙江等省的基巖海岸。

1.4 海洋礦產(chǎn)資源

據(jù)勘探成果預(yù)測(cè)，在渤海、黃海、東海及南海北部大陸架海域，石油資源量為275.3×108t，天然氣資源量達(dá)到10.6×1012m3。我國(guó)石油資源的平均探明率為38.9%，海洋僅為12.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均73%的探明率；我國(guó)天然氣平均探明率為23%，海洋為10.9%，而世界平均探明率在60.5%左右。在世界海洋油氣資源豐富的沉積盆地中，我國(guó)近海石油探明儲(chǔ)量不占優(yōu)勢(shì)。

2 我國(guó)海洋資源管理概況

2.1 海洋資源管理體制

我國(guó)現(xiàn)行的海洋資源管理體制是以海洋綜合管理與分部門、分行業(yè)管理相結(jié)合為主要特點(diǎn)的管理機(jī)制。國(guó)家海洋局對(duì)全國(guó)海域?qū)嵤┚C合管理；沿海?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地）、縣3級(jí)分別成立了地方海洋行政管理機(jī)構(gòu)對(duì)所管轄海域進(jìn)行管理，基本形成了中央與地方相結(jié)合的海洋管理體制一［4］。在海洋資源的開發(fā)管理方面主要以行業(yè)主管部門為主，另外涉及海洋管理工作的職能部門還有交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、水利部、國(guó)家能源局、漁業(yè)局等，這些部門對(duì)海洋資源的管理基本上是陸地各種資源管理職能向海洋的延伸。整體看來(lái)，以海洋、環(huán)保、漁政、海事、公安邊防和海關(guān)為主的海洋管理體制已基本形成。海洋資源管理各部門的協(xié)調(diào)性在逐步增強(qiáng)，國(guó)家—海區(qū)—地方3級(jí)相結(jié)合的海洋綜合管理協(xié)調(diào)體制正在逐步建立［5］。

2.2 海洋資源管理的法律法規(guī)體系

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的生效，我國(guó)海洋法制建設(shè)快速推進(jìn)，已頒布實(shí)施專門海洋法律6部，法規(guī)30余部；涉海法律30余部，法規(guī)50余部。

制定了《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域法》）《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》等專門海洋法律6部?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā方⒘撕Ｑ蠊δ軈^(qū)劃、海域權(quán)屬管理、海域有償使用3項(xiàng)基本制度，確立了我國(guó)內(nèi)水和領(lǐng)海38萬(wàn)km2海域開發(fā)利用的行政管控手段和要求?！吨腥A人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》明確了入海污染物總量控制、海洋功能區(qū)劃與環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)評(píng)估等基礎(chǔ)性法律規(guī)范，對(duì)海岸工程、海洋工程、陸源污染物、船舶、傾倒廢棄物五大污染源的環(huán)境污染防治提出了明確的法律要求。

制定了《中華人民共和國(guó)涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定》《中華人民共和國(guó)鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》《中華人民共和國(guó)海洋傾廢管理?xiàng)l例》和《中華人民共和國(guó)防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法規(guī)約30部。制定了海上交通安全、漁業(yè)資源、礦產(chǎn)資源、港口等涉海法律30余部，法規(guī)50余部。

2.3 海洋資源管理的區(qū)劃規(guī)劃體系

我國(guó)的規(guī)劃體系由國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃（總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃）、國(guó)土空間規(guī)劃（陸地、海洋、城鎮(zhèn)）和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（陸地、海洋）組成。隨著我國(guó)海洋事業(yè)的快速發(fā)展，海洋區(qū)劃規(guī)劃體系日趨完善。

2012年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了全國(guó)和沿海省、自治區(qū)、直轄市海洋功能區(qū)劃，成為我國(guó)海洋空間開發(fā)、控制和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性、約束性文件，是海域管理、海洋環(huán)境保護(hù)等海洋管理工作的重要依據(jù)。海洋功能區(qū)劃已經(jīng)與土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃并列成為我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《渤海綜合整治規(guī)劃》《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011－2030年）》等綜合性和區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。

2.4 我國(guó)海洋資源開發(fā)現(xiàn)狀

根據(jù)國(guó)家海洋局公布的歷年《海域使用管理公報(bào)》及項(xiàng)目用海公告，自《海域法》實(shí)施以來(lái)至2010年年底，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府依據(jù)海洋功能區(qū)劃確權(quán)海域面積194萬(wàn)hm2，歷年來(lái)確權(quán)面積增加的主要用海類型有漁業(yè)用海、工業(yè)用海和圍海造地用海。其中，港口、工業(yè)、城鎮(zhèn)及旅游娛樂等建設(shè)用海24.2萬(wàn)hm2，確權(quán)海水增養(yǎng)殖及漁港、人工魚礁等漁業(yè)用海160萬(wàn)hm2，為沿海漁業(yè)發(fā)展、漁民增收提供了用海保障。2012年，全國(guó)通過申請(qǐng)審批依法發(fā)放海域使用權(quán)證書2 348本，確權(quán)海域面積271 689.85 hm2［6］。

2.5 海洋環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀

1982年，五屆人大常委會(huì)第24次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，1999年《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》全面修訂后，海洋污染防治和生態(tài)保護(hù)工作不斷加強(qiáng)。已建各級(jí)各類海洋保護(hù)區(qū)221處，總面積超過330萬(wàn)hm2（含部分陸域）。在近岸重點(diǎn)海域建立了各種類型的海洋生態(tài)監(jiān)控區(qū)18個(gè)，監(jiān)控區(qū)總面積5萬(wàn)km2，并探索實(shí)施了一系列海洋生態(tài)建設(shè)工程。頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工作的若干意見》，海洋環(huán)境保護(hù)工作逐步實(shí)現(xiàn)了由單純污染控制向污染控制與生態(tài)建設(shè)并重轉(zhuǎn)變、由單純環(huán)境管理向環(huán)境管理與服務(wù)同時(shí)轉(zhuǎn)變、由被動(dòng)應(yīng)對(duì)生態(tài)破壞向主動(dòng)預(yù)防和建設(shè)轉(zhuǎn)變。公報(bào)顯示，2012年劣于第四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積為67 880 km2，較上年增加了24 080 km2［7］。

3 我國(guó)海洋資源管理存在的問題及面臨的形勢(shì)

3.1 海洋法治工作相對(duì)滯后

我國(guó)至今未解決“海洋入憲”問題，更未制定統(tǒng)領(lǐng)海洋事務(wù)的基本法，海洋基本立法滯后于海洋強(qiáng)國(guó)和周邊國(guó)家，海洋行政立法亟須完善。海洋開發(fā)利用與保護(hù)中出現(xiàn)的新情況和新問題亟待提出新的制度解決方案，海上人工構(gòu)筑物、國(guó)際海底區(qū)域活動(dòng)、南北極考察、海洋災(zāi)害防御等制度建設(shè)缺失。海洋執(zhí)法力度有待加強(qiáng)。中央和地方，部門和行業(yè)的不同利益訴求導(dǎo)致對(duì)違法用海行為、海洋環(huán)境違法行為等的查處力度不夠，行政處罰難以實(shí)現(xiàn)警示的作用。

3.2 海洋綜合管理需進(jìn)一步加強(qiáng)

海洋成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的資源保障和戰(zhàn)略空間，對(duì)海域空間資源的剛性需求呈日益上升趨勢(shì)，海域、海島、海岸線等空間資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)，后備資源供給保障有限。海洋管理部門綜合協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用的難度較大。涉海管理部門較多，海洋行政管理部門履行“綜合協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用”和“規(guī)范管轄海域使用秩序”職責(zé)的能力亟待加強(qiáng)。

3.3 海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力巨大

在全球氣候變化、經(jīng)濟(jì)全球化、人口經(jīng)濟(jì)布局趨海化、海洋環(huán)境污染、過度與非法捕撈、生態(tài)破壞與外來(lái)物種入侵等多重壓力下，我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境面臨持續(xù)惡化的壓力。陸海統(tǒng)籌的沿海陸源污染監(jiān)控機(jī)制仍未完全建立，近岸海域近40%的海水水質(zhì)劣于一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，陸源污染物入海排放是海洋環(huán)境污染的主要根源，排放量有增無(wú)減，控制難度大。近岸海域紅樹林、蘆葦濕地、海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能急劇衰減，珊瑚礁蓋度顯著下降、群落結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化。沿海大量布局石油化工、鋼鐵冶煉、裝備制造等高污染、高能耗、高生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和資源消耗型項(xiàng)目，海洋溢油、有毒化學(xué)品污染風(fēng)險(xiǎn)加大等，應(yīng)對(duì)突發(fā)海洋環(huán)境污染事件的響應(yīng)和處置機(jī)制亟須加強(qiáng)。

3.4 面臨的形勢(shì)

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是堅(jiān)定不移地走科學(xué)發(fā)展道路、切實(shí)提高生態(tài)文明建設(shè)水平的重要階段。

（1）發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了沿海多個(gè)區(qū)域規(guī)劃，啟動(dòng)了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)，標(biāo)志著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入全面實(shí)施的新階段。能源、重化工業(yè)向沿海地區(qū)集聚，濱海城鎮(zhèn)和交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施在沿海布局，各類海洋工程建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，海洋新興產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，建設(shè)用海需求旺盛。

（2）陸源和海上污染物排?？偭靠焖僭鲩L(zhǎng)，重大海洋污染事件頻發(fā)，涉海行業(yè)用海矛盾突出，漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋開發(fā)利用的任務(wù)艱巨。氣候變化導(dǎo)致了海平面上升、極端天氣與氣候事件頻發(fā)等，海洋自然災(zāi)害損失倍增，海洋防災(zāi)減災(zāi)和處置環(huán)境突發(fā)事件的形勢(shì)嚴(yán)峻。近岸海域漁業(yè)用海進(jìn)一步被擠占，穩(wěn)定海水養(yǎng)殖面積、促進(jìn)海洋漁業(yè)發(fā)展、維護(hù)漁民權(quán)益的任務(wù)艱巨。

（3）海洋生態(tài)文明建設(shè)和海洋國(guó)土資源集約節(jié)約利用成為國(guó)策，沿海地區(qū)人民群眾的環(huán)境意識(shí)不斷增強(qiáng)。黨的十八大提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，全面促進(jìn)資源節(jié)約，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。對(duì)清潔的海洋環(huán)境、優(yōu)美的濱海生活空間和親水岸線的要求不斷提高，對(duì)健康、安全的海洋食品需求不斷增加，對(duì)核電、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)安全高度關(guān)注。

4 我國(guó)海洋資源管理建議

4.1 提高陸海統(tǒng)籌和綜合協(xié)調(diào)能力

編制和嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃，建立國(guó)家、省、市縣三級(jí)海洋功能區(qū)劃體系。構(gòu)建海洋功能區(qū)劃與陸地規(guī)劃銜接機(jī)制。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、涉海行業(yè)規(guī)劃涉及海域使用的，要與海洋功能區(qū)劃相銜接。強(qiáng)化海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控和規(guī)劃指導(dǎo)，發(fā)揮規(guī)劃和政策對(duì)海洋開發(fā)活動(dòng)的規(guī)范約束作用。

4.2 強(qiáng)化綜合管理，提高開發(fā)控制能力

適應(yīng)海域自然屬性特點(diǎn)，在重點(diǎn)海灣、河口、海島、重要海洋生態(tài)系統(tǒng)海域建立區(qū)域性海域管理協(xié)作機(jī)制，協(xié)調(diào)區(qū)域海洋開發(fā)管理、環(huán)境保護(hù)與執(zhí)法監(jiān)察等工作。如，構(gòu)建渤海海域綜合管控委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)渤海區(qū)域資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)工作。創(chuàng)建以海洋行政主管部門為主導(dǎo)的涉海事務(wù)綜合管控機(jī)構(gòu)，建立跨部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，制定統(tǒng)一的海洋管控方針、政策，實(shí)行集中管理，凝聚海洋綜合管控實(shí)力，增強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)和管控能力。

4.3 強(qiáng)化海域管理的調(diào)控作用

制定海域管理參與國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)、政策工具和配套辦法，注重海域管理與財(cái)政政策、區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)海域使用管理、環(huán)境保護(hù)的政策和措施。

4.4 創(chuàng)新海洋資源優(yōu)化配置機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)在海域資源配置中的決定性作用

加強(qiáng)集約用海管理，調(diào)整用海結(jié)構(gòu)，改變傳統(tǒng)的分散、粗放用海方式，制定不同行業(yè)項(xiàng)目用海面積標(biāo)準(zhǔn)，防止圈海占海和浪費(fèi)海域資源。優(yōu)化區(qū)域用海規(guī)劃平面設(shè)計(jì)，保護(hù)自然岸線，延長(zhǎng)人工岸線，打造親水岸線，減少海域開發(fā)對(duì)海洋環(huán)境的干擾與破壞，提高海域使用的集約性、科學(xué)性。推動(dòng)海洋資源市場(chǎng)優(yōu)化配置。依法推行海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣，建立健全海域資源市場(chǎng)化配置機(jī)制。

［1］ 薛山，王淼.我國(guó)海洋資源管理體制的探討［J］.中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，31（4）：171－173.

［2］ 國(guó)家海洋局.全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011－2020年）［Z］.2012.

［3］ 關(guān)道明，阿東.全國(guó)海洋功能區(qū)劃研究［M］.北京：海洋出版社，2013：20－25.

［4］ 賀義雄.我國(guó)海洋資源開發(fā)利用問題根源探討［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2011（2）：38－43.

［5］ 劉帥，瞿群臻.海洋資源開發(fā)與管理現(xiàn)狀及對(duì)策［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（16）：7266－7268.

［6］ 國(guó)家海洋局.海域使用管理公報(bào)［R］.2002－2012.

［7］ 國(guó)家海洋局.海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)［R］.2002－2012.