行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的維權(quán)之路

摘要：為適應(yīng)我國(guó)國(guó)情的需要，公務(wù)員這支隊(duì)伍應(yīng)運(yùn)而生。在普通大眾的眼中，公務(wù)員比普通百姓的待遇要好得多，社會(huì)地位更高。行政權(quán)在我國(guó)扮演著非常重要的角色。龐大的行政體系需要數(shù)量繁多的公務(wù)員來組成，然而公務(wù)員被貼上“國(guó)家人”的標(biāo)簽后其“個(gè)人權(quán)利”卻被弱化甚至忽略了。公務(wù)員雖然是一個(gè)特殊群體，但其作為合法公民的憲法賦予的基本權(quán)利理應(yīng)受到保護(hù)。隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的推進(jìn)，單一的行政救濟(jì)加上司法救濟(jì)是大勢(shì)所趨，公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)引入司法審查有其必要性和可能性。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；權(quán)利救濟(jì)；行政救濟(jì)；司法救濟(jì)

我國(guó)目前倡導(dǎo)的廉政建設(shè)、和諧社會(huì)的構(gòu)建、法治化進(jìn)程的推進(jìn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的未來打下了一個(gè)很好的基礎(chǔ)。由于我國(guó)的歷史傳統(tǒng)，行政權(quán)一直是一個(gè)倍受重視的“公權(quán)力”，“服從上級(jí)”是行政機(jī)關(guān)的一大特色。我國(guó)的行政關(guān)系一直沿用的是“特別權(quán)力關(guān)系”理論，將行政法律關(guān)系劃分為內(nèi)部和外部行政法律關(guān)系，隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)只有內(nèi)部行政救濟(jì)已不再適應(yīng)依法行政和人權(quán)保障的時(shí)代要求。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到即使在行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)中，公務(wù)員仍應(yīng)擁有其作為“公民個(gè)人”的基本權(quán)利，公務(wù)員的法律地位和主體資格是獨(dú)立的，其權(quán)利應(yīng)該向普通大眾一樣得到司法上的救濟(jì)而絕不僅是內(nèi)部行政救濟(jì)。

一、公務(wù)員行為的定性

內(nèi)外部行為的劃分并不是非常明確的，在某些情況下它們有重合的可能?！皞鹘y(tǒng)訴訟理論認(rèn)為，內(nèi)部行為只涉及內(nèi)部行政事務(wù)，不影響公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！惫P者認(rèn)為應(yīng)以是否涉及公務(wù)員的公民基本權(quán)利將內(nèi)部行為劃分為純內(nèi)部行為和準(zhǔn)行政行為的內(nèi)部行為。傳統(tǒng)行政訴訟理論注重對(duì)外部行政行為司法救濟(jì)的研究討論，而對(duì)于特殊群體同樣又是普通大眾的公務(wù)員的司法救濟(jì)卻很少關(guān)注。其實(shí)，公民經(jīng)過法律程序進(jìn)入國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍以后，其作為公民的身份及其主體地位并不因而喪失。

公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)引入司法審查有其必要性和可能性，將公務(wù)員的行為劃分為純內(nèi)部行為和準(zhǔn)行政行為的內(nèi)部行為對(duì)于司法救濟(jì)有很重要的作用。純內(nèi)部行為其實(shí)是公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的管理關(guān)系，是一種內(nèi)部事務(wù)的管理，而準(zhǔn)行政行為的內(nèi)部行為和具體行政行為一樣具有可訴性。我國(guó)國(guó)家賠償法的頒行，其中關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員有故意或重大過失時(shí)，行政機(jī)關(guān)先行賠償后對(duì)公務(wù)員的追償權(quán)對(duì)公務(wù)員作為公民的私法權(quán)益有實(shí)質(zhì)影響，因此也應(yīng)為其提供司法救濟(jì)。

二、“特別權(quán)力關(guān)系”理論下公務(wù)員行政權(quán)利救濟(jì)的缺陷

我國(guó)行政權(quán)受“特別權(quán)力關(guān)系”理論的影響，公務(wù)員的權(quán)利如果受到侵害只能尋求行政內(nèi)部救濟(jì)，如控告和申訴，他們尋求司法救濟(jì)的途徑被排除在行政復(fù)議和行政訴訟之外，即使運(yùn)用內(nèi)部行政權(quán)利救濟(jì)手段，公務(wù)員的權(quán)利雖然一定程度上可以得到保護(hù)，但內(nèi)部行政救濟(jì)是由行政機(jī)關(guān)來處理的，免不了“自己做自己案件的法官”。即使作為公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的行政救濟(jì)，也不能實(shí)質(zhì)地保護(hù)公務(wù)員的權(quán)利，行政救濟(jì)的受理機(jī)關(guān)為做出原處罰決定的處理機(jī)關(guān)，原處理機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或同級(jí)政府的人事管理部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)仍是行政機(jī)關(guān)的一部分，違背“自己不能做自己案件法官”的原則。盡管《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》規(guī)定了可成立臨時(shí)性公正委員會(huì)，但卻沒有規(guī)定申訴控告人有查閱卷宗權(quán)、委托代理權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、陳述權(quán)、辯論權(quán)等。雖然《公務(wù)員法》中第100條涉及了有關(guān)公務(wù)員可以提起訴訟，但這條規(guī)定僅限于聘用制公務(wù)員，大多數(shù)公務(wù)員仍然被排除在司法救濟(jì)之外。

三、引入“司法審查”機(jī)制，完善內(nèi)部行政救濟(jì)

司法救濟(jì)是公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，司法審查可以彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理的不獨(dú)立、不中立，引入司法審查符合“自己不做自己案件法官”的原則。我們可以借鑒外國(guó)的“司法審查”制度，完善我國(guó)公務(wù)員單一的內(nèi)部行政救濟(jì)途徑。我國(guó)《行政訴訟法》第12條規(guī)定，公務(wù)員的行政處分不能提起訴訟，我們說引入“司法審查”機(jī)制，并不是說任何涉及公務(wù)員內(nèi)部行為的權(quán)利受損都可以提起行政訴訟，而是說那些準(zhǔn)行政行為的內(nèi)部行為可以納入司法審查，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利受損首先還是要尋求內(nèi)部行政救濟(jì)，當(dāng)公務(wù)員認(rèn)為內(nèi)部行政救濟(jì)依然不能彌補(bǔ)自身權(quán)益時(shí)就可以讓司法救濟(jì)這道最后的防線來保護(hù)。目前，我國(guó)對(duì)于公務(wù)員內(nèi)部行政救濟(jì)也并不完善，對(duì)于公務(wù)員內(nèi)部行政救濟(jì)的有關(guān)規(guī)定也是散見于各個(gè)法律法規(guī)之中，并沒有統(tǒng)一完備的專門的一部公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的法律，一套完善的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的機(jī)制來維護(hù)公務(wù)員作為公民所應(yīng)享有的基本權(quán)利。在法律規(guī)定方面，憲法作為我國(guó)的根本大法，對(duì)于公務(wù)員這個(gè)特殊群體，用憲法來明確公務(wù)員的基本權(quán)利也有其必要性。

公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)不能僅限于內(nèi)部行政救濟(jì)，鑒于內(nèi)部行政救濟(jì)的諸多弊端，引入司法審查機(jī)制勢(shì)在必行。公務(wù)員單一的內(nèi)部行政救濟(jì)途徑并不能很好地維護(hù)公務(wù)員作為公民的基本權(quán)利。在窮盡內(nèi)部行政救濟(jì)仍得不到權(quán)利救濟(jì)時(shí)，司法審查就可以為公務(wù)員得不到救濟(jì)的權(quán)利保駕護(hù)航，使其作為公民的基本權(quán)利得以維護(hù)。公務(wù)員容易被貼上特殊身份的標(biāo)簽，在普通大眾的眼中公務(wù)員只有“權(quán)力”，卻忽視了公務(wù)員作為最基本公民所應(yīng)享有的“權(quán)利”，建立內(nèi)部行政救濟(jì)和司法救濟(jì)相結(jié)合的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系也是大勢(shì)所趨。

四、結(jié)語

隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的加快，特別權(quán)力關(guān)系理論已不能適應(yīng)我國(guó)的法治環(huán)境，為適應(yīng)我國(guó)不斷推進(jìn)的法治化進(jìn)程，我們可以借鑒國(guó)外先進(jìn)的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)理論，并不是說要完全采用拿來主義，照搬外國(guó)的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)模式，而是要結(jié)合我國(guó)的國(guó)情借鑒國(guó)外先進(jìn)的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制構(gòu)建模式。司法審查是公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，公務(wù)員維權(quán)還是要窮盡行政救濟(jì)途徑。

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作者簡(jiǎn)介：

丁懌芳，西南科技大學(xué)法學(xué)院，12級(jí)法律碩士，研究方向：民商法。