中國服務型政府的價值內(nèi)涵與構(gòu)建路徑

摘 要：服務型政府的構(gòu)建一直是一項復雜又艱巨的系統(tǒng)工程，經(jīng)過幾年建設(shè)和完善，它仍然面臨著許多障礙和困境。政府只有從行政理念、政府職能、機構(gòu)改革、運行機制、行政效率等多方面入手，才能擺脫政府轉(zhuǎn)型中的困境，克服轉(zhuǎn)型期的層層障礙，使之更有效地推進。通過分析服務型政府價值內(nèi)涵，闡述構(gòu)建服務型政府的有效路徑。

關(guān)鍵詞：服務型政府;價值內(nèi)涵;構(gòu)建路徑

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0264-03

構(gòu)建服務型政府是當今世界行政改革的大勢所趨，自20世紀七八十年代以來，世界各國政府都把構(gòu)建服務型政府作為政府改革的主要目標。

一、服務型政府的價值內(nèi)涵

（一）公民的角色

公民是積極的公民而不僅僅是顧客。新公共管理理論將公民定位于顧客，主張借鑒私人企業(yè)的管理經(jīng)驗進行公共管理，這種理念促使公共部門改善績效，提高服務質(zhì)量。政府屬于公民所有，作為主權(quán)者的公民，地位是平等的，且應積極參與政府的管理過程，成為與政府互動的重要主體。

（二）政府的角色

政府是具有特定職能的有限政府，是服務者?，F(xiàn)代政府建立在高度發(fā)達的市場經(jīng)濟和市民社會基礎(chǔ)上，政府須正視社會力量，重視市場配置資源的主體性地位。市民社會逐步建立和完善，迫切要求政府退出某些領(lǐng)域，把一部分社會事務交由社會和市場自主解決。因此，現(xiàn)代政府應是一個權(quán)力、職能、責任均有限的政府，扮演服務者角色。

（三）行政理念

服務于公民而不是管制，以民為本，以人為本。政府與公民應該是一種服務與被服務的關(guān)系，公民處于本位。服務型政府的核心價值理念是服務，服務是其存在的前提和合法性基礎(chǔ)。

（四）組織結(jié)構(gòu)

高效便民的彈性結(jié)構(gòu)。服務型政府追求高效便民，應盡量避免如官僚主義、手續(xù)煩瑣等問題，滿足公民不同層次的需要。

（五）行為方式

民主法治，開放透明，體現(xiàn)公平性。民主行政和法治行政的基本要求是開放透明、公平合理。政務公開使民主和法治成為現(xiàn)實，具有可操作性。

（六）政策過程

政府與公民互動、協(xié)商的過程。要反映公民意志，決策就須公民廣泛參與，由政府與相關(guān)利益公民團體或個人通過充分對話、溝通、協(xié)商和妥協(xié)形成的。

二、構(gòu)建服務型政府的有效路徑

中國服務型政府已建設(shè)近十年，雖然取得了顯著成績，但它仍面臨著許多障礙和困境，如政府服務理念淡化，意識和觀念的不到位;政府機構(gòu)改革乏力，陷入了了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈;政府人員素質(zhì)偏低。

黨的十八屆三中全會對服務型政府構(gòu)建提出了新的要求。李克強總理2013年3月上任之初提出“兩個凡是”，即凡是市場能夠做到的，交給市場;凡是社會能做到的，交給社會?！皟蓚€凡是”核心是政府向市場放權(quán)讓利，激發(fā)市場活力;政府向社會放權(quán)，將那些本應由社會承擔的事務交由社會承擔。為推進“兩個凡是”，需要加大政府自身改革力度，用三個字概括，就是“減、放、管”?！皽p”指減政、減少行政審批、減少對微觀經(jīng)濟的干預;“放”指政府向市場和社會放權(quán)，中央向地方放權(quán);“管”指的是政府把該管的事管好。由此可見，李克強總理對服務型政府的構(gòu)建又有新要求。

針對中國服務型政府構(gòu)建中存在的障礙和困境，順應改革要求，存在以下有效構(gòu)建路徑：

（一）轉(zhuǎn)變行政理念，樹立服務意識

其一，理念實現(xiàn)從“管制行政”到“服務行政”的轉(zhuǎn)變。服務型政府是以“服務行政”理念為指導的一種全新模式，它以市場或顧客為導向，更加注重服務，其職責是根據(jù)顧客需求提供服務。政府應根據(jù)公眾的需求提供公共產(chǎn)品和公共服務，并盡量縮減自己的權(quán)力，通過發(fā)展社會的中介組織，擴大社會的自身管理。

其二，實現(xiàn)從“官本位”到“民本位”理念的轉(zhuǎn)變。盡管政府也強調(diào)為官者要有強烈的社會責任感和道德義務感，但官本位仍然是封建政治的體現(xiàn)，不能充分地尊重民意、體現(xiàn)民意，有悖于現(xiàn)代管理中行政職能的發(fā)揮。構(gòu)建服務型政府，應徹底扭轉(zhuǎn)官本位現(xiàn)象，從行政職能角度出發(fā)，強調(diào)政府應發(fā)揮的服務職能，從官本位逐步走向民本位與市場本位。政府在行政管理的過程中應時刻以社會公眾的需求為出發(fā)點，以社會公眾的意志為根本方向，切實加強其公共服務職能，解決政府現(xiàn)代行政理念和服務意識淡化的問題。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，明確角色定位

政府職能的轉(zhuǎn)變主要是理順政府與企業(yè)、政府與社會的關(guān)系，解決政府職能上錯位、缺位、越位的問題，實現(xiàn)政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等方面的準確定位。具體來說：

其一，實現(xiàn)政企分開。市場經(jīng)濟中企業(yè)是經(jīng)濟建設(shè)的真正主體，政府不再充當經(jīng)濟建設(shè)的主體角色。政企分開主要指政企職責分開，即企業(yè)自主地組織生產(chǎn)經(jīng)營，政府不再干預其微觀經(jīng)濟活動，而應該由政府承擔的社會職能從企業(yè)中剝離出來，交給政府。要做到這一點，中國政府必須對自身的目的、職能和管理方式做出適當?shù)恼{(diào)整，要牢固樹立為企業(yè)服務的思想，正確認識政企關(guān)系。

其二，改革行政審批制度。改革行政審批制度，最根本的是要轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟的理念，突出市場導向。對沒有必要由政府審批的項目，要進一步簡化行政審批程序，尤其對非政府資金建設(shè)項目，應由審批制向核準或登記備案制轉(zhuǎn)變;對必須由政府審批的項目要增強透明度，強化責任制，既要符合經(jīng)濟社會平衡發(fā)展的方向，體現(xiàn)國家對投資融資宏觀調(diào)控目的，又要符合各地方和各行業(yè)發(fā)展的實際情況，為社會投資、外商投資創(chuàng)造良好的環(huán)境。

其三，充分開發(fā)社會資源，培育和發(fā)展非政府組織。政府職能轉(zhuǎn)變的一個重要方面是從微觀管理為主向宏觀管理為主轉(zhuǎn)變，而政府通過向非政府組織轉(zhuǎn)移部分微觀管理職能，可以使自己從微觀管理中解脫出來，集中精力抓好宏觀管理，這也是避免政府機構(gòu)臃腫和效率低下的有效方法，這必將提高政府的公共管理質(zhì)量。

其四，政府重心下移，建立“社區(qū)導向的政務模式”。隨著中國社會主義市場經(jīng)濟的逐步深化，社會公眾對政府的服務需求也日益多樣化、個性化，為適應這種新變化，有必要適度授權(quán)給基層機關(guān)和社區(qū)，建立一個創(chuàng)新型、有迅速反應能力和預警能力的政府，其基本途徑就是建立“社區(qū)導向的政務模式”?！吧鐓^(qū)導向的政務模式”是將部分公共管理權(quán)力外移至社區(qū)，授權(quán)社區(qū)的居民直接參與社區(qū)相關(guān)的公共事務決策，以便公共政策能直接反映民眾的意向。

（三）深化機構(gòu)改革，控制政府規(guī)模

政府機構(gòu)改革的重要內(nèi)容就是調(diào)整政府間的關(guān)系，政府間的關(guān)系是指“中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。對于縱向政府間關(guān)系來說，要明確界定和規(guī)范政府各級、各部門的職能分工，在加強中央監(jiān)管的同時加強地方民主政治建設(shè)，逐步推行市縣地方自治;對于橫向政府間關(guān)系來說，各政府間應在平等競爭合作中謀求共同發(fā)展，其關(guān)系調(diào)整應該“以公平競爭、協(xié)調(diào)合作、互通有無、互相支援、共同發(fā)展為主要內(nèi)容，以自覺為原則。”

中國政府機構(gòu)改革始終沒有跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，最近的一次“大部制”改革效果還有待觀察，因此應進一步加大行政機構(gòu)改革的力度，鞏固并深化行政機構(gòu)改革的成果，進一步壓縮政府規(guī)模。各級行政機關(guān)的設(shè)置要按照職能類同、業(yè)務均衡、權(quán)責分明、規(guī)模適中的原則進行調(diào)整：對階段性任務已經(jīng)完成，業(yè)務或功能明顯萎縮或因政策改變、管轄區(qū)域調(diào)整等已無存在必要的機關(guān)應堅決撤并;對業(yè)務性質(zhì)相近或相互間有互補性質(zhì)的不同機關(guān)，可以依法合并或成立綜合性機關(guān)，盡可能地實行大部制結(jié)構(gòu)并切實精簡領(lǐng)導職數(shù)和機關(guān)工作人員的數(shù)量。

（四）創(chuàng)新運行機制，改進管理方式

其一，推行陽光行政，實現(xiàn)政務公開。對于重大決策信息、群眾反映強烈的熱點問題、容易引發(fā)矛盾糾紛的難點問題、以及行政管理過程中形成的有關(guān)文件、檔案和資料等，除國家規(guī)定需保密的以外，都應公開，這是構(gòu)建服務型政府的基本要求。政務公開的基本形式有行政聽證制度和行政咨詢制度兩種，二者都是行政民主化的重要內(nèi)容。目前，中國各級政府的透明度仍不夠，雖然對于很多政策也有召開聽證會這一程序，但是在實際中卻大部分流于形式，人民群眾的意見被真正采納的機會較少，在一定程度上抑制了群眾的積極性。行政聽證制度和行政咨詢制度還應繼續(xù)完善和改進，進一步擴大聽證和咨詢的范圍，增強公眾參政議政的主體地位，將公眾的意見和建議切實納入到政府部門政策制定中去，增強公共政策的科學性和民主性。

其二，加快電子政務建設(shè)，提升服務能力。目前中國的電子政務只是停留在網(wǎng)頁新聞發(fā)布的功能上，互聯(lián)網(wǎng)的互動性沒有得到有效的應用，政府網(wǎng)站還有很多實用功能有待開發(fā)。要加強電子政務，推進服務型政府的建設(shè)，首先要加強信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提高信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋率。在此基礎(chǔ)上，政府部門還要增強信息公開化程度，加強政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)，進而整合政務信息資源，推進政府業(yè)務電子化的進程。具體來說，各級政府應在對網(wǎng)站信息內(nèi)容進行更新、補充，增強信息公開化程度的同時，對網(wǎng)站的內(nèi)容結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，著重加強政府為社會提供的在線服務，使公眾可以方便快捷通過政府網(wǎng)站查詢有關(guān)信息，獲得相關(guān)服務。

其三，改進績效考核機制，完善行政問責制度。服務型政府行政的本質(zhì)是服務，因此要建設(shè)服務型政府，就必須以服務對象的滿意程度來評價政府績效。這就要求政府必須盡快廢止以GDP為取向的業(yè)績評價體系，糾正經(jīng)濟利益至上的片面發(fā)展觀，整合現(xiàn)行的考核辦法，建立社會性評價機制，采用目標管理、全面質(zhì)量管理等手段進行績效管理，并吸納專家學者、社會公眾參與評議和考核，對公共服務型政府進行客觀公正的評價，促進政府績效的提高。在此基礎(chǔ)上，還要獎優(yōu)罰劣，建立和完善激勵約束機制，充分調(diào)動公務員的積極性。與這一點相對應，構(gòu)建服務型政府還要求我們建立科學的行政問責制，使政府的權(quán)力始終處于公民的監(jiān)督和控制之下。

其四，加強社會利益協(xié)調(diào)，完善公民參與機制。首先，要提升公民參政議政的能力。公民參與能力的培養(yǎng)是提高參與質(zhì)量的重要基礎(chǔ)，政府應該積極向公民授權(quán)，正確引導。其次，要建立健全公民參與的機制。政府的決策應廣泛征求公民的意見，深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，推進政府決策的科學化、民主化，切實提供真正滿足公眾需求的公共產(chǎn)品和服務。再次，要努力拓寬公民參與的途徑。應充分借助現(xiàn)代電子技術(shù)，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)時代公民參與渠道的立體化、多樣化，構(gòu)建高效、便捷、透明的公民參與網(wǎng)絡(luò)。最后，完善社會利益協(xié)調(diào)機制。在政府與公民發(fā)生矛盾和利益沖突時，政府作為推進社會和諧的主導力量，必須在合法化的制度框架內(nèi)，通過政府與公民平等的對話、溝通，并采取協(xié)商、解釋、勸說的方式來加以解決。

其五，建立和完善公共財政體制，加大政府對公共服務的投入。中國現(xiàn)行的財政體制將財政資金較多地投資于競爭性行業(yè)，而在解決就業(yè)、社會保障、義務教育等社會事業(yè)方面的投入過少。落實科學發(fā)展觀，解決發(fā)展失衡和諸多社會矛盾，必須改革投資型財政體制，并通過逐漸調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加快建立公共服務型財政體制，將財政支出的重點轉(zhuǎn)向公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障和公共基礎(chǔ)設(shè)施方面。

（五）強化隊伍素質(zhì)，提高行政效率

建設(shè)服務型政府，必須提高政府的服務能力，而政府的服務能力是通過人這個主體來體現(xiàn)的。針對中國服務型政府建設(shè)中顯現(xiàn)的公務員認識不到位、思想觀念落后、業(yè)務素質(zhì)不高等問題，當前的一項重要任務是堅持年輕化、知識化、專業(yè)化的方針，不斷完善中國的公務員制度，提高公務員的素質(zhì)水平，努力造就一支能更好地為廣大人民和社會提供優(yōu)質(zhì)高效服務的公務員隊伍。要提高公務員的整體素質(zhì)和水平，就必須強化對公務員世界觀、人生觀和權(quán)力觀的教育，提高他們防腐拒變的能力，自覺抵制資產(chǎn)階級腐朽思想的腐蝕;要加強法治教育和倫理教育，使公務員在行政過程中能把依法行政和以德行政結(jié)合起來，提高自身思想道德素質(zhì);要做好相關(guān)培訓工作，努力提高廣大公務員的業(yè)務能力，以期使公務員隊伍的整體素質(zhì)有較大改善。

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