新農村建設背景下衡陽新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究

摘 要：在市場經濟條件下，如何正確認識新型城鎮(zhèn)化建設的意義，怎樣發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化建設在發(fā)展經濟中的作用，是需要人們認真思考的問題。無論從當前還是長遠看，加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展都具有重大的戰(zhàn)略意義。根據衡陽市經濟社會發(fā)展的客觀實際，結合衡陽新型城鎮(zhèn)化建設的現狀及存在問題，明確地提出衡陽新型城鎮(zhèn)帶動區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略和思路，這對推進衡陽城市化進程具有十分重要的意義。

關鍵詞：衡陽市;新農村建設;新型城鎮(zhèn)化;發(fā)展戰(zhàn)略

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0036-02

新型城鎮(zhèn)化建設是農村經濟社會發(fā)展到一定階段的產物，農業(yè)要實現由分散向集中、由傳統(tǒng)向現代的根本性轉變，客觀上離不開小城鎮(zhèn)這個載體的帶動和引導。加快新型城鎮(zhèn)化建設，推進城市化進程是新世紀的戰(zhàn)略工程。它關系到新世紀衡陽經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，是實現現代化的一件大事。衡陽市近年來小城鎮(zhèn)的發(fā)展十分迅速，建制鎮(zhèn)已占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數的40%以上，已初步形成了全市農村多層次的小城鎮(zhèn)網絡。但衡陽市小城鎮(zhèn)在快速發(fā)展的同時，也還存在一些問題。

一、衡陽新型城鎮(zhèn)化建設的現狀及存在問題

1.規(guī)模不大，特色不明顯，質量不高。相對于全市農村社會經濟的發(fā)展，特別是農村工業(yè)化水平的提高;小城鎮(zhèn)發(fā)展明顯滯后，許多城鎮(zhèn)建設缺乏發(fā)展特色，地方性優(yōu)勢不突出，產業(yè)結構嚴重的雷同化，經濟效益普遍低下。

2.發(fā)展不平衡。從經濟發(fā)展水平看，財政收入多者上億元，少者僅3 000余萬元;從常住人口看，多者上5萬，少者不足3 000人。

3.規(guī)模不適度。目前衡陽市的縣城的平均規(guī)模為3.9萬人，建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口5 800余人。規(guī)模過小，使小城鎮(zhèn)的經濟職能、公建配置、工業(yè)企業(yè)的專業(yè)化和協(xié)作等方面不能得到充分發(fā)揮。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，實現農村城鎮(zhèn)化就成為加快衡陽城鎮(zhèn)化進程的主要方向和內容。

4.管理體系不完善。主要表現在傳統(tǒng)體制下的利益機制和政府管理職能不完善，使新型城鎮(zhèn)化建設資金缺乏來源，大部分城鎮(zhèn)沒有自來水和污水排放管道，供電設施差，郵電通信比較落后，有的交逼極為不便，路面鋪裝極少，路狀差，運距遠，物資流轉困難。此外環(huán)境保護不好，衛(wèi)生綠化極差，文教、福利事業(yè)的總體水平偏低。加上一些政策上的不配套引起的矛盾，如土地流轉問題、機械的城鄉(xiāng)界限、過時的“身份觀念”、傳統(tǒng)的戶籍制度以及建設資金政策等都成為阻礙其發(fā)展的因素。

二、新型城鎮(zhèn)化建設在衡陽市農村現代化建設中的特殊作用

1.加快新型城鎮(zhèn)化建設，是衡陽市產業(yè)結構調整的需要。新型城鎮(zhèn)化建設在產業(yè)結構調整中發(fā)揮重要作用。目前我市農業(yè)已進入一個新的發(fā)展階段，農產品的供求關系、農村經濟結構等都發(fā)生了重大變化，要適應這些變化就必須對農業(yè)和農村經濟結構進行戰(zhàn)略性調整。而戰(zhàn)略性調整的一個重頭戲就是改變城鄉(xiāng)二元經濟和社會結構，大力推進城鎮(zhèn)化進程，使更多農業(yè)富余勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)。小城鎮(zhèn)的發(fā)展不僅是一個人口集聚的過程，更有助于促進生產力要素集聚，產生規(guī)模效益，提高資源利用率。就衡陽產業(yè)結構而言，長期以來第二產業(yè)畸重，第三產業(yè)比重不足的超重型產業(yè)結構問題，一直困擾著我市經濟的持續(xù)健康發(fā)展。盡管近年來我們一直注重加快第三產業(yè)的發(fā)展，但收效不大。而加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展，不僅會帶動商貿流通、餐飲服務、交通郵電、旅游等傳統(tǒng)產業(yè)的發(fā)展，也會帶動科技、教育、衛(wèi)生、信息服務和社區(qū)職務等新興產業(yè)的發(fā)展。因此，只有推進新型城鎮(zhèn)化建設，才能從根本上解決衡陽市第三產業(yè)發(fā)展緩慢、比重明顯偏低的問題。

2.加快新型城鎮(zhèn)化建設是實現農業(yè)產業(yè)化、農村工業(yè)化的客觀要求。小城鎮(zhèn)是農村人口和生產要素轉移的聚集地，依托小城鎮(zhèn)吸納人、財、物的功能，有助于優(yōu)化資源配置，發(fā)揮規(guī)模效益，提高資源利用率，降低市場成本，帶動農業(yè)產業(yè)化的高效經濟發(fā)展，提高農業(yè)企業(yè)化和集約化水平，促進農業(yè)的規(guī)模經營，帶動農業(yè)產業(yè)化向外向型經濟發(fā)展，為實現農業(yè)和農村現代化創(chuàng)造良好的條件。

3.加快新型城鎮(zhèn)化建設是促進區(qū)域經濟增長的現實途徑。當前，衡陽市經濟發(fā)展中出現的農產品出賣難，農民增產不增收的問題，與新型城鎮(zhèn)化建設滯后，城市化水平不高有著直接關系。衡陽農村人口占總人口的60%以上，目前全市還有90萬左右剩余勞動力要尋找出路。只有新型城鎮(zhèn)化建設步伐加快了，農業(yè)產業(yè)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展了，第三產業(yè)的服務領域拓寬了，才能創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，最大限度地吸納農村富余人員，促進農村剩余勞動力向非農產業(yè)轉移，只有改善農民收入結構，農民的收入偏低問題也隨之得到逐步解決。

4.加快新型城鎮(zhèn)化建設，有利于節(jié)約農村非農業(yè)用地，優(yōu)化農村自然環(huán)境。農民進鎮(zhèn)不僅對提高土地利用率將產生積極作用，而且能很好地促進第三產業(yè)的發(fā)展。一些小城鎮(zhèn)的實踐表明，在相等面積的土地上，經過科學規(guī)劃和合理布局的小城鎮(zhèn)與一般村莊相比，可以多出70%以上的使用面積。同樣重要的是農民集中居住到小城鎮(zhèn)，公共衛(wèi)生和環(huán)境保護意識必將增強，加上小城鎮(zhèn)防污排污系統(tǒng)的逐步建立和完著，將會明顯改善生活環(huán)境和衛(wèi)生條件，有利于提高人們的生活質量和健康水平。

三、加快衡陽新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路

1.新型城鎮(zhèn)化建設，必須堅持帶動農村發(fā)展的方針。新型城鎮(zhèn)化建設的立足點要按照農村經濟發(fā)展總體戰(zhàn)略，以城鎮(zhèn)體系建設為核心，優(yōu)化調整產業(yè)結構與生產力合理布局密切結合，加快農村產業(yè)化步伐，引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)依托小城鎮(zhèn)適度集中發(fā)展，促進農業(yè)剩余勞動力向小城鎮(zhèn)產業(yè)、地域轉移，擴張小城鎮(zhèn)人口產業(yè)規(guī)模，以節(jié)約用地，實現集聚規(guī)模效益和環(huán)境效益。要始終把小城鎮(zhèn)經濟實力和其經濟輻射功能放在首位，要在“特”字上做文章，以優(yōu)勢產品和主導產品為龍頭，推進和帶動特色經濟發(fā)展。只有經濟的不斷發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設才有堅實的基礎。要妥善處理好基礎設施建設與經濟發(fā)展的關系。

2.制定新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃必須與區(qū)域特色經濟發(fā)展相銜接。要與全市國民經濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標結合，以市場經濟為準則，使全市小城鎮(zhèn)的發(fā)展處在合理科學的規(guī)劃指導下。小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中要突出特色。根據自己所處的經濟地理、歷史文化以及生產力布局的環(huán)境，弘揚自身特色。根據衡陽各地發(fā)展歷史、社會分工和政治因素等，小城鎮(zhèn)可以分為三種。一種是要依托本地的農業(yè)、漁業(yè)、礦產，技工等資源優(yōu)勢，建立以加工或高新技術為主的工業(yè)及其他相關產業(yè)，“興工強鎮(zhèn)”。第二種是要依托本地資源交通優(yōu)勢，發(fā)展商業(yè)、服務業(yè)莉加工業(yè)，以貿易帶動而得到發(fā)展，實現“興商強鎮(zhèn)”;第三種是要依托旅游資源優(yōu)勢，通過與整體開發(fā)相結合，發(fā)展為游客服務的各類商業(yè)、文化、交通、通訊、服務等設施，“興旅強鎮(zhèn)”。如南岳注重從實際出發(fā)，構建了“因地制宜、特色鮮明、重點突出”的小城鎮(zhèn)發(fā)展格局，依托優(yōu)勢資源確立了小城鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展方向。

3.新型城鎮(zhèn)化建設，必須堅持體制創(chuàng)新。推進新型城鎮(zhèn)化建設，體制政策是關鍵。長期形成體制障礙是造成衡陽小城鎮(zhèn)發(fā)展落后，城市化水平低的重要原因。應盡快出臺符合市場化取向的創(chuàng)新體制，首先是投融資體制創(chuàng)新。積極建立政府、企業(yè)、個人多元化投融資機制，鼓勵企業(yè)、外商、個人投資參與小城鎮(zhèn)開發(fā)建設。要以開放的政策調動社會各方面的積極性，明確小城鎮(zhèn)以個體相私人投資為主的發(fā)展動力機制，鼓勵農民帶資金進鎮(zhèn)。二是用地管理創(chuàng)新。推進土地開發(fā)商品化、市場化，對小城鎮(zhèn)的經營性用地實行有償使用，采用拍賣、招標或協(xié)議方式出讓?？梢哉f，沒有體制的創(chuàng)新，就不可能有新型城鎮(zhèn)化建設的大發(fā)展。此外，制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的還有行政管理體制、財政體制和社會保障制度等體制問題，有關部門要認真研究，逐一掃除造成城鄉(xiāng)分割的種種體制障礙、政策障礙，建立有利于人口、產業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、促進小城鎮(zhèn)發(fā)展的新機制，為加快新型城鎮(zhèn)化建設，提高城市化水平創(chuàng)造條件。

4.新型城鎮(zhèn)化建設，必須堅持城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。加快新型城鎮(zhèn)化建設與實現農村現代化，實際上是一個問題的兩個方面。加快城鎮(zhèn)化建設就是要從根本上解決農業(yè)、農村、農民這“三農”問題，最終實現共同進步的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。要把鄉(xiāng)村和城市共同置放于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化框架之中，從城鄉(xiāng)一體化角度考慮小城鎮(zhèn)的發(fā)展，考慮小城鎮(zhèn)在全市城鎮(zhèn)進程中的基礎作用。衡陽市小城鎮(zhèn)的發(fā)展目前仍處在集中發(fā)展階段，必須樹立集聚發(fā)展的指導思想，堅持以縣城和中心鎮(zhèn)為基點，提倡集聚的地域組織方式，鼓勵人口向縣城和中心鎮(zhèn)的集中。衡陽市地理環(huán)境復雜、多山地多丘陵，特別是南部地區(qū)山多陡坡，人口密集。新型城鎮(zhèn)化建設要充分考慮到異地開發(fā)扶貧，促進山區(qū)人口城鎮(zhèn)聚居，減輕環(huán)境生態(tài)壓力，改善山區(qū)人民生活。

5.新型城鎮(zhèn)化建設必須按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》要求，全力抓好“三規(guī)合一”。規(guī)劃是發(fā)展的藍本，是建設的先導和依據。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》對深化土地管理制度、推進新型城鎮(zhèn)化，給出了重大政策改革方向，為此，衡陽市政府要充分發(fā)揮土地規(guī)劃的總領作用，實現“三規(guī)合一”。長期以來，不少地方一直存在經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“三規(guī)不合一”的問題主要原因是這三個規(guī)劃分別由發(fā)改委、住建部門和國土部門制定，但依據和重點各有不同，這也是城鄉(xiāng)規(guī)劃變動較大、科學性和嚴肅性都不足的重要原因。建設地方政府做好頂層設計，協(xié)調三大規(guī)劃，建立以土地利用規(guī)劃為主、其他兩個規(guī)劃為輔的衡陽新型城鎮(zhèn)規(guī)劃，嚴格按不同的土地用途制定新型城市建設規(guī)劃，重點抓緊好城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展總體規(guī)劃和新型城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃，合理確定規(guī)模、產業(yè)方向和功能分區(qū)。

參考文獻：

[1] "邵挺.土地管理制度改革的突破口[N].中國社會科學報，2014-07-03.

[2] "衡陽市統(tǒng)計局.衡陽市統(tǒng)計年鑒（2013）[K].

[責任編輯 " 吳高君]