突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的法律分析

摘要：日益頻發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件不僅直接威脅生態(tài)環(huán)境、社會(huì)秩序，也是我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展進(jìn)程中的一大阻礙。分析《環(huán)境保護(hù)法》第31條有關(guān)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的規(guī)定和我國的法制現(xiàn)狀，其中仍存有諸多不足。對(duì)此筆者為我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制提出了完善意見。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)法；突發(fā)環(huán)境事件；應(yīng)急機(jī)制；危害性

近幾年，一系列突發(fā)環(huán)境事件，給公眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重的損害，也阻礙了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。因此應(yīng)完善我國《環(huán)境保護(hù)法》①第31條規(guī)定的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制，以有效預(yù)防和及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件。

一、我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的法制現(xiàn)狀和存在的問題

（一）我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的法制現(xiàn)狀

《環(huán)保法》第31條第1款規(guī)定：“造成或可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理。”從立法角度分析，“必須立即采取處理措施”應(yīng)包括兩方面內(nèi)容：對(duì)于可能造成污染事故的，應(yīng)依照突發(fā)環(huán)境事件防護(hù)性法律的相關(guān)規(guī)定；對(duì)于已經(jīng)造成污染事故的，應(yīng)依照突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急性法律的相關(guān)規(guī)定。

第一，突發(fā)環(huán)境事件防護(hù)性法律的規(guī)定。1989年通過的《環(huán)保法》其規(guī)定的內(nèi)容較為原則。但針對(duì)具體領(lǐng)域具體種類的突發(fā)環(huán)境事件，我國出臺(tái)與之相應(yīng)的法律法規(guī)中均規(guī)定了處理措施，如：《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。第二，突發(fā)環(huán)境事件行政規(guī)范。國家針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件制定的專項(xiàng)應(yīng)急行政規(guī)范有：《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》、《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等。第三，各領(lǐng)域管理?xiàng)l例中的相關(guān)條款。如：《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《江蘇省海洋環(huán)境保護(hù)條例》、《浙江省水污染防治條例》等。

從一般原則性的《環(huán)保法》到專項(xiàng)應(yīng)急的各類預(yù)案，再到各領(lǐng)域管理?xiàng)l例中相關(guān)條款，我國現(xiàn)有的法律制度幾乎涵蓋了已發(fā)生或可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的各個(gè)角落，也為依法“立即采取處理措施”，提供了良好的法律保障。

（二）我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制存在的問題

1.憲法、《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律存在不足

第一，憲法存在的不足。憲法第9條第2款和第26條均有相關(guān)規(guī)定，但從條文來看，憲法中對(duì)于環(huán)境保護(hù)和改善問題只做了常態(tài)化的規(guī)定，并沒有列出非常態(tài)下環(huán)境保護(hù)和改善的問題。雖然2004年頒布的憲法修正案將原“戒嚴(yán)”替換為“緊急狀態(tài)”，但對(duì)于“緊急狀態(tài)”的定義、適用條件、適用范圍以及是否包括突發(fā)環(huán)境事件等問題并未明確。在制定下位法時(shí)，制定權(quán)限很難把握。

第二，《環(huán)保法》存在的不足。我國《環(huán)保法》由全國人大常委會(huì)通過，根據(jù)《立法法》第7條第2款的規(guī)定，只有經(jīng)全國人大制定和修改的法律才能稱之為基本法律，因此，《環(huán)保法》不能將其作為基本法視之?！董h(huán)保法》作為一部環(huán)境保護(hù)和改善的綜合性法律，其內(nèi)容也只是作了普遍性的規(guī)定，尤其是第31條應(yīng)急措施在條文中沒有具有可操作性的內(nèi)容。

第三，其他相關(guān)法律存在的不足。我國缺乏一部具有可操作性的綜合性環(huán)境保護(hù)法律，現(xiàn)有的各相關(guān)法律法規(guī)在應(yīng)急機(jī)制方面缺乏銜接，不利于應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同防治。

2.環(huán)保等有關(guān)部門應(yīng)急體制中存在漏洞

第一，應(yīng)急機(jī)構(gòu)臨時(shí)組建。我國《環(huán)保法》第31條只規(guī)定“因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理”，并未明確，須立即采取措施的“單位”的含義和范圍。《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：“在國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對(duì)工作……地方各級(jí)人民政府的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)構(gòu)由地方人民政府確定?！庇纱丝闯?，我國應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件時(shí)缺少常設(shè)性的應(yīng)急組織或機(jī)構(gòu)，對(duì)“全國環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議”的法律地位、權(quán)責(zé)也沒有具體規(guī)定。在突發(fā)環(huán)境事件驟然降臨時(shí)，“應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組”就應(yīng)事而生。因突發(fā)環(huán)境事件具有突發(fā)性、危害嚴(yán)重性等特點(diǎn)，臨時(shí)組建應(yīng)急機(jī)構(gòu)具有一定的滯后性、缺乏統(tǒng)一性，不利于及時(shí)應(yīng)對(duì)和統(tǒng)籌指揮。

第二，職責(zé)分工不明確?！董h(huán)保法》第31條規(guī)定：突發(fā)環(huán)境事件，應(yīng)向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門和有關(guān)部門報(bào)告《環(huán)保法》第6條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一管理?！钡蛭磳?duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門的設(shè)置形式加以規(guī)定，導(dǎo)致的問題有：多個(gè)環(huán)保部門可能出現(xiàn)職能重復(fù)、交差的現(xiàn)象，職責(zé)分工不明確或缺乏溝通協(xié)作，容易互相推諉、難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不利于發(fā)揮各職能部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

第三，各職能部門危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)?！董h(huán)保法》第31條第2款規(guī)定：“可能發(fā)生重大污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)防范?！睂?duì)于“重大污染事故”企業(yè)事業(yè)單位才采取措施應(yīng)對(duì)顯然是不合理的。我國目前仍然處于工業(yè)化進(jìn)程快速推進(jìn)的時(shí)代，資源開采量大、需求量也大，企業(yè)事業(yè)單位是資源主要的開采者和消費(fèi)者，同時(shí)也是地方經(jīng)濟(jì)的重要支柱。由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，許多地方政府對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位的日常污染行為采取放任的態(tài)度，以犧牲自然環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)的片面增長(zhǎng)。然而“冰凍三尺非一日之寒”，日積月累的環(huán)境破壞，終會(huì)導(dǎo)致突發(fā)環(huán)境事件的頻發(fā)，此時(shí)再“加強(qiáng)防范”豈不為時(shí)晚矣！

3.信息公開不及時(shí)、不透明

第一，信息公開不及時(shí)。《環(huán)境保護(hù)法》第31條和《環(huán)境信息公開辦法》等相關(guān)法律法規(guī)均使用“及時(shí)”一詞。而近幾年突發(fā)環(huán)境事件的解決中，信息“及時(shí)”公開的現(xiàn)狀也未能如期待般美好。

第二，信息公開不透明。《環(huán)保法》第31條僅規(guī)定對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)及時(shí)通報(bào)和報(bào)告，但未對(duì)應(yīng)當(dāng)通報(bào)和報(bào)告的內(nèi)容作具體規(guī)定?！董h(huán)境信息公開辦法》第11條雖然以列舉的形式規(guī)定了信息公開的范圍，但針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件僅規(guī)定公開突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報(bào)、發(fā)生和處置等情況；同時(shí)，第12條還規(guī)定了三類不得公開的內(nèi)容：涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府環(huán)境信息。由于這三者的范圍沒有在環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)中明確界定，且《環(huán)境信息公開辦法》是由國家環(huán)境保護(hù)總局頒布，僅是部門規(guī)章，只能約束各級(jí)的環(huán)境保護(hù)部門，而政府或其他職能部門則不在其管轄范圍內(nèi)。

二、完善我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制

（一）強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制的法制建設(shè)

第一，憲法層面。我國現(xiàn)行法律中尚未明確“突發(fā)環(huán)境事件”的概念或是否包含于“緊急狀態(tài)”之中，總結(jié)域外經(jīng)驗(yàn)可以分為兩種模式：一是緊急狀態(tài)法與一般突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)法合并立法，例如日本、澳大利亞等；二是緊急狀態(tài)法與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法分別立法，例如美國、俄羅斯、土耳其等。此筆者認(rèn)為，憲法作為我國的根本大法引入“突發(fā)環(huán)境事件”的概念并明確其是否包含于“緊急狀態(tài)”之中顯得尤為必要，既可以彌補(bǔ)憲法在非常態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法空白，又可以使《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)法律法規(guī)有明確的憲法依據(jù)。

第二，《環(huán)保法》層面?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》頒布于1989年，隨著社會(huì)的發(fā)展，其自身具有的局限性亟需克服，2013年我國提出了《環(huán)境保護(hù)法》修改草案第二次審議稿，因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該以此次修改為契機(jī)，對(duì)相關(guān)概念、范圍等予以明確，并注重強(qiáng)化《環(huán)保法》的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

（二）明確職責(zé)，加強(qiáng)各職能部門的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機(jī)制是一項(xiàng)包括事前預(yù)防、事中處置、事后救濟(jì)在內(nèi)的系統(tǒng)工程，強(qiáng)化各職能部門之間的相互協(xié)作，發(fā)揮各專業(yè)優(yōu)勢(shì)對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件十分必要。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)常設(shè)具有決策性和專業(yè)性的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，由各級(jí)最高行政長(zhǎng)官和各職能部門組成。明確各個(gè)職能部門的職責(zé)，保障應(yīng)急機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）信息公開，保障公民知情權(quán)

公開時(shí)間和內(nèi)容。我國《環(huán)境信息公開辦法》規(guī)定公民、法人和其他組織有獲取環(huán)境信息的權(quán)益，因此，《環(huán)保法》第31條對(duì)于突發(fā)環(huán)境事件的通報(bào)和報(bào)告時(shí)間應(yīng)予以明確。為避免造成社會(huì)恐慌，應(yīng)在能夠公開的范圍內(nèi)，讓公眾了解事件現(xiàn)狀、應(yīng)急預(yù)案等，第一時(shí)間將突發(fā)環(huán)境事件的具體情況對(duì)公眾通報(bào)并加以科學(xué)引導(dǎo)，有利于加強(qiáng)公眾的科學(xué)防范意識(shí)。

公開主體?！董h(huán)保法》第31條并沒有設(shè)定企業(yè)有信息公開的義務(wù)。政府是突發(fā)環(huán)境事件信息公開的主體，但并不是唯一主體。企業(yè)是自然資源的主要消費(fèi)者，也是環(huán)境破壞的“主力軍”，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息的公開，有利于強(qiáng)化企業(yè)環(huán)保意識(shí)和危機(jī)意識(shí)。

公開范圍?！董h(huán)境信息公開辦法》規(guī)定：涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府環(huán)境信息的不得公開。為防止該規(guī)定成為濫用權(quán)力規(guī)避責(zé)任的“合法”依據(jù)，首先應(yīng)明確此三類不宜公開信息的范圍；其次，制定保密信息的審核標(biāo)準(zhǔn)；最后確定審核主體，對(duì)不宜公開的內(nèi)容應(yīng)由專門機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行核查。

注釋：

①以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》。

參考文獻(xiàn)：

[1]李艷巖.《環(huán)境突發(fā)事件立法研究》，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》，2004（3）

[2]唐仙麗，楊宇靜.《論中國突發(fā)性環(huán)境污染事故應(yīng)急立法的完善》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005（6）

[3]鄭荷花.《論我國環(huán)境信息公開制度——從松花江污染事件切入》，《滄桑》2006（3）

作者簡(jiǎn)介：

萬瑜，南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院2012級(jí)碩士研究生。