公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化研究

摘 要：“十二五”時(shí)期是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。建立健全農(nóng)村公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義的迫切需要。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；城鄉(xiāng)均等化

近年來，公共服務(wù)的供給與均等化問題得到政府前所未有的重視，特別是關(guān)乎民生的基本公共服務(wù)更是成為重點(diǎn)。一直以來，城市作為區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)中心，其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先于農(nóng)村。在每一次為調(diào)整經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而采取的宏觀調(diào)控政策中，大量積極財(cái)政政策的資金發(fā)力點(diǎn)依然偏向于加強(qiáng)城市地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即城市的基礎(chǔ)設(shè)施支出增長(zhǎng)比例一直高于農(nóng)村。

一、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距

當(dāng)前我國城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)，從經(jīng)費(fèi)投入、最基本的出行交通基礎(chǔ)設(shè)施、各項(xiàng)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施等方面都存在較大差距。

1.基礎(chǔ)設(shè)施投資的城鄉(xiāng)差距?；A(chǔ)設(shè)施投資是指對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投入的各種資財(cái)和要素的價(jià)值量，最終通過對(duì)其投入的資金來衡量?；A(chǔ)設(shè)施投資是形成基礎(chǔ)設(shè)施存量最為關(guān)鍵的因素，其投入差異直接導(dǎo)致的結(jié)果就是居民享受基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的差異。以2010-2014年城市、縣城、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和農(nóng)村5組數(shù)據(jù)的比較看，不論總體上還是在人均上，農(nóng)村人口越集中的地區(qū)其基礎(chǔ)設(shè)施投資就越薄弱，即對(duì)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施投入最弱、其次是鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，而投資最多的是城市，因此當(dāng)前城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)供給差距巨大也就不足為奇。

2.交通基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)差距。交通基礎(chǔ)設(shè)施最具有外溢性的特征，從表面看，我國交通設(shè)施通過鐵路、公路網(wǎng)絡(luò)的大量投資建設(shè)實(shí)現(xiàn)了全國大部分區(qū)域的覆蓋，似乎給城鄉(xiāng)居民的出行帶來了巨大方便。但實(shí)際上，大規(guī)模的鐵路升級(jí)改造（比如高鐵的大量投入）、省道、國道的路面改善、高速公路網(wǎng)的構(gòu)建等等建設(shè)，真正受益的還是城市居民，而對(duì)農(nóng)村居民受益最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路硬化比例還不高。另外從公共交通的運(yùn)營(yíng)角度看，城市之間形成了鐵路、高速公路、高等級(jí)公路縱貫相通的分布，然而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，暫且不說火車站、長(zhǎng)途汽車站基本位于城市地區(qū)，除了少數(shù)大城市周邊的城郊農(nóng)村有運(yùn)營(yíng)少量的公交車外，絕大部分還在通過長(zhǎng)途客運(yùn)的方式運(yùn)營(yíng)，并且運(yùn)營(yíng)數(shù)量和運(yùn)營(yíng)時(shí)間的頻次都還極其有限，廣大農(nóng)村居民相對(duì)于城市居民其出行還極為不便。

3.社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)差距。在基礎(chǔ)設(shè)施的改善上，隨著改革開放的深化，除了最基本的交通基礎(chǔ)設(shè)施外，城市地區(qū)在通訊、供水供電、城市綠化、污水垃圾處理等方面因?yàn)榫薮蟮耐度攵杆俚玫礁纳?。而在農(nóng)村地區(qū)，這些社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展還十分緩慢，缺水、缺電狀況依然普遍，村容綠化、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施更是稀缺，與城市相比差距更是巨大。雖然近幾年城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)政策的實(shí)施，農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，尤其是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的農(nóng)村地區(qū)，但中西部地區(qū)的廣大農(nóng)村社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施依然很落后。

二、基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化分析

1.城鎮(zhèn)化有力推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施狀況改善。中國的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)方面，以公路為例，已基本形成省際、城際之間較為密集的高等級(jí)公路、高速公路交錯(cuò)的分布格局，這些公路的建成通過降低物流、時(shí)間等成本更好地促進(jìn)了區(qū)域、地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、人員交流，但仔細(xì)分析，可以發(fā)現(xiàn)受益群體多為城市居民，農(nóng)村居民仍然很難享受到這些優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益。最為根本的，我以為，“提高城鎮(zhèn)化水平”的理念有利于政策制定者政策目標(biāo)的下移，即更為細(xì)化，這樣將對(duì)財(cái)政較為窘困的縣鄉(xiāng)一級(jí)產(chǎn)生很大幫助，使他們有更多財(cái)力去改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況。

2.實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的路徑選擇。建國初期“工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先”的戰(zhàn)略安排，從一開始城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差距就已經(jīng)很明顯，到后來改革開放、市場(chǎng)化建設(shè)，城市始終作為區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量的市場(chǎng)化運(yùn)作，城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)差距越來越大。從資金投入、最基本的交通基礎(chǔ)設(shè)施到社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施等，城鄉(xiāng)之間都存在巨大差距。

三、加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政支出

基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)差距從資金投入角度看，除了財(cái)政本身在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度不同外，市場(chǎng)化的投入機(jī)制也影響很大，但筆者看來，加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入是重中之重，然后才是其他的手段來輔以滿足。

1.加大政府的直接投資。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入上，其特性要求主要要由政府承擔(dān)支出責(zé)任。理論上，那些公益性較強(qiáng)、居民“搭便車”心理較重的基礎(chǔ)設(shè)施，不宜采取通過市場(chǎng)提供的方式。例如農(nóng)村公路的建設(shè)：村內(nèi)道路可以通過對(duì)農(nóng)民自籌資金的方式來投入建設(shè)，但鄉(xiāng)道和縣道，同樣為主要的農(nóng)村公路，因?yàn)槠渫庖缧?，很難通過對(duì)農(nóng)民籌資來投入，這時(shí)需要政府承擔(dān)起更多投入資金的責(zé)任，即以財(cái)政支出的方式來進(jìn)行建設(shè)。由此，要加大政府以財(cái)政支出方式對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的直接投資。

2.加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的優(yōu)惠安排。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)除加大政府財(cái)政投入外，還應(yīng)尋求其他渠道來籌措資金，必須通過優(yōu)惠措施安排來吸引資金。政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上可以采取的優(yōu)惠措施主要有稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼。稅收優(yōu)惠主要從供給方角度考慮，即對(duì)提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)部門、企業(yè)在稅收上給予一定程度的減免優(yōu)惠措施，以提高他們進(jìn)行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

3.明確農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入責(zé)任以中央政府為主。在目前基礎(chǔ)設(shè)施的投入機(jī)制上，既有財(cái)政投入、市場(chǎng)投入，又有自愿投入的方式，而政府可以控制的只有財(cái)政投入。在財(cái)政投入的問題上主要涉及各級(jí)政府的支出責(zé)任問題，筆者以為在當(dāng)前背景下，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以中央投入為主，地方投入為輔，即中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)更大的支出責(zé)任。這是因?yàn)椋?目前地方政府并沒有足夠的動(dòng)力來提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，相反地，為了追求更大的財(cái)政創(chuàng)收，資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善，通過城市經(jīng)濟(jì)的更好發(fā)展和“招商引資”的擴(kuò)大，促進(jìn)稅收； 只有中央政府才有絕對(duì)的權(quán)威保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利進(jìn)行。在實(shí)踐中，如果其支出責(zé)任以地方政府為主，則地方政府官員更多地出于政績(jī)考慮還是會(huì)忽略對(duì)農(nóng)村的投入，只有將支出責(zé)任提升到中央層面，才能有足夠的權(quán)威保證基層政府落實(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善政策，改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)落后局面。

4.拓寬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道。我國的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施即使以財(cái)政投入保障為主，但迫于國家財(cái)政收入有限，再加上廣泛的農(nóng)村分布，想僅僅靠財(cái)政投入來縮小與城市基礎(chǔ)設(shè)施水平的巨大差距那將十分艱巨。由此在明確由中央政府承擔(dān)支出責(zé)任，用財(cái)政支出方式來確實(shí)保障農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)外，應(yīng)探尋更多的渠道以吸收更多資金投入到該領(lǐng)域。