我國環(huán)境公益訴訟主體資格研究

摘要：隨著人類生活的不斷豐富，環(huán)境侵權行為時有發(fā)生，環(huán)境公益訴訟也被逐漸提上日程。我國與環(huán)境公益訴訟相關的法律不足便顯現(xiàn)出來，因此，針對現(xiàn)有法律制度的不足，我們了解美國、德國等國家相關的法律設置，對他們的相關制度吸收借鑒，以彌補我國的不足。在眾多環(huán)境公益訴訟的制度中，我們認為社會團體訴訟、檢察機關訴訟和代表人訴訟是比較適合我國法治大環(huán)境。

關鍵詞：主體資格；環(huán)境糾紛；公益訴訟

引 言

公益訴訟是目前學界較為關注的問題，我國新修訂的民事訴訟法增加了對公益訴訟的相關的規(guī)定，其本意是擴大公益訴訟的范圍，用訴訟來促進社會公益維權。但是，對于2014年蘭州自來水苯超標公益訴訟事件為我們敲響了警鐘。5名來自蘭州市的市民對涉事的威力雅水廠的進行起訴，蘭州市中級人民法院立案庭表示拒絕接受起訴材料，其理由是根據《民事訴訟法》第55條，公民不具備“環(huán)境公益訴訟主體資格”。這是否需要我們重新思考一下關于環(huán)境公益訴訟主體資格的問題，我們如何才能更好地維護社會公共利益。本文旨在結合我國現(xiàn)有國情，對環(huán)境公益訴訟主體資格的一些探討。

一、我國關于公益訴訟主體資格的相關規(guī)定及現(xiàn)狀

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟”。這是民事訴訟法對于公益訴訟的新的規(guī)定，但對于公益訴訟的主體只是給出了相對模糊的概念。

根據上述條文規(guī)定，作為訴訟主體的主要有兩大主體：其中之一是國家機關。但是至今學界仍對國家機關有著不一樣的定義，有的學者認為國家機關應該是人民檢察機關，他們有權向人民法院提起公益訴訟；有的學者則認為環(huán)保局、國土局以及其他國家行政機關同樣有權對損害社會公共利益的事件向人民法院提起公益訴訟。所以針對公益訴訟的運用，還需要最高人民法院出臺相關的司法解釋予以明確。另一種是社會團體，比如說消費者協(xié)會、中華環(huán)保聯(lián)合會或者其他有代表性的社會團體。2014年4月24日出臺的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中第58條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合以上規(guī)定的社會組織可以向人民法院提起訴訟。

公益訴訟主要是維護社會公共利益，維護社會不特定人群的利益。因此提起社會公益訴訟的主體應該是代表社會公共利益的機關和團體，其無須不特定人的授權，但是目前國內對于公益訴訟處理情況卻是不容樂觀。據國家環(huán)保局信訪辦公室的統(tǒng)計，我國每年環(huán)境糾紛案件大約有10萬件，其中真正告到法院的不足1%，而環(huán)境公益訴訟案件則更少[1]。環(huán)境違法行為嚴重危害了社會公共利益，但由于公益訴訟領域理論和立法的滯后，導致受害者及其利益相關者無法有效的維護自己的利益。同樣，對于可以作為提起公益訴訟主體的社會團體組織同樣讓人擔憂，根據一項調查顯示，國內僅有300家社會組織符合新環(huán)保法的規(guī)定，這對于擁有遼闊疆土、城市眾多的我國來說，這無疑是杯水車薪。另一方面，環(huán)境公益訴訟是一項專業(yè)性較強的工作，這要求起訴主體對起訴的環(huán)境問題有比較清醒的認識，具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，更重要的是有良好的社會公信力，即致力于公益事業(yè)，不牟取經濟利益的社會組織，排除以上這些因素，可以作為訴訟主體提起公益訴訟的社會組織還有多少呢？

所以，面對日益突出的環(huán)境問題，建立完善公益訴訟制度已經是刻不容緩的事情，只有適當放寬公益訴訟主體資格，才能更好地實現(xiàn)以訴訟維護社會公共利益的任務。

二、國外公益訴訟主體研究

公益訴訟是近年來新興的訴訟形式，在不同國家有不同類型的訴訟主體，下面我們將針對集中典型的訴訟主體進行研究。

（一）美國的集團訴訟

1938年美國《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第23條規(guī)定了集團訴訟。集團訴訟是指由共同利害關系的人，因為人數(shù)眾多，無法進行全體訴訟，則由集團中一人或數(shù)人為代表，就集團共同的法律問題或事實問題向法院提提起民事訴訟。其具有一下特點：（1）人數(shù)眾多，合并比較困難；（2）擁有共同的法律問題或事實問題；（3）集團代表人的請求是代表整個集團利益的；（4）集團代表人能公正、充分的維護集團成員的利益。

美國的集團訴訟制度產生于美國公民權最興旺的時期，自其產生后，對它的批評一直不斷，其主要原因是其訴訟費用高昂、律師從中牟利，有“搭便車”的現(xiàn)象等。但是這一制度一直得到廣泛的支持，因為這是維護社會公共利益有效的方法之一[2]。

（二）德國的團體訴訟

團體訴訟即有權利能力的公益社團，以自身法人的權利，就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無效行為請求法院命令其終止、撤回其行為，維護社會公共利益的特別訴訟制度。以德國的團體訴訟為例，其主要有一下特點：一是訴訟主體是特定的社會組織，而不是組織中的任何一個人；二是原告是以團體自己的名義提起的訴訟。

團體訴訟由單一的社會團體充當原告，而美國的集團訴訟的原告是多數(shù)人，但是二者產生的效果確實驚人的相似。

（三）歐美國家的民眾訴訟

民眾訴訟是指訴訟主體運用選舉人、納稅人或者市民的身份使自己具有訴訟資格，對于損害社會公共利益的違法行為提起的訴訟。19世紀的英國法官認為法律必須給那些沒有利害關系或者沒有直接利害關系的居民找到一個位置，因此提出了“Private Attorney——General Theory”（私人檢察長理論），這對于民眾訴訟制度的產生起了重要的作用[3]。

民眾訴訟制度的產生，使得環(huán)保主義者在法院的幫助下，有了與工業(yè)界對抗的力量。民眾訴訟的確立，企業(yè)經常會由于自己的不當行為遭到民眾的起訴，迫于環(huán)保機關的壓力，企業(yè)也會采取相應的措施來避免環(huán)境糾紛的發(fā)生，這對于維護社會公共利益形成了良好的社會循環(huán)。

（四）國外特定機關的訴訟

特定機關訴訟是由國家設立代表社會公共利益的機關對違法行為、損害社會公共利益的行為人提出訴訟的制度。目前，各國提起公益訴訟的國家機關主要是檢察院。檢察院代表國家參與民事訴訟起源于法國。1806年，法國的法律就賦予檢察機關提起民事訴訟的權力。法國新民事訴訟法第421條規(guī)定，“檢察院可以作為當事人進行訴訟，對于法律規(guī)定之情形，檢察院代表社會[4]。”日本檢察廳法規(guī)定，檢查機關作為公益代表人進行其他法令規(guī)定的屬于職權范圍內的事務等。

此外，有權提起公益訴訟的國家機關不僅僅是檢察機關，例如，在俄羅斯聯(lián)邦生態(tài)和自然資源部同樣有權在自己的職權范圍內提起訴訟[5]。

三、國內公益訴訟主體訴訟資格的探討

美國著名法學家波斯納曾說過，如果僅僅是一味的批評，那么這種理論將缺乏持久的力量；如果批評者沒有什么可以取代他希望摧毀的廢墟，那么，哪怕是具有摧毀性的批評也會顯得蒼白無力。雖然我國在新修改的的《民事訴訟法》中增添了公益訴訟的條文，但在眾多環(huán)境侵權案件中，這顯然是滄海一粟。因此，對于我國環(huán)境公益訴訟的制度構建要加緊進行，尤其是在原告主體資格方面更是目前研究的重中之重，對此域外某些制度優(yōu)于我國，雖然不能直接全盤照抄，但也可借鑒一二。

（一）社會團體訴訟

我國存在多種公益性質的社會團體，其中環(huán)保團體和消費者團體最為顯著，《消費者權益保護法》（2013修正）第四十七條明確規(guī)定“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協(xié)會以及省、自治區(qū)、直轄市設立的消費者協(xié)會可以向人民法院提起訴訟?！钡诃h(huán)境公益訴訟中，僅僅規(guī)定有關團體可以進行訴訟，并未細化該項規(guī)定，因此導致在實踐中有很多案件因原告主體不合格而不被受理。團體訴訟是將多數(shù)人集合為一個團體，成為單一原告[6]。在環(huán)境損害案件中，無論是在任何時代或任何國家，都是一個侵害眾多人利益的案件。因此團體訴訟在任何國家都可以頁都應當被適用，中國也不例外。

但目前我國現(xiàn)存的社會團體良莠不齊，因此在應用時必須加以限制。有的學者認為具備以下條件的有關團體可以提起公益訴訟：首先，該團體是依法登記的非營利性團體，因為作為一個環(huán)保組織，這個組織必須具有良好的社會公信力；其次，該團體組建時必須有明確的團體章程，并嚴格執(zhí)行，如維護消費者利益、保障社會經濟生活正常運行，或者維護地區(qū)生態(tài)平衡等等；最后，該團體必須要有專門的技術人員并有一定數(shù)量的法律工作人員[7]，因為公益訴訟實際是一項技術性、專業(yè)性很強的訴訟活動，要求訴訟過程中提供相關的證據資料和相關的法律程序知識。在國際社會中，社會團體在公益訴訟中發(fā)揮著不可替代的作用，特別是在維護消費者權益和維護生態(tài)平衡方面。我國目前正在完善社會主義法律體系，參考和借鑒國外的經驗對于自身建設意義重大，同樣，我們也可以通過借鑒國外經驗，完善自身的團體訴訟制度。

（二）檢察機關訴訟

《刑事訴訟法》第99條第2款規(guī)定“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”。該條款適用于當國家、集體財產受損失時，檢察院可以提起附帶民事訴訟。但2012年最高人民法院發(fā)布的《關于刑事附帶民事訴訟范圍問題的規(guī)定》中規(guī)定“因人身權利受到犯罪行為而遭受物質損失或者財物被犯罪分子毀壞而遭受物質損失的，可以提起附帶民事訴訟?！庇纱丝梢姡撘?guī)定將可提起附帶民事訴訟的的范圍限定為因犯罪行為引起的損失。這無疑是排除了對生態(tài)環(huán)境利益造成損失的求償，因此檢察機關提起公益訴訟處于無明確法律依據的尷尬狀況。

隨著社會不斷發(fā)展、變革，伴隨著私權行為侵害公共利益的案件也時有發(fā)生，因此國家有責任承擔起相應的預防和矯正的責任。在我國，檢察機關僅僅擔負對于刑事案件提起訴訟和監(jiān)督司法的職能，如果我們想讓檢察機關參與民事維權訴訟的行列，檢察機關必須轉變其行政職能。因此檢察機關必須明確其提起訴訟的范圍，將其作為公益訴訟的主體明確于法律之上，將其作為獨立于社會和國家的第三方，對于違反社會規(guī)律，肆意破壞生態(tài)環(huán)境的行為有監(jiān)督和起訴的職責，這樣才能更好地完成其職能。

世界上不存在任何一種普遍適用的制度，檢察制度亦是如此。與此同時，我們既不能看到其他國家將檢察制度應用于公益訴訟，我國也引入；同時也不能一味的排斥檢察制度。換言之，我們應將檢察機關訴訟制度應用本土化，讓其適應中國社會及法律的發(fā)展，避免公權力僭越，私法自治。

（三）代表人訴訟制度

美國、日本、印度等國家不斷拓展公益訴訟原告資格的范圍，基本承認公民個人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格，但我國無論是在立法層面上還是實踐中，對公民個人提起環(huán)境公益訴訟均望而卻步，公民個人是否能提起環(huán)境公益訴訟成為一個備受爭議的話題。筆者自己認為，考慮到我國人口眾多、公民法律意識淡薄、司法資源有限的現(xiàn)實國情，期望把每一類主體在任何情況下都有資格提起環(huán)境公益訴訟的愿望，至少現(xiàn)在是不切實際的。

構建一個完整的環(huán)境公益訴訟制度，擴大公益訴訟的原告主體資格范圍是社會發(fā)展的需要，也是勢在必行的。筆者認為，我們可以將國外運用的集團訴訟制度和代表人制度有機結合，形成一種適合中國國情的公益訴訟主體制度。

生態(tài)問題一旦發(fā)生，往往危害著廣大人民群眾的身心健康，對于社會危害極大的生態(tài)損害事件，提起公益訴訟的主體必然是廣大的人民群眾或者受害者，但是在我國司法實踐中，眾多原告人必然造成意見不統(tǒng)一，管理混亂的局面，這就要求我們完善我國的代表人制度，從廣大原告主體中挑選出一名或者數(shù)名可以代表廣大原告人共同的利益的代表人，以個人為代表向法院提出公益訴訟。同時，代表人訴訟主體還應做出相關要求：一是嚴重危害社會公共利益，訴訟人眾多，難以集合和組編；二是眾多訴訟人有相同的公益訴求；三是選舉代表人必須可以代表大部分訴訟人的訴求和利益，四是集體訴訟團體需提供相應的損害社會公共利益的相關材料和證據。只要這樣才能更好地保證代表人訴訟制度的健康運行。

前述的社會組織、檢察機關、代表人、公民個人、政府或者其他職能部門幾類主體中，前四類主體應當在符合一定條件的時候具備環(huán)境訴訟的原告資格，而政府與公民是相抗衡的兩股力量，環(huán)境公益訴訟是為了彌補政府環(huán)境執(zhí)法的不足和執(zhí)法缺陷而建立，其目的是監(jiān)督政府和限制政府濫用權力，所以，在制度設計上，政府不是也不應該是公益訴訟的原告主體。

四、結束語

環(huán)境公益訴訟是目前環(huán)境法領域實踐中炙手可熱、理論上持續(xù)發(fā)酵的議題，從既有文獻來看，降低起訴門檻、允許無直接利害關系者通過訴訟維護公益亦成為學界共識，爭議焦點主要集中在原告類型的抉擇上。對于相關原告類型的考察和研究，我們不能簡單地停留在“起訴資格應該放寬、多一個主體就多一份保護社會公益的希望”這個層面。還應該從社會實際出發(fā)，真正找出適合中國公益訴訟之路。

參考文獻

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第一作者簡介：康慧強 男 （1989-）甘肅政法學院 研究生 研究方向：環(huán)境與資源

第二作者簡介：曾淑秀 女 （1990-）甘肅政法學院 研究生 研究方向：民事訴訟法