司法改革視野下檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新思考

摘要：加強(qiáng)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展之基。由于觀念、體制、制度等多種因素制約，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作面臨諸多亟待解決的問題。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以司法體革為契機(jī)，注重內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，深入實(shí)踐創(chuàng)新，探索技術(shù)手段支撐，推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的體系化、制度化和規(guī)范化，不斷提升監(jiān)督效能。

關(guān)鍵詞：司法改革；檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督；機(jī)制完善

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)自身工作特點(diǎn)，整合內(nèi)部資源力量，以規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行為對象，以防止權(quán)力濫用、確保公正廉潔執(zhí)法為目的，具有自身糾偏補(bǔ)漏救濟(jì)功能的特定監(jiān)督。簡言之，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間在行使檢察權(quán)時進(jìn)行的相互監(jiān)督和制約。[1]作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在主動接受外部監(jiān)督同時，自覺強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約，對于促進(jìn)檢察權(quán)依法正確規(guī)范行使具有重要意義。

一、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建立與運(yùn)行

1.機(jī)構(gòu)建立

早在上世紀(jì)九十年代，為切實(shí)保障檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)紀(jì)律監(jiān)督，最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院監(jiān)察工作暫行條例》，檢察機(jī)關(guān)正式建立專門履行內(nèi)部監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)。1998年，中央紀(jì)委和監(jiān)察部以派駐紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)（人員）方式協(xié)助檢察機(jī)關(guān)黨組織開展黨風(fēng)廉政建設(shè)。2002年至2005年，最高人民檢察院先后頒布了《檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制實(shí)施辦法》、《檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制追究暫行規(guī)定》，全國各級檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)設(shè)立專門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)。2007年以來，最高人民檢察院印發(fā)《最高人民檢察院檢務(wù)督察工作暫行規(guī)定》、《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》等文件，各級檢察院檢務(wù)督察委員會、檢務(wù)督察室、監(jiān)察室等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)隨之步入正軌，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的組織架構(gòu)基本形成。

2.運(yùn)行機(jī)制

（1）制度體系。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度體系主要有三種形態(tài)：

一是黨紀(jì)。即黨的紀(jì)律，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制決定了黨對檢察機(jī)關(guān)的絕對領(lǐng)導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)必須堅(jiān)定地貫徹黨的路線、方針、政策。

二是法律。檢察機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)的重要組成部分，無論依法開展法律監(jiān)督，還是對機(jī)關(guān)自身進(jìn)行監(jiān)督管理，國家法律的強(qiáng)制力是重要的保證條件。

三是規(guī)章制度。包括最高人民檢察院對有關(guān)法律、法令作輔助性、闡述性的說明和規(guī)定；為實(shí)施法律、法令和條例并根據(jù)其規(guī)定和授權(quán)，對有關(guān)工作或事項(xiàng)做出的具體規(guī)定；各級檢察機(jī)關(guān)對某項(xiàng)具體工作、具體事項(xiàng)制訂的必須遵守的行為規(guī)范、準(zhǔn)則等。

（2）監(jiān)督形態(tài)。按對象的職能劃分，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主要包括三種形態(tài)：

一是檢察權(quán)之間的平衡與制約。最高人民檢察院通過制定執(zhí)法辦案規(guī)則，依法規(guī)定了不同職能部門、權(quán)力行使主體在執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作中溝通和制約關(guān)系；為防止、限制執(zhí)法辦案主體濫用權(quán)力侵犯其他檢察權(quán)力的行為，給予執(zhí)法辦案檢察人員有抵制另一執(zhí)法主體侵權(quán)行為的權(quán)力。特別是檢察機(jī)關(guān)自行立案偵查案件實(shí)行不同于其他案件的監(jiān)督程序，如對檢察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件實(shí)行上提一級審查決定逮捕的監(jiān)督制度；自偵案件不起訴、撤案等向上級檢察院報備審查并由人民監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督的制度等。

二是黨內(nèi)監(jiān)督與民主監(jiān)督制約。涉及重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用等問題，是作為檢察機(jī)關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)、決策權(quán)力機(jī)構(gòu)的院黨組重要工作內(nèi)容，主要實(shí)行集體討論和票決制，加強(qiáng)決策民主化、科學(xué)化。同級地方黨委以向檢察機(jī)關(guān)派駐（出）紀(jì)檢組方式開展黨內(nèi)監(jiān)督；上級檢察院以派員參加下級院黨組民主生活形式，強(qiáng)化對檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的黨內(nèi)監(jiān)督。

三是檢察管理暨對行政責(zé)任主體的制約。檢察長、副檢察長、檢察委員會委員除履行檢察職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行與其職務(wù)相適應(yīng)的職責(zé)；人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立相應(yīng)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。各級人民檢察院黨組以及各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部，是檢察機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行與檢察機(jī)關(guān)行政事務(wù)的管理者。黨風(fēng)廉政建設(shè)與檢察業(yè)務(wù)工作緊密結(jié)合，以“一崗雙責(zé)”形式對責(zé)任進(jìn)行分解，納入領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)管理。

二、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要問題及成因

1.監(jiān)督內(nèi)容龐雜，選擇性監(jiān)督突出

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督涵蓋黨務(wù)、檢察事務(wù)和檢察業(yè)務(wù)、檢察隊(duì)伍與檢察人員等，內(nèi)容包羅萬象，監(jiān)督對象往往具有選擇性。從領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)上，檢察機(jī)關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)下級，檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展各項(xiàng)檢察工作，分管領(lǐng)導(dǎo)對其分工的業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制工作格局下形成了特殊利益共同體。從檢察職能上，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約分屬不同執(zhí)法辦案部門間，兼具交叉性、重合性、多維度、多元化特點(diǎn)，涉及所有檢察機(jī)關(guān)辦案職能范疇，執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督各責(zé)任主體之間或因利益沖突而選擇性履行法律監(jiān)督職責(zé)，阻隔了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制整體合力的發(fā)揮，造成執(zhí)法監(jiān)督區(qū)別對待或監(jiān)督“碎片”化。

同時，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督核心權(quán)力被弱化。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行自偵部門主要負(fù)責(zé)人行政職級高配的組織管理模式，即在同級檢察院各內(nèi)設(shè)部門中，反貪局、反瀆局局長行政等級均高于其他內(nèi)設(shè)部門的主要負(fù)責(zé)人，或直接進(jìn)入院領(lǐng)導(dǎo)班子。現(xiàn)行檢察業(yè)務(wù)考核項(xiàng)目中，查辦案件權(quán)重分占絕對值，相比之下，偵查監(jiān)督、公訴等法律監(jiān)督職能部門相對弱化。但實(shí)踐中對公安機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督相對檢察機(jī)關(guān)自行立案偵查案件執(zhí)法監(jiān)督更為困難，這既是自身執(zhí)法不規(guī)范問題積重難返的重要原因，也是影響檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的障礙。

2.監(jiān)督執(zhí)行乏力，制度支撐不足

一方面，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督主、客觀方面的諸多因素造成目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對執(zhí)法辦案的監(jiān)督陷入困境。主要問題是：偵查與審查工作講配合多于講監(jiān)督老觀念根深蒂固；重實(shí)體、輕程序的老毛病積重難返；對檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)監(jiān)督，特別是“檢察一體化”模式下對線索初查立案或不立案、強(qiáng)制性措施適用的監(jiān)督缺位問題難以解決；案多人少矛盾突出，審案結(jié)案節(jié)奏快、壓力大，客觀上造成偵查監(jiān)督、審查監(jiān)督等難以面面俱到。

另一方面，執(zhí)行監(jiān)督缺乏具有法律強(qiáng)制力的剛性支撐保障。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定大部分是檢察機(jī)關(guān)通過司法解釋等形式形成的，法律位階低。[2]檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的執(zhí)行依據(jù)受限于效力層級，對被監(jiān)督客體或?qū)ο箅y以發(fā)揮規(guī)制作用。

3.行政色彩濃重，權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督難以到位

（1）檢察機(jī)關(guān)行政管理對內(nèi)部監(jiān)督的制約。檢察機(jī)關(guān)在“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制下，黨、政、檢關(guān)系交錯重疊。檢察院“一把手”組織關(guān)系上提一級，同級監(jiān)督責(zé)任無法落實(shí)。下級檢察院按規(guī)定向上一級檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門報送本院領(lǐng)導(dǎo)干部廉政檔案資料，“一把手”廉政檔案無法建立，執(zhí)行監(jiān)督權(quán)受限。上級檢察院對下級檢察院領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督由下一級檢察院根據(jù)最高人民檢察院依法確立的相關(guān)制度提起，上一級檢察院對相關(guān)事項(xiàng)不具有主動監(jiān)督權(quán)。

（2）檢察權(quán)內(nèi)部配置對部門間橫向監(jiān)督的制約。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同權(quán)力部門呈線型橫向同級監(jiān)督工作模式。在大偵查工作格局下，同級審查監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行能力弱化。對檢察長與檢察委員會的權(quán)力監(jiān)督缺位；對人事財(cái)經(jīng)技術(shù)裝備等后勤保障權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督不規(guī)范。同級監(jiān)督模式下的“審錄分離”、“審押分離”、“扣管分離”的監(jiān)督效果甚微。執(zhí)法辦案重點(diǎn)部門、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)崗位的監(jiān)督工作機(jī)制亟待完善。紀(jì)律檢查、執(zhí)法監(jiān)察、檢務(wù)督察工作開展缺乏統(tǒng)一的、可操作性規(guī)范。

（3）“檢察一體化”領(lǐng)導(dǎo)體制對縱向監(jiān)督的制約。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件辦理呈流程式縱向性監(jiān)督工作模式。

其一，在訴訟程序、訴訟規(guī)則等流程上對檢察權(quán)運(yùn)行進(jìn)行規(guī)制的工作制度不完善，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不同業(yè)務(wù)部門分屬各自不同的領(lǐng)導(dǎo)并接受組織管理，監(jiān)察部門對執(zhí)法辦案部門的指導(dǎo)、督促和檢查工作職能發(fā)揮無法按規(guī)定要求實(shí)現(xiàn)。

其二，司法實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院講配合、講協(xié)調(diào)多于講制約、講監(jiān)督；檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案責(zé)任主體對按管轄報上級院審查的案件，或移送交下級院辦理的案件，工作上只求案件流轉(zhuǎn)過程中的形式規(guī)范，輕視甚至放棄對偵查機(jī)關(guān)（部門）執(zhí)法活動以及證據(jù)的審查把關(guān)，把法律監(jiān)督責(zé)任推給“最后一道關(guān)口”，對上行或下行辦案部門、辦案人員的監(jiān)督缺位較為嚴(yán)重，這是導(dǎo)致冤假錯案發(fā)生的重要因素之一，浙江省“兩張”案件就是例證。①

其三，執(zhí)法辦案主體的責(zé)任，特別是行使偵查權(quán)的主辦檢察官執(zhí)法辦案的責(zé)任界線不明確。浙江省檢察院自2004年底起在反貪部門實(shí)行“主偵檢察官”辦案工作制度。②

其四，檢察委員會監(jiān)督職能作用發(fā)揮有限。《檢察委員會組織條例》對檢察委員會委員的選任資格與程序要求不明確、不具體，《檢察委員會工作與議事規(guī)則》執(zhí)行不夠規(guī)范，走形式多于重審議。

其五，案件評查、錯案追究制度，缺乏相應(yīng)的工作機(jī)制保障。案件評查的職能部門、評查范圍、評查方法、評查重點(diǎn)、人員組成等尚無相關(guān)規(guī)范或制度；執(zhí)法過錯的信息來源、執(zhí)法過錯的線索受理或調(diào)查、責(zé)任追究的程序啟動等，在現(xiàn)有工作機(jī)制下無法實(shí)現(xiàn)。

4.紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)限不清，專門督察力量不強(qiáng)

（1）檢察機(jī)關(guān)組織內(nèi)部監(jiān)督權(quán)力資源要素配置不合理。派駐檢察院的紀(jì)檢組長受同級黨的紀(jì)律檢查委員會直接領(lǐng)導(dǎo)，在駐在檢察機(jī)關(guān)開展黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察工作，違反檢察官管理的法律規(guī)定。③“紀(jì)檢監(jiān)察”合署辦公已然演變成合二為一的工作機(jī)制，④檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察部門對檢察官序列人員的監(jiān)察工作被嚴(yán)重占位或幾近空白。

（2）檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察工作現(xiàn)狀堪憂：

一是組織機(jī)構(gòu)不健全、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系未理順，履職能力不強(qiáng)。紀(jì)檢組做為內(nèi)部監(jiān)督一級機(jī)構(gòu)單立，統(tǒng)領(lǐng)檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察工作。監(jiān)察室不單設(shè)，專職人員缺編或配備人員兼職是基層檢察院普遍存在的問題。

二是職權(quán)不獨(dú)立、職責(zé)不明確，職能被弱化。監(jiān)察室是人民檢察院行使監(jiān)察職能的專門機(jī)構(gòu)，由于檢察院監(jiān)察機(jī)構(gòu)規(guī)格偏低，地方派駐紀(jì)檢組長的行政等級較高，在被領(lǐng)導(dǎo)和被管理工作關(guān)系中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察部門成為同級地方紀(jì)委派駐檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢組的輔助工作部門。

三是監(jiān)察部門權(quán)力能力不足。監(jiān)察部門對干部選拔任用的監(jiān)督，對本單位財(cái)務(wù)、國有資產(chǎn)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的參與權(quán)得不到保障，致使履行監(jiān)督權(quán)力受限。參加或列席檢察委員會會議，是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察部門履行職責(zé)、行使監(jiān)察權(quán)重要方法和手段。在派駐紀(jì)檢組組長兼管監(jiān)察部門情況下，紀(jì)檢組組長不具有檢察官資格，不參加檢察委員會會議。而監(jiān)察部門其他具有檢察官資格的專職或兼職人員，或因非部門正職領(lǐng)導(dǎo)而不能列席檢委會，專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮嚴(yán)重受阻。⑤派駐檢察機(jī)關(guān)的紀(jì)檢組長非從事法律或檢察業(yè)務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察部門開展執(zhí)法監(jiān)督難度增大。

（3）紀(jì)檢監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)和人員保障不足。以浙江省檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察檢務(wù)督察機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀為例，中共浙江省紀(jì)律檢查委員會向省院派出紀(jì)檢組、派駐紀(jì)檢組組長；監(jiān)察室由省院任命主任并配備工作人員；2013年經(jīng)高檢院批準(zhǔn)省院設(shè)立檢務(wù)督察處。全省共11個市級院，由同級地方紀(jì)委派駐紀(jì)檢組（紀(jì)檢組長同時派駐）；監(jiān)察室已建；除杭州、寧波設(shè)檢務(wù)督察室外，余均為檢務(wù)督察委員會設(shè)置。94個基層檢察院，現(xiàn)已有93個院由同級地方紀(jì)委派駐紀(jì)檢組（紀(jì)檢組長同時派駐），按規(guī)定設(shè)立監(jiān)察室并配備主任（副主任）的有77個院。

三、完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的對策思考

1.健全完善內(nèi)部監(jiān)督制度體系

2013年12月24日，最高人民檢察院出臺《最高人民檢察院工作規(guī)則》和《最高人民檢察院會議活動管理辦法》，增加了“監(jiān)督制度”章節(jié)，強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化各執(zhí)法環(huán)節(jié)、內(nèi)部管理環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督制約，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)禁令規(guī)定，對于完善內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè)具有重要意義。當(dāng)前，《檢察院組織法》修改已列入全國人大立法規(guī)劃，《檢察官法》、《檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察工作條例》亦亟待修改。及時制訂內(nèi)部監(jiān)督、檢務(wù)督察制度規(guī)則，是推動檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

內(nèi)部監(jiān)督制度體系的頂層設(shè)計(jì)要注意邏輯性、連貫性、實(shí)效性和周延性。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度的體系構(gòu)建具有與黨在一定時期內(nèi)作風(fēng)紀(jì)律建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)和檢察工作規(guī)劃的對應(yīng)性、法定性、時限性特征。根據(jù)黨在不同時期的工作重點(diǎn)或任務(wù)目標(biāo)，結(jié)合相關(guān)法律的立、改、廢，以及政法機(jī)關(guān)教育實(shí)踐活動的主題變換，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度體系框架內(nèi)的新制度研制或?qū)嵤?，?yīng)當(dāng)考慮對既往制度規(guī)定的歸整，不再具有制度價值意義的應(yīng)當(dāng)及時清理，仍有必要執(zhí)行且與相關(guān)新規(guī)配套使用的需加以說明。

2.明確監(jiān)督責(zé)任主體的職能定位

（1）明確黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的政治保障和重要前提。健全和完善檢察機(jī)關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制監(jiān)督檢查工作機(jī)制，派駐檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢組協(xié)助黨組切實(shí)保證責(zé)任分解、檢查考核與監(jiān)督、責(zé)任追究的質(zhì)量與效果。

（2）明確紀(jì)檢組對本級檢察機(jī)關(guān)黨的組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和下一級檢察院黨組及成員實(shí)施檢查監(jiān)督。監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對本院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位及檢察人員，并對下級檢察院檢察長、副檢察長實(shí)施監(jiān)督。要通過修改《人民檢察院監(jiān)察工作條例》，完善檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，明確監(jiān)察人員選任資格條件，賦予其參與并對檢委會工作或議事情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，確保監(jiān)督不越位、不缺位。

（3）加強(qiáng)檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查辦案件工作的監(jiān)督管理，盡快實(shí)施《人民檢察院紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)案件監(jiān)督管理工作若干規(guī)定》，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)特點(diǎn)與案件查辦規(guī)范，省級院監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理、指導(dǎo)、指揮查辦本省檢察機(jī)關(guān)檢察人員違紀(jì)違法案件；市級院監(jiān)察部門指導(dǎo)、參與所轄基層檢察院案件查辦工作；基層院紀(jì)檢監(jiān)察部門（人員）負(fù)責(zé)線索受理、調(diào)查、初核、上報工作。

（4）明確檢務(wù)督察在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中的定位。根據(jù)檢務(wù)督察工作特點(diǎn)與履職要求，建立高檢院專門部門隸屬或上級檢察院向下級檢察院派駐檢務(wù)督察，按檢察業(yè)務(wù)、檢察事務(wù)的類別建制?；鶎訖z察院可配備2名檢務(wù)督察，1名由上級院從?。ㄊ校┰哼x派，1名可從基層院（本院、同級院）選任。上級院選派的檢務(wù)督察可以巡查的方式對檢察事務(wù)（黨內(nèi)事務(wù)、行政管理事務(wù)）事項(xiàng)進(jìn)行督察，協(xié)助紀(jì)檢組開展相關(guān)工作；基層院選任的檢務(wù)督察可以駐在的方式負(fù)責(zé)對執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的督察事項(xiàng)，協(xié)同監(jiān)察室開展執(zhí)法監(jiān)察、檢察人員違紀(jì)違法線索受理調(diào)查等工作，以增強(qiáng)檢務(wù)督察權(quán)威性。

3.建立健全紀(jì)律教育制度與執(zhí)行機(jī)制

（1）健全檢察廉政制度規(guī)范。如最高人民檢察院頒布的檢察人員“十要十不準(zhǔn)”、⑥《廉潔從檢十項(xiàng)紀(jì)律》等，作為全國各級檢察機(jī)關(guān)檢察人員必須遵守的行為規(guī)范，為檢察機(jī)關(guān)開展黨風(fēng)廉政建設(shè)、建立檢察廉政制度規(guī)范體系奠定了基礎(chǔ)。⑦

（2）加強(qiáng)紀(jì)律教育，健全紀(jì)律執(zhí)行機(jī)制。盡快建立健全紀(jì)律條規(guī)教育制度，完善制度執(zhí)行機(jī)制，嚴(yán)明黨的紀(jì)律、嚴(yán)明檢察紀(jì)律，以零容忍的態(tài)度懲治腐敗，以零容忍的態(tài)度查處違法違紀(jì)。只有制度規(guī)范，才有行為規(guī)范，監(jiān)督才有度，制度才能真正成為管得住人，看得住權(quán)，發(fā)得出“威”的“鐵老虎”。

（3）完善監(jiān)督制度執(zhí)行體系。紀(jì)檢監(jiān)察部門執(zhí)行監(jiān)督要形成制度，以日常檢查、專項(xiàng)檢查和檢務(wù)督察等形式，開展執(zhí)法監(jiān)察、“廉政監(jiān)督”、效能監(jiān)察、“預(yù)防性監(jiān)督”，[3]通過監(jiān)督檢查對執(zhí)法中存在的問題及時糾偏、修正，對違法違紀(jì)行為進(jìn)行懲戒，保障檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部依法行使執(zhí)法權(quán)，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部廉政建設(shè)。通過對辦案紀(jì)律、檢察紀(jì)律和日常管理規(guī)章制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)明檢風(fēng)檢紀(jì)，提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法效率。

（4）是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)。紀(jì)檢監(jiān)察、檢務(wù)督察人員，負(fù)有檢查、監(jiān)督與糾違，以及對檢察人員違紀(jì)違法案件查辦的重任，確保自身正自身廉，需要熟悉檢察工作，具有較高的檢察業(yè)務(wù)綜合能力。要建立符合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作需要的“人才庫”，努力提高紀(jì)檢監(jiān)察、檢務(wù)督察“職業(yè)監(jiān)督人”自身的法律知識水平，加強(qiáng)自我紀(jì)律教育，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作正常、有效、良性運(yùn)作。

4.建構(gòu)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制

（1）執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作責(zé)任體系的構(gòu)建。通過建立以檢察長和院黨組領(lǐng)導(dǎo)為核心，紀(jì)檢監(jiān)察（檢務(wù)督察）部門為主力，充分協(xié)調(diào)利用檢察業(yè)務(wù)骨干資源優(yōu)勢，整合“強(qiáng)力監(jiān)督”體系，明確監(jiān)督責(zé)任，找準(zhǔn)監(jiān)督重點(diǎn)，集合各種監(jiān)督措施方法，把監(jiān)督“觸角”延伸到具體執(zhí)法行為、辦案活動之中，這種關(guān)系的構(gòu)成，對開展檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督工作起到“提綱挈領(lǐng)”的作用。[4]

（2）完善檢察官辦案責(zé)任制?，F(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)刑事（申訴）、民事行政等案件辦理，實(shí)行的“三級審批制”，具明顯行政化、層組多特點(diǎn)，不符合司法工作規(guī)律。⑧實(shí)踐中，上海市閔行區(qū)檢察院試行主任檢察官制度，主任檢察官作為行使檢察權(quán)的獨(dú)立主體，直接受檢察長領(lǐng)導(dǎo)，對檢察長負(fù)責(zé)，具有辦案權(quán)和一定的案件決定權(quán)，承擔(dān)辦理案件和審批案件的法律責(zé)任，形成“檢察長——主任檢察官——檢察官”的辦案組織模式。以辦案為中心的檢察官辦案組織制度，在檢察長下設(shè)置主任檢察官辦案組，實(shí)行扁平化的結(jié)構(gòu)模式和專業(yè)化的辦案分工。檢察長作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)最高一級責(zé)任人，輔之以檢察官獨(dú)立辦案工作機(jī)制，統(tǒng)領(lǐng)法律監(jiān)督工作。

（3）合理建構(gòu)執(zhí)法辦案責(zé)任追究機(jī)制。一是根據(jù)訴訟活動規(guī)則，制定對執(zhí)法辦案重點(diǎn)崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)辦案質(zhì)量“責(zé)任倒查究責(zé)”制度。二是借助檢察科技手段，完善網(wǎng)上辦案流程，根據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行權(quán)限設(shè)計(jì)，建立執(zhí)法風(fēng)險預(yù)警工作體系。三是通過開展案件評查，從中發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題，分析原因，督促整改，進(jìn)一步健全執(zhí)法規(guī)范和制度，提高辦案質(zhì)量和執(zhí)法公信力。四是通過檢察官辦案負(fù)責(zé)制的落實(shí)，建立案件責(zé)任終身制。

5.完善對檢察權(quán)的制約監(jiān)督工作機(jī)制

（1）全面開展案件管理工作。加強(qiáng)對案件實(shí)體質(zhì)量監(jiān)管、風(fēng)險評估、案件評查及存在違法違紀(jì)問題的線索移送。[5]運(yùn)用全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，把住刑事案件、涉案款物扣押處理的入、出關(guān)口，對案件流程進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，杜絕以往因受考核指標(biāo)壓力影響，通過人為操控在立案、偵查、審判監(jiān)督，或發(fā)送糾違通知、提出檢察建議、追捕、追訴、抗訴等環(huán)節(jié)上的弄虛造假，加強(qiáng)法律監(jiān)督質(zhì)量。

（2）明確偵查權(quán)監(jiān)督機(jī)制。一是防止以權(quán)謀私、擅自或?yàn)E用職權(quán)行為，建立健全檢察機(jī)關(guān)自行立案偵查部門涉案信息登記，案件線索統(tǒng)一備案管理制度；二是完善“初查監(jiān)督空白”措施，[6]建立健全涉案信息排查，舉報線索初查工作制度。三是充分利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)加強(qiáng)對執(zhí)法辦案活動的動態(tài)監(jiān)督，⑨保證案件信息輸入及紀(jì)檢監(jiān)督部門監(jiān)督信息來源的及時性、完整性、準(zhǔn)確性，消除執(zhí)法辦案監(jiān)督管理系統(tǒng)外的違規(guī)操作；四是建立完善辦案流程制度。進(jìn)一步細(xì)化辦案標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)密辦案程序，整合已有偵查工作各項(xiàng)制度、規(guī)定；五是強(qiáng)化犯罪嫌疑人、被告人訴訟主體地位，[7]建立健全自偵案件強(qiáng)制措施適用、涉案款物扣押（凍結(jié)）、羈押必要性審查、非法證據(jù)排除及案件客觀性證據(jù)程序性審查等制度。

（3）大力推行“陽光執(zhí)法”。公共權(quán)力信任的重建應(yīng)以推動權(quán)力的公開透明運(yùn)行為基礎(chǔ)，提升公權(quán)力的誠信度。⑩最高人民檢察院先后創(chuàng)建“人民監(jiān)督員”和“特約檢察員”制度，組織開展“檢察開放日”、“檢務(wù)公開”、“陽光權(quán)力行動”、“公開審查”、“檢調(diào)對接”、“法律文書說理”、“案件評查”等一系列陽光檢務(wù)工作項(xiàng)目。根據(jù)規(guī)定，除法律規(guī)定保密外，執(zhí)法辦案信息一律向社會公開，切實(shí)保障人民群眾對偵查辦案活動的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)公正執(zhí)法，提高檢察執(zhí)法公信力。

（4）加大檢務(wù)公開力度。要堅(jiān)持以公開促公正、以透明保廉潔，增強(qiáng)主動公開、主動接受監(jiān)督的意識。健全對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約制度，落實(shí)個人事項(xiàng)報告審查與任期經(jīng)濟(jì)審計(jì)、干部選拔任用責(zé)任追究等制度；推進(jìn)檢務(wù)公開暨部門預(yù)（決）算與“三公經(jīng)費(fèi)”的公開。#9322;完善公開的保障機(jī)制，把檢務(wù)公開工作納入績效考評機(jī)制，建立健全檢務(wù)公開督察機(jī)制，完善民意收集轉(zhuǎn)化機(jī)制，通過外部的他制他律強(qiáng)化對自身的監(jiān)督與反腐敗。

6.完善檢察機(jī)關(guān)績效考核激勵機(jī)制

（1）建立符合檢察工作規(guī)律的檢察官專業(yè)化職業(yè)化考評機(jī)制?，F(xiàn)行考核機(jī)制運(yùn)行大多重視單位或部門政績，忽視執(zhí)法個體行為效果，弊端頻顯?！?014年－2018年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》提出的司法體制改革一個重要方面就是優(yōu)化司法權(quán)配置。建立檢察官考評工作機(jī)制，啟動并通過考核、評價機(jī)制，對檢察官執(zhí)法辦案的行為與社會價值給予客觀評價，符合檢察工作規(guī)律，是催生中國社會主義法治國家職業(yè)檢察官制度的“助推器。”

（2）科學(xué)設(shè)置檢察工作績效考核指標(biāo)?，F(xiàn)行各級檢察機(jī)關(guān)對業(yè)務(wù)的績效考評較偏重于對檢察機(jī)關(guān)偵查工作的考量，以浙江省2012年對基層檢察院分類考評為例，各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)考核項(xiàng)目權(quán)重分值分配中反貪賄賂偵查局、反瀆職侵權(quán)偵查局2個部門所占分值是8個主要業(yè)務(wù)部門總分的三分之一強(qiáng)，2014年考核辦法將上述兩局的分值設(shè)為雙倍權(quán)重分。人民檢察院應(yīng)當(dāng)將法律監(jiān)督執(zhí)行情況暨檢察人員履行執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)的內(nèi)容納入績效考核，遵循檢察工作規(guī)律，以偵查監(jiān)督、審查監(jiān)督、審判監(jiān)督為主線，建立起公正高效權(quán)威的考核機(jī)制。

（3）積極探索對院黨組和專門監(jiān)督部門的考評。建議根據(jù)《最高人民檢察院巡視工作規(guī)定》及省級院實(shí)施細(xì)則，建立專門巡視機(jī)構(gòu)對下級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督考評。有效落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督，派駐紀(jì)檢組向同級派出紀(jì)委和由上級紀(jì)委派駐上級檢察院的紀(jì)檢部門報告工作情況、述職述廉，并接受考評。監(jiān)察室向本院行政最高長官檢察長報告工作，向上級檢察院監(jiān)察部門述職述廉，并接受考評。檢務(wù)督察按省、市二級管理方式建制，并落實(shí)監(jiān)督考評。

（4）切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督考核糾偏究錯機(jī)制的功能。一要建立問題導(dǎo)向監(jiān)督考核工作機(jī)制，破解制約執(zhí)法辦案的機(jī)制性障礙。加大執(zhí)法規(guī)范專項(xiàng)檢查、檢務(wù)督察發(fā)現(xiàn)問題和處理問題的措施力度，檢務(wù)督察結(jié)果作為考核和評先記功的重要依據(jù)。二要建立對各級檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和院領(lǐng)導(dǎo)違反執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督相關(guān)規(guī)定追責(zé)的工作機(jī)制。對干警教育、管理、監(jiān)督不力，導(dǎo)致執(zhí)法辦案中發(fā)生違法違紀(jì)問題的，對違法違紀(jì)問題不及時報告或不配合支持查處的；對拒不糾正違法違紀(jì)問題的，按黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制等追究責(zé)任。三要建立對重大決策部署落實(shí)情況督察的工作機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察部門、檢務(wù)督察人員對本級機(jī)關(guān)在貫徹執(zhí)行高檢院和上級院決策部署上打折扣、做選擇、搞變通的行為、現(xiàn)象、問題向上級院進(jìn)行報告，上級院應(yīng)及時了解并采取相應(yīng)的糾偏糾錯或有效規(guī)范、責(zé)任追究等措施，確保檢令暢通。

注釋：

①參見2014年3月11日《南湖晚報》第2版“聚集全國兩會”專欄。

②任慧康：《浙江試行檢察官辦案責(zé)任制主偵檢察官可獨(dú)立辦案》，載《今日晨報》2004年11月18日版。

③《中華人民共和國公務(wù)員法》第三條二款規(guī)定“法律對公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》、《中華人民共和國檢察官法》規(guī)定，最高人民檢察院制定《人民檢察院監(jiān)察工作條例》“人民檢察監(jiān)察部門，依本條例和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定，對檢察機(jī)關(guān)及所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位和檢察人員實(shí)施監(jiān)察?！?/p>

④《浙江檢察工作規(guī)范》規(guī)定紀(jì)檢組與監(jiān)察室合署辦公，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩個名稱、履行兩種職能體制。

⑤高檢院于2011年、2013年分別兩次對《檢察機(jī)關(guān)監(jiān)察工作條例》修訂征求意見，關(guān)于監(jiān)察室主任是否參加或列席檢察委員會是爭議焦點(diǎn)，仍在商榷中。

⑥即最高人民檢察院于1989年11月制訂的《檢察人員紀(jì)律》。

⑦參見中紀(jì)委駐最高人民檢察院紀(jì)檢組、最高人民檢察院監(jiān)察局編輯：《檢察紀(jì)律條規(guī)匯編》，中國檢察出版社2002年出版。

⑧即專人審查，部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長（分管檢察長）或者檢察委員會決定的工作制度。

⑨根據(jù)《浙江省人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定（試行）》規(guī)定：初查后決定不立案；社會關(guān)注度高、影響大的職務(wù)犯罪大要案；在偵查、審查逮捕、審查起訴和審判中被證據(jù)排除的職務(wù)犯罪案件；不捕、不訴、撤回起訴或者捕后撤訴等十案類件，為執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)案件，執(zhí)法辦案部門應(yīng)在辦結(jié)三個工作日內(nèi)，將有關(guān)法律文書抄送紀(jì)檢監(jiān)察部門備案。另，偵查部門每辦結(jié)一起案件，辦案人員要填寫《廉潔自律卡》，向發(fā)案單位、犯罪嫌疑人及其家屬發(fā)放《執(zhí)法監(jiān)督卡》。偵查部門負(fù)責(zé)人對收回的“兩卡”進(jìn)行審核并簽署意見后歸檔，同時送紀(jì)檢監(jiān)察部門備案。

⑩2013年1月，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所公布的《中國社會心態(tài)研究報告2012-2013》（又稱《社會心態(tài)藍(lán)皮書》）顯示城市居民人際間不信任擴(kuò)大化，官民、警民等群體間不信任加深，中國社會總體信任指標(biāo)低于60分的“及格線”。此乃藍(lán)皮書的建議。

#9322;浙江省人民檢察院2012年部門決算（含“三公”經(jīng)費(fèi)決算表）、2013年部門預(yù)算均已在互聯(lián)網(wǎng)“浙江省人民檢察院網(wǎng)站”公開。

參考文獻(xiàn)：

[1]閻德民.《中國特色權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建研究》.人民出版社，2011年版，第331頁。

[2]吳敏，強(qiáng)克順.《論我國檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)監(jiān)督機(jī)制的完善》.《安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報》，2010年第1期第39頁。

[3]鐘海燕.《淺議檢察機(jī)關(guān)如何加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督》.《法制與社會》，2010年6月（上），第210頁。

[4]徐雯.《執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督有效機(jī)制的構(gòu)建與完善》.《2009年環(huán)太湖檢察論壇論文集》第8頁。

[5]張祥塍，趙春鳳.《淺析案管應(yīng)強(qiáng)化對案件實(shí)體質(zhì)量之監(jiān)管》.《中國檢察官》2013年第2期3頁。

[6]吳敏，強(qiáng)克順.《論我國檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)監(jiān)督機(jī)制的完善》.《安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)校學(xué)報》，2010年第1期，第39頁。

[7]王洪宇.《論檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查監(jiān)督機(jī)制》.《中國刑法雜志》第108頁。

作者簡介：

徐雯（1961～），女，江蘇楊州人，檢察法律本科學(xué)歷，四級高級檢察官?，F(xiàn)任浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院監(jiān)察室、檢務(wù)督察室主任。主要科研方向：檢察實(shí)務(wù)。主持完成多項(xiàng)省市課題，發(fā)表論文多篇。

陳健，中共嘉興市南湖區(qū)紀(jì)律檢查委員會派駐嘉興市南湖區(qū)人民檢察院紀(jì)檢組組長兼任政治處主任。

邵志強(qiáng)，浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院辦公室主任。

本文為浙江省人民檢察院2013年度檢察理論研究重點(diǎn)課題：檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制研究論文之一；課題項(xiàng)目號：SY2013B04。