淺論行政公正的內容及構建平臺

摘要：行政公正指行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人。行政公正包括實體公正、程序公正和形象公正三個方面的內容，三者有著內在的必然聯系。筆者就構建行政公正的經濟、政治、文化和法律平臺進行了深入的分析。

關鍵詞：行政公正；程序公正；形象公正

一、行政公正的邏輯起點—控制行政機關的自由裁量權

行政公正原則相當程度上是與自由裁量權聯系在一起的，只有當行政官員在法律規(guī)定的框架內有選擇行動的權力的時候，才會對其要求公正。行政機關在行政過程中，依據法律積極的明示或消極的默許，基于行政目的，自由斟酌、選擇自己認為正確的行為的權力，稱之為自由裁量權。行政自由裁量權是現代行政權的核心內容。從某種意義上說，行政自由裁量權的存在和擴大，一方面是使普遍的法律、行政法規(guī)更好地適應了紛繁復雜和發(fā)展變化的具體情況，大大提高了行政效率，另一方面又為行政機關濫用行政權力提供了可乘之機。既然行政自由裁量權的存在和擴大是現代行政的必然要求，我們能做的務實的選擇就是如何用法律來控制、規(guī)范它的行使，從而盡量減少行政自由裁量權可能帶來的負面作用和影響，而行政公正的原則實質上是防止濫用自由裁量權的一整套規(guī)則。

二、行政公正的內容

行政公正性原則從廣義上說，應包括行政權公正行使的實體和程序兩個方面，即行政行為是否符合公正性，需要從實體和兩個方面予以確定。行政公正原則的基本涵義在于：行政主體在實施行政行為時，須在程序上平等地對待各方當事人，排除各種可能造成不平待或偏見的因素。行政公正性原則主要是要求行政主體應讓行政相對人確信其行政行為是公正的，當然這種公正的信賴是需要有一系列的制度來保障的。因此，人們在對公正原則的內容上多從制度方面予以概括。如有人認為公正原則的實現需要建立回避制度、聽訊制度、辯明制度、告示制度、審裁分離制度、記錄制度、防偏見制度等七種制度；另有人概括為八項制度：聽證制度、回避制度、合議制度、說明理由制度、職能分離制度、不單方接觸制度、記錄備案制度、復審制度。

行政公正性原則應有其基本的內容，確立下列幾個基本規(guī)則：第一，“任何人不能做自己案件的法官”，從而防止行政行為的作出受個人利害關系的影響和避免在這種影響下辦事的表象。在這一基本規(guī)則下可確立回避、審裁分離、不單方抵觸等制度。第二，聽取利害相關人的意見。當行政機關作出對當事人有某種不利影響的行政行為時，必須事先聽取可能受到不利影響的當事人的意見，否則就如同司法上的不審而判，是顯失公正的。在這一基本規(guī)則下，可確立聽證、辨明等制度。第三，說明理由。行政機關在作出行政決定特別是對當事人不利的決定時，負有說明理由的義務，應說明的理由包括作出行政決定的法律原因和事實原因。在這一基本規(guī)則下，可確立告知、咨詢、說明理由等制度。第四，行政公開。除法律另有規(guī)定外，行政行為的依據、過程、內容和理由都應公開。在這一基本規(guī)則中，可確立諸如表明身份、公告、資訊公開等制度。

行政公正包括實體公正、程序公正和形象公正三個方面的內容，三者有著內在的必然聯系。程序公正是實現實體公正價值的手段、工具和保障，實體公正是程序公正機制作用的對象和目標，并在程序公正機制的運作中接受檢驗。“實體公正是一種結果價值，而程序公正是一種過程價值，其二者的結合就構成了行政公正。”形象公正則是行政公正的外在要求。行政公正的具體內容如下：

（一）實體公正是行政公正的本質要求

（1）依法辦事，不偏私。嚴格遵守法律規(guī)定，依法辦事，是行政執(zhí)法法治理念的要求。法律不是確定某一個人的特殊利益，不是針對某一個人或某幾個人，而是針對人們整體，確定人們整體利益的。因此，它不會對處于同樣情況的人，作出不同的規(guī)定。行政機關如果離開法律辦事，就可能因感情或其他因素而不能一視同仁，就可能同樣情況不同樣對待，從而出現不公平、不公正。行政機關及其工作人員必須清楚地認識到，行政機關的權力是人民通過法律賦予的，行政機關及其工作人員行使權力必須為人民服務，而不應當運用人民授予的權力徇私，為自己或者與自己有關系的組織、團體、個人謀取私利。

（2）平等對待相對人，不歧視。這一原則是公民在“法律面前一律平等”的憲法原則在行政法領域的具體體現。行政機關無論是實施具體行政行為，還是作出抽象行政行為；無論是授予相對人權益，還是要求相對人履行義務；無論是賦予相對人某種資格，還是對相對人科以某種處罰，都必須平等地對待相對人，不能因相對人身份、民族、性別、宗教信仰不同而區(qū)別對待。平等對待包括兩種情形：同等情況同等對待、不同情況區(qū)別對待。當然，平等對待相對人并非意味著不分情況，不管差異，一律相同。對于一些社會弱勢群體，不僅不應該歧視，而且還應當根據實際與可能，依法適當地給予特殊優(yōu)待和保護。

（3）合理考慮相關因素，不專斷。所謂相關因素，包括法律法規(guī)規(guī)定的條件、政策的要求、社會公正的準則、相對人的個人情況、行為可能產生的正面或負面效果等。所謂專斷，就是不考慮應考慮的相關因素，憑自己的主觀認識、推理、判斷，任意地、武斷地做出決定和實施行政行為。行政機關在執(zhí)法中，既要合法，也要適當。一方面，行政機關作出行政決定和進行行政裁量，只能考慮符合立法授權目的的各種因素，不能考慮不相關因素。另一方面行政機關在具體執(zhí)法中應考慮相關因素，不能憑自己的主觀認識、推理、判斷，任意地、武斷地作出決定和實施行政行為。

（4）比例原則。實體公正還要求行政機關及其工作人員在作出行政行為時符合比例原則的要求，即行政機關采取的措施和手段應當必要，適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式，即使萬般無奈之下給當事人造成的損害也要求小于因此取得的行政收益。

（二）程序公正是實體公正的前提和保證

現代的正義觀念已經由傳統(tǒng)觀念中的實體正義轉變?yōu)榱司哂小帮@示”作用的程序正義，程序的公正是程序法本身所應具備的獨立的價值理念。事實上，實體的公正是如此的難于捉摸，而程序的公正卻是一種大家都“看得見”的公正。由于我國長期以來形成了“重實體、輕程序”的法律傳統(tǒng)，因此，程序的公正在當前中國顯得尤為重要。它具體包括：

（1）自己不做自己案件的法官。回避制度是指行政機關在行政執(zhí)法過程中，如相應事項與本人有利害關系或者其他關系，或者行政機關被認為有成見或者偏見，可能影響公正處理的，應主動回避或應當事人的申請回避，不得參與該事項的處理的制度?；乇苤贫葋碓从谄胀ǚㄉ系淖匀还瓌t，這項原則要求“任何人都不得做自己案件的法官”。確立回避這一法律制度與人們對法律公正的期待有關。回避裁決與自己有關利害關系的爭議是程序公正的基本要求。實行回避制度，有利于排除與所處理的事項有利害關系的行政執(zhí)法人員主持行政程序，從而實現行政公正；有利于消除相對人對程序結果不公正的懷疑，增加相對人對行政機關的信任感，提高其對行政決定的認同，保障行政管理活動的順利進行。

（2）不單方接觸制度。不單方接觸制度是指行政執(zhí)法人員在處理兩個以上行政相對人的、具有相互排斥利益的事項時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，聽取其陳述、接受其證據材料的制度。不單方接觸也包括行政處罰裁決機構或聽證主持人在就相對人違法行為作出處罰決定的過程中，不能在被處罰人不在場的情況下，單獨與調查違法行為和提出指控的行政機構或工作人員私下商量、交換意見和討論處罰內容。不單方接觸制度有利于防止行政執(zhí)法的腐敗和偏見，防止行政機關對一方當事人偏聽偏信而損害另一方當事人的權益。

（3）確保行政相對人的知情權。確保行政相對人的知情權即行政公開，指的是除涉及國家秘密和依法受保護的商業(yè)秘密、個人隱私以外，行政機關實施行政管理應當公開，以實現公民的知情權。它要求行政執(zhí)法主體在作出對相對人不利的行政行為前，必須事先通知相對人，聽取相對人對有關事實、理由的陳述、解釋或申辯（緊急情況下和法律規(guī)定的有關特殊情況除外）。行政公開的本質是通過一種法律程序實現對行政權的制約。行政執(zhí)法主體之所以在作出行政行為前要通知相對人，是為了使相對人對相應行為有所了解，有所認識和理解，為履行相應行政行為為之確定的義務自覺進行必要的準備。行政執(zhí)法主體之所以在行為前要聽取相對人的陳述、解釋、申辯，主要是為了防止和克服行政執(zhí)法行為的片面性和可能的差錯，盡量避免冤假錯案。

（4）任何人為自己的辯護應當被公平聽取。聽證制度作為行政機關聽取陳述和申辯的一種特殊形式，是指行政機關作出行政行為時，就有關問題聽取當事人評論意見，同時予以說明解釋的制度。聽證制度被公認為現代行政程序法基本制度的核心，對于行政程序的公開、公正和公平起到重要的保障作用。

（5）職能分離。職能分離，指的是將行政機關行使內部某些相互聯系的職能時要加以分離，使之由不同的機關或不同的工作人員行使。職能分離是分權原則在行政主體內部的運用。職能分離可以防止行政執(zhí)法人員腐敗和濫用權力，也能防止執(zhí)法人員的偏見，保證行政決定公正、準確。

（三）形象公正是行政公正的外在要求

公務員的執(zhí)法形象必須公正，公務員在執(zhí)法過程中，除實體公正和程序公正之外，在言行上還要符合公務人員的身份，否則，就會妨礙行政公正的實現。目前，在政府機關中存在個別公務員由于對自身形象沒有給與足夠重視，導致了行政相對人和社會公眾對政府公務人員的辦事公正性產生懷疑，進而對行政機關執(zhí)法是否公正產生懷疑的現象。

三、實現行政公正需要構建的平臺

（一）市場經濟平臺

市場主體的獨立性最大程度的發(fā)酵，就會經由經濟決定政治的規(guī)律使得政府不能脫離公斷者正中的位置。市場經濟也是孕育現代平等意識和自由觀念的母體，所以當市場經濟的發(fā)展要求政府為它提供更廣泛的服務時，也對公共行政的公正性提出了強烈要求。人們的公正要求來源于平等意識和自由觀念，而平等和自由則是由市場經濟來加以確立的，并且反過來成為市場經濟存在和發(fā)展的基本原則。市場經濟創(chuàng)設了平等和自由，市場經濟又提出了對平等和自由的需求，這表明平等和自由在市場經濟條件下是有著客觀基礎的。

（二）現代文化平臺

由于我國經歷了漫長的封建社會，而儒家思想在傳統(tǒng)文化中一直占據主導地位，其影響延續(xù)至今，反映在行政執(zhí)法中就是“情大于法”。造成這種現象的原因在于，受儒家思想強調“情”的影響，人們的權利觀念比較淡薄，這就使得行政主體在作出行政行為時往往把“人情”、“關系”放在第一位，而忽視了行政公正。如果人們的權利意識得到普遍增強，就會有效的制約行政權力，促使行政主體尊重相對人的權利，慎重行使公權力，從而促進行政公正的實現?？梢哉f，權利文化是行政公正存在并得以發(fā)展的土壤。因此，我們要逐步改變不利于公正發(fā)展的傳統(tǒng)文化，樹立公正意識，建立公正理念下的文化。

此外，我們還必須重塑行政文化。孕育于傳統(tǒng)政府管制型治理模式的行政文化，又反過來逐步加深了行政人員對行政管制型權力行使方式的過度依賴。要構建行政公正機制，推動行政管理體制的根本性改革。

（三）法律平臺

20多年來，隨著我國經濟體制改革的深化和社會主義政治文明的發(fā)展，我國先后制定了包括《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》和《行政許可法》在內的一系列重要法律，社會主義行政法律體系的框架已經初步形成，行政執(zhí)法領域的“無法可依”的狀況已經基本改變。

《行政程序法》的出臺是規(guī)范行政行為，保障行政公正，提高行政效率的迫切需要，對于發(fā)展民主政治，保護公民、法人和其他組織合法權益，遏制腐敗現象，克服官僚主義，建立健全社會主義行政法律體系都具有十分重要的意義，這已經為我國多年來的實踐所證明。近幾年的立法吸收了回避、告知、聽證、送達、說明理由等程序性規(guī)定，取得了明顯的效果。因此，推進行政公正還需要大力加強法律程序建設。

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