土地財(cái)政及其風(fēng)險(xiǎn)分析

摘 要：分稅制以來的財(cái)稅體制決定了地方政府依靠土地財(cái)政的運(yùn)行模式，推動(dòng)了上一輪經(jīng)濟(jì)持續(xù)走高，與此同時(shí)也導(dǎo)致了土地資源的浪費(fèi)和房地產(chǎn)泡沫，存在著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)，并不是一種科學(xué)發(fā)展的模式。應(yīng)該按照公共財(cái)政的特質(zhì)要求理清土地財(cái)政的制度調(diào)整思路，建立健全統(tǒng)一的、穩(wěn)定的財(cái)收入制度;調(diào)整優(yōu)化財(cái)政的公共支出結(jié)構(gòu);建立健全科學(xué)化、法治化的財(cái)政管理體系;構(gòu)建公開、民主的財(cái)政決策制度，以此促成土地財(cái)政向與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的公共財(cái)政體系的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政;公共財(cái)政;地方政府

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）31-0085-02

土地財(cái)政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來維持地方財(cái)政支出，屬于預(yù)算外收入，又叫第二財(cái)政。中國大陸搞城市經(jīng)營和土地財(cái)政，最早是從香港學(xué)過來的。但香港是土地私有制，政府要先收購私有土地，進(jìn)行初步開發(fā)后才能出讓。而大陸是土地國有制，往往憑借公權(quán)力和專政機(jī)關(guān)力量強(qiáng)行征地拆遷，低價(jià)收購他人的土地使用權(quán)，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸騰。其行政執(zhí)法依據(jù)是國務(wù)院的《拆遷條例》，而不是全國人大的《物權(quán)法》。

近年來，地方政府土地財(cái)政運(yùn)行模式愈演愈烈，其成因復(fù)雜，利弊互現(xiàn)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。在“土地財(cái)政”上，這些地方政府最核心的做法是土地整理，即政府運(yùn)用行政權(quán)力把集體所有或其他用途的土地整合后，進(jìn)行招拍掛，價(jià)格就會(huì)倍增。

本文擬通過對(duì)地方政府土地財(cái)政構(gòu)成的分析，研究地方政府相應(yīng)的財(cái)政行為策略及其風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而按照公共財(cái)政的特質(zhì)要求厘清土地財(cái)政的制度調(diào)整思路。

一、中國地方政府從土地獲得財(cái)政收益的構(gòu)成

（一）地方政府從土地獲得的稅收收入

1994 年實(shí)行分稅制后，地方政府從土地獲得的直接相關(guān)的稅收主要包括耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅等。地方政府從與土地間接相關(guān)行業(yè)獲得的稅收收入，主要包括與土地出讓及開發(fā)相關(guān)的上下游產(chǎn)業(yè)，如建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅等。這些稅收屬于政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入。

（二）地方政府從土地獲得的非稅收入

地方政府從土地獲得的非稅收入根據(jù)其是否列入預(yù)算分為預(yù)算內(nèi)非稅收入和預(yù)算外非稅收入。土地出讓金是土地非稅收入中數(shù)目最大的項(xiàng)目。分稅制改革明確了土地出讓金歸屬于地方政府，列為預(yù)算外財(cái)政收入，但自2007 年起，中央要求土地出讓金收支納入地方預(yù)算，建立出讓金收支專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理。新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)也屬于非稅收收入。2007 年起，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)在原有基礎(chǔ)上提高一倍，仍實(shí)行中央與地方三七分成的體制，地方政府所得一律全額繳入省級(jí)國庫。

地方政府從土地獲得的非稅收入，還包括其他近十多種的收費(fèi)收入。如從土地征收到土地出讓再到土地規(guī)劃建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)，需要繳納的費(fèi)用包括：（1）土地部門征收的費(fèi)用，如耕地開墾費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等;（2）財(cái)政部門征收的費(fèi)用，如土地使用費(fèi)、土地租金;（3）其他部門征收的費(fèi)用，即與農(nóng)業(yè)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門相關(guān)的費(fèi)用。這些收費(fèi)有的納入部門預(yù)算，有的由政府自行管理。

（三）地方政府的土地融資收益

為了規(guī)避人民銀行不允許地方政府直接從銀行貸款的規(guī)定，地方政府的應(yīng)對(duì)辦法是成立各種政府性公司，為城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資、大宗項(xiàng)目投資進(jìn)行融資貸款，獲得貸款的工具就是政府儲(chǔ)備的土地。這部分由土地抵押所帶來的隱形收益長(zhǎng)期被人們忽視。

二、地方政府土地財(cái)政策略的風(fēng)險(xiǎn)

在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)”的規(guī)則使得各級(jí)地方政府存在著追求本級(jí)財(cái)政利益最大化的目的。當(dāng)規(guī)范、正式的地方稅收增長(zhǎng)難以彌補(bǔ)支出的增長(zhǎng)時(shí)，各級(jí)地方政府就盡可能通過擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財(cái)力。

因此，地方政府收入的重點(diǎn)愈來愈從預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外;從預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算;由依靠企業(yè)變?yōu)橐揽客恋卣魇?由倚重“工業(yè)化”變?yōu)橐兄亍俺鞘谢保罱K形成地方政府對(duì)土地財(cái)政過度依賴的局面，進(jìn)而帶來一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）地方政府依賴于房地產(chǎn)等行業(yè)獲得預(yù)算內(nèi)

稅收的增長(zhǎng)，地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不合理分稅制后，地方政府能夠擴(kuò)大收入的稅源途徑除了增值稅分享部分，及中央政府承擔(dān)的出口退稅（2004 年起略有變動(dòng)）外，更立竿見影的方式是擴(kuò)大地方可獨(dú)享的稅收來源。從前述中國現(xiàn)行的土地稅種來看，土地直接稅收額小、名目繁雜、且征稅成本高，對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)很小。并且，土地稅收主要集中于農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地環(huán)節(jié)，從土地保有環(huán)節(jié)獲得的稅收很少。所以，能快速增加財(cái)政收入的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)營業(yè)稅成為地方政府積極開掘和擴(kuò)大的稅種。

中國土地政策改革課題組的調(diào)查研究顯示，在東部一些發(fā)達(dá)縣、市，這兩項(xiàng)稅收是地方稅收中兩個(gè)增幅最大的行業(yè)，增幅高達(dá)50%～100%。占到地方稅收的37%以上。后起的西部地方政府同樣也選擇了這樣的發(fā)展模式。全國各地都在“經(jīng)營城市”的口號(hào)下，不斷擴(kuò)張城市規(guī)模，大量征用集體土地和進(jìn)行舊城改造拆遷，以此帶動(dòng)建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)及其下游行業(yè)如水泥業(yè)、鋼鐵業(yè)、玻璃業(yè)的蓬勃發(fā)展。但房地產(chǎn)業(yè)的過度市場(chǎng)化使之成為暴利行業(yè)，甚至一些服裝企業(yè)、家電企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)行投機(jī)，房地產(chǎn)泡沫越吹越大。而與此同時(shí)，地方政府無暇顧及扶持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，沒有真正形成持續(xù)而良好的地方政府收入結(jié)構(gòu)，城市發(fā)展活力將不斷透支，經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步加劇。

（二）地方政府通過無節(jié)制的土地征收獲取預(yù)算外的收入，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

地方政府的財(cái)政預(yù)算外收入一般是由行政事業(yè)收費(fèi)、政府性基金和土地出讓金三大部分組成。近年，隨著中央政府收費(fèi)管理越來越規(guī)范，行政事業(yè)性收費(fèi)預(yù)算外收入中的重要性大大減低。地方政府更偏愛于能夠靈活操控、不受權(quán)力機(jī)關(guān)制約的預(yù)算外資金，其中，土地出讓所得的收入最為舉足輕重。據(jù)中國社科院發(fā)布的《中國財(cái)政政策報(bào)告（2010—2011）》，土地有償使用收入占全口徑財(cái)政收入（即預(yù)算內(nèi)收入與預(yù)算外收入之和）的比重，已由1998 年的3%上升至2008 年的11%，是財(cái)政來源中上升最快的一種。

在現(xiàn)行土地制度下，地方政府對(duì)土地資源配置起著絕對(duì)控制和支配作用。由于土地出讓金可使地方政府將以后五十至七十年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運(yùn)用各種手段多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，甚至不惜頂風(fēng)違法用地，無視耕地保護(hù)責(zé)任和失地農(nóng)民利益。2011 年，國家土地總督察辦公室發(fā)布的第4 號(hào)國家土地督察公告坦陳：“有的省份基本農(nóng)田保護(hù)面積已逼近規(guī)劃目標(biāo)，有的省份耕地后備資源不足”;“13 個(gè)?。▍^(qū)）違法占用耕地超過1 萬畝?！倍鴩?yán)重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關(guān)，如四川省簡(jiǎn)陽市人民政府2008—2009 年間以政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要形式違法批地1 081.35 畝;貴州省盤縣人民政府2010 年1 月違法批準(zhǔn)貴州省首黔資源開發(fā)有限公司建設(shè)盤縣煤鋼電一體化循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)用地3 343.5 畝。

（三）地方政府通過土地融資“以小搏大”，金融、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇

地方政府通過設(shè)立地方融資平臺(tái)等方式推動(dòng)地方投資建設(shè)，保持地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和各項(xiàng)民生資金支出，也形成了越來越多的地方債務(wù)和龐大的融資利息償還金。經(jīng)測(cè)算，東南沿海的一些縣市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資每年高達(dá)數(shù)百億元，財(cái)政投入僅占10%，土地出讓金約占30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。國家審計(jì)署2011 年審計(jì)結(jié)果也顯示，截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額達(dá)107 174.91 億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的67 109.51 億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額達(dá)25 473.51 億元。

土地融資在城市擴(kuò)張和“土地財(cái)政”膨脹中確實(shí)起到了杠桿作用，但其前提是土地儲(chǔ)備的可持續(xù)性和土地價(jià)格的不斷上漲。但世界上沒有只漲不跌的市場(chǎng)，一旦土地市場(chǎng)輝煌不再，政府財(cái)政收支平衡就面臨著巨大壓力。這兩年，在中央樓市調(diào)控政策的高壓之下，一些地方政府仍試圖松動(dòng)限購政策，也說明樓市入冬對(duì)地方財(cái)政的影響頗大。此外，從土地供應(yīng)到房地產(chǎn)開發(fā)到居民購房消費(fèi)，資金鏈環(huán)環(huán)相扣，最終風(fēng)險(xiǎn)都集中于銀行，危及銀行體系的穩(wěn)定運(yùn)行。亞洲金融危機(jī)、美國次貸危機(jī)等等都是前車之鑒。而從中國土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)累積程度來看，這一風(fēng)險(xiǎn)也已日趨顯露，不容忽視。

總的來看，中國地方政府的“土地財(cái)政”模式推動(dòng)了上一輪經(jīng)濟(jì)持續(xù)走高，也形成了中國財(cái)政收入近十年來持續(xù)超GDP 增速增長(zhǎng)的格局。但將之放大到經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生的整體鏈條上看，將之上升到地區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略上看，顯然它不是一種科學(xué)的發(fā)展模式?！肮藏?cái)政從來都不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，它通常是政治和經(jīng)濟(jì)、政府與社會(huì)的交織點(diǎn)”。由土地財(cái)政向公共財(cái)政的制度嬗變無法孤立進(jìn)行，必須和整個(gè)國家的財(cái)稅體制改革聯(lián)動(dòng)，同時(shí)也要進(jìn)行相應(yīng)的行政改革和政治改革，這也意味著這項(xiàng)變革是一項(xiàng)巨大的工程。

參考文獻(xiàn)：

[1] "陳志勇，陳莉莉.“土地財(cái)政”問題及其治理研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012：12.

[2] "駱祖春.中國土地財(cái)政問題研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012：12.

[3] "張立彥.中國政府土地收益制度研究[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010：3.

[4] "劉守英，周飛舟，邵挺.土地制度改革與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式[M].北京：中國發(fā)展出版社，2012：9.

[5] "任興洲.中國住房市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)與政策研究[M].北京：中國發(fā)展出版社，2012：9.

[6] "林家彬，王大偉，等.城市?。褐袊鞘胁〉闹贫刃愿磁c對(duì)策研究[M].北京：中國發(fā)展出版社，2012：9.

[責(zé)任編輯 " 陳麗敏]