淺論我國土壤環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀與土壤環(huán)境保護(hù)立法

摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國的環(huán)境污染問題已經(jīng)由原來的大氣污染、水體污染向著土壤污染擴(kuò)散。我國當(dāng)前土壤環(huán)境污染治理存在諸如：缺乏有效技術(shù)、治理費用較高、治理恢復(fù)周期較長的瓶頸。自上而下未能建立起有效的土壤環(huán)境保護(hù)體系；實踐中未能做到有效的環(huán)境保護(hù)與土壤修復(fù)相結(jié)合、環(huán)境風(fēng)險評估等技術(shù)實現(xiàn)存在難度以及土壤環(huán)境保護(hù)工作缺乏依據(jù)，將極大地威脅我國土壤生態(tài)安全，進(jìn)而威脅我國的糧食質(zhì)量安全。因此，土壤治污亟待立法保護(hù)。

關(guān)鍵詞：土壤環(huán)境保護(hù)；立法體系；依據(jù)

一、土壤環(huán)境保護(hù)

眾所周知，土地具有自然與經(jīng)濟(jì)屬性，自然屬性的土地以土壤形式呈現(xiàn)。土壤，是由一層層厚度各異的礦物質(zhì)成分所組成大自然主體。本文中的土壤在水平幅度上僅僅包括地球陸地表層的土層和巖石圈部分，不包括河流、湖泊、水庫、坑塘等內(nèi)陸水域和灘涂；在垂直幅度上僅指整個地表的巖土，不包括大氣層，在物質(zhì)構(gòu)成上，僅指構(gòu)成巖土的各種有機(jī)物和無機(jī)物質(zhì)，不包括地表以上的大氣、水和各種生物。

土壤環(huán)境污染大致可分為無機(jī)污染物和有機(jī)污染物兩大類。當(dāng)土壤中含有害物質(zhì)過多，超過土壤的自凈能力，就會引起土壤的組成、結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生變化，微生物活動受到抑制，有害物質(zhì)或其分解產(chǎn)物在土壤中逐漸積累通過“土壤→植物→人體”，或通過“土壤→水→人體” 間接被人體吸收，達(dá)到危害人體健康的程度，就是土壤污染。

目前我國的土壤環(huán)境保護(hù)包括：環(huán)境保養(yǎng)、風(fēng)險管控和土壤修復(fù)。環(huán)境保養(yǎng)即通過先進(jìn)的預(yù)防手段對我國的土壤利用現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)控，防止土壤環(huán)境污染的發(fā)生；風(fēng)險管控指按照恰當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)原則，選用有效的土壤污染控制技術(shù)，進(jìn)行削減風(fēng)險的費用和效益分析，確定可接受風(fēng)險度和可接受的污染損害水平，并進(jìn)行政策分析及考慮社會經(jīng)濟(jì)和政治因素，決定適當(dāng)?shù)墓芾泶胧┎⒏吨T實施，以降低或消除土壤污染安全事故的風(fēng)險度，保護(hù)人群健康與生態(tài)系統(tǒng)的安全；土壤修復(fù)包括物理、化學(xué)和生物三種方法，目的是使遭受污染的土壤回復(fù)正常功能的技術(shù)措施。

二、我國土壤環(huán)境污染現(xiàn)狀

（一）在污染形式上，環(huán)境污染正由水污染、大氣污染向土壤污染轉(zhuǎn)移。根據(jù)可靠數(shù)據(jù)顯示：自2001年到2011年，我國城市化率為51.27%，到2020年，我國的城市化率會以0.8——1個百分比穩(wěn)定提高。從2001年到2011年，全國污水排放量從328.5億立方米增加到403.7億立方米，增長率為22.9%。二氧化硫的排放量從2010年的1947.8萬噸到2011年的2217.9萬噸，增加了13.9%，其中在2005年向后，二氧化硫、煙塵的污染排放量出現(xiàn)了不同程度的下降。然而，土壤污染卻顯得尤為嚴(yán)重，在2007年的1.5億畝到當(dāng)前的2億畝，增長了近一倍，這是多么值得我們警覺的數(shù)字。

（二）在污染領(lǐng)域方面，土壤污染正由工業(yè)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移、城區(qū)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移、地表向地下轉(zhuǎn)移、上游向下游轉(zhuǎn)移。形成的污染具有突發(fā)性、區(qū)域性、連鎖性的特點。更令人擔(dān)心的是，土壤污染之一的重金屬污染其潛在的危害正在升級，導(dǎo)致食物鏈正在受到侵蝕，人類是站在食物鏈頂端的生物，生命安全正在受到挑戰(zhàn)。

（三）環(huán)境污染總體情況令人堪憂。綜上所述，我國土壤環(huán)境污染當(dāng)前呈現(xiàn)出：中國南方土壤污染嚴(yán)重與北方，長三角、珠三角、老工業(yè)基地等部分地區(qū)土壤污染問題尤為突出。而這幾個地區(qū)恰好是我國人口密集地區(qū)。土壤污染主要以：鎘、鎳、砷、汞、鉛、鉻等重金屬以及滴滴涕等農(nóng)藥中的有機(jī)物為主，有些污染超標(biāo)達(dá)幾十倍甚至幾百倍。

三、我國土壤環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀

從法的淵源來看，我國關(guān)于土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法，既有綜合性的法律法規(guī)，也有專門的法律法規(guī)對土壤污染進(jìn)行限制和治理。

（一）《憲法》中規(guī)定：國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源；國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害。

（二）《環(huán)境保護(hù)法》中提到：各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化。沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥及植物生長激素。在今年4月份修訂的新版《環(huán)境保護(hù)法》中，第49、50條中對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的極易產(chǎn)生污染的農(nóng)業(yè)污染源做出規(guī)定，表面我國對于土壤環(huán)境保護(hù)監(jiān)管模式上的重心發(fā)生了重大變化，由以往的僅僅重視工業(yè)的防治轉(zhuǎn)為對工業(yè)、農(nóng)業(yè)的多產(chǎn)業(yè)防治，這必將有利于當(dāng)今農(nóng)村土壤污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀；《土地管理法》第35條中指出：各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，維護(hù)灌溉工程，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地；《農(nóng)業(yè)法》中也提到：農(nóng)業(yè)資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)對農(nóng)用土地的生態(tài)保護(hù)做了較為明確的規(guī)定。

（三）《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防砂治沙法》、《固體廢物污染環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等部門法，對我國土壤污染的各種成因都做出了明確的限制。

（四）相關(guān)的法律規(guī)定包括：《農(nóng)藥管理條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等等。值得一提的是我國環(huán)保部于2014年3月18日常務(wù)會議上審議并原則通過了《土壤污染防治行動計劃》，該計劃中明確提出到2020年，農(nóng)用地土壤環(huán)境將得到有效保護(hù)，土壤污染惡化的趨勢得到遏制，部分地區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量得到改善，并就此目標(biāo)計劃制定了詳細(xì)而又周密的行動方案。

四、現(xiàn)行土壤環(huán)境保護(hù)法律的缺陷

（一）保護(hù)土壤環(huán)境污染的法律效力層級不夠，難以協(xié)調(diào)專項的土壤生態(tài)保護(hù)法律。總所周知，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》在立法之初，本是作為統(tǒng)領(lǐng)所有與環(huán)境保護(hù)、土地管理相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章的法律而設(shè)計的，即基本法的作用。但是依據(jù)《立法法》規(guī)定，成為基本法的必要條件之一就是該法應(yīng)當(dāng)由全國人大審議通過，然而，《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》包括剛剛審議的《新環(huán)保法》都是由全國人大常務(wù)委員會通過，因而《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》仍不是基本法而作為基礎(chǔ)法存在于我國的土壤環(huán)境保護(hù)法律體系中。在法律關(guān)系間發(fā)生沖突的時候，這兩部法律的效力等級不高于《農(nóng)業(yè)法》、《林業(yè)法》、《草原法》、《水法》等專項法律，以至于在具體適用環(huán)節(jié)，法律的相關(guān)規(guī)定往往得不到實施。難以使得環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、林業(yè)等部門形成合力。

（二）無論是從新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中，還是從剛剛通過的《土壤污染防治行動計劃》都可以看出，我國對于土壤污染的管理還是停留在防治層面。鑒于土地污染修復(fù)的成本過高，我國在土壤修復(fù)方面的技術(shù)尚不夠成熟，然而，現(xiàn)實的情況是我國土壤環(huán)境污染問題嚴(yán)重，必須通過土壤環(huán)境保護(hù)來達(dá)到杜絕污染可能性很小，應(yīng)擔(dān)加大對土壤修復(fù)的資金投入補貼。

（三）當(dāng)今的土壤保護(hù)法律雖然已經(jīng)形成一定的體系，不過縱觀所有的相關(guān)法律，無一不是在相關(guān)法律的某一條、某一點中提出的土壤環(huán)境保護(hù)的觀點，這樣做在具體實施起來的時候會發(fā)現(xiàn)，眾多法律針對同一點問題有不同的解釋，眾口難調(diào)，難以統(tǒng)一，因此，應(yīng)當(dāng)從生態(tài)安全的高度來制定和完善土地方面的法律法規(guī)，在涉及土壤土地的規(guī)劃。建設(shè)、評價、監(jiān)測、預(yù)警等方面制定一份綱領(lǐng)性的法律規(guī)定處理這些關(guān)系。

（四）目前的部門法中的規(guī)定內(nèi)容空洞，缺乏具體的土壤環(huán)境保護(hù)的做法規(guī)定。針對土壤污染，《環(huán)境保護(hù)法》中僅僅一句“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化。沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展?！眮硪?guī)定了土壤環(huán)境保護(hù)的大致方向，缺乏硬性的規(guī)范。

五、《土壤環(huán)境保護(hù)法》的初步架構(gòu)

（一）完善土壤的環(huán)境保護(hù)體制，將原先空洞的行政口號轉(zhuǎn)換成具體的土壤環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)。根據(jù)今年的調(diào)查顯示，我國即將頒布的《土壤環(huán)境保護(hù)法》中應(yīng)當(dāng)包括：農(nóng)用地和集中式引用水源地土壤環(huán)境保護(hù)、新增建設(shè)用地土壤環(huán)境調(diào)查、被污染地塊環(huán)境監(jiān)管等管理辦法。

（二）加強土壤環(huán)境保護(hù)的行政問責(zé)制，加強土壤環(huán)保執(zhí)法中的執(zhí)法力度。在今年剛剛頒布的新《環(huán)保法》中提到：當(dāng)前的污染問題和生態(tài)破壞問題之所以如此嚴(yán)重：一是在環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)保執(zhí)法工作者無強權(quán)可用，立法授予的監(jiān)管措施缺乏強制手段，造成執(zhí)法過程中無權(quán)可用的窘境。二是有強權(quán)不盡職，環(huán)保部門消極履職、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私的情況。新法中盡管并未涉及如何加強土壤的環(huán)境保護(hù)手段，不過卻提及了區(qū)域限批、越級舉報、環(huán)境考評、人大監(jiān)督等機(jī)制。對于《土壤環(huán)境保護(hù)法》的制定具有深遠(yuǎn)意義。

（三）設(shè)計土壤修復(fù)制度，改善部分區(qū)域的土壤環(huán)境質(zhì)量。2014年3月18日召開的環(huán)保部常務(wù)會議通過的《土壤污染防治計劃》指出，2020年，我國的農(nóng)用地土壤環(huán)境將得到有效保護(hù)，強調(diào)土壤修復(fù)將成為以后工作的重中之重。2014年8月5日的土壤修復(fù)企業(yè)座談會更是討論了法律草案中的有關(guān)土壤修復(fù)制度設(shè)計。在《土壤環(huán)境保護(hù)法》中，建議將土壤的環(huán)境修復(fù)列入市場的調(diào)節(jié)，土壤修復(fù)的市場化運營無疑將減少工作中的成本，提高資源配置的效率。同時，市場化的機(jī)制還會強化公眾對于土壤環(huán)境保護(hù)的意識。

結(jié)束語：治理土壤污染，首先需要監(jiān)督地方政府追求GDP忽視環(huán)境污染的行為，還要統(tǒng)一規(guī)范自上而下的土壤環(huán)境保護(hù)體系，形成成文的環(huán)境評估標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息標(biāo)準(zhǔn)以及合理的土壤修復(fù)補貼標(biāo)準(zhǔn)；同時，還要改變農(nóng)業(yè)、環(huán)保、國土資源、地礦部門等各自為政的弊端。總之，盡快制定土壤污染控制與治理的統(tǒng)一制度框架使得土壤環(huán)境保護(hù)變得有法可依是我國當(dāng)前環(huán)保立法的當(dāng)務(wù)之急。

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