臺(tái)灣“行政院大陸委員會(huì)”的施政狀況評(píng)析

摘 要：“行政院大陸委員會(huì)”是臺(tái)灣當(dāng)局處理兩岸事務(wù)的專門行政機(jī)構(gòu)，在兩岸交流上扮演了一個(gè)非常矛盾的角色。其施政原則和施政理念的矛盾導(dǎo)致了其施政措施方面的保守僵化，而施政措施的矛盾則體現(xiàn)了“陸委會(huì)”施政原則和施政理念的變化。

關(guān)鍵詞：臺(tái)灣;“行政院大陸委員會(huì)”;施政狀況

中圖分類號(hào)：D6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）31-0304-02

從“陸委會(huì)”成立至今的二十余年間，“陸委會(huì)”在兩岸關(guān)系中扮演了一個(gè)十分重要的角色，其施政就表現(xiàn)出開(kāi)放之余有很大的局限性、積極措施的背后同時(shí)有一定的消極性。

一、在施政原則上：是否堅(jiān)持“行政中立”的矛盾

“行政中立”是一個(gè)行政組織本應(yīng)具有的重要的施政原則之一?！靶姓辛ⅰ币笮姓M織在施政中堅(jiān)持中立原則，不隨政黨政治和個(gè)人因素改變政策?！瓣懳瘯?huì)”是臺(tái)“行政院”的下屬組織，其機(jī)構(gòu)定位要求其必須做到“行政中立”。但是在實(shí)際工作中，“陸委會(huì)”很難貫徹“行政中立”的原則，這是“陸委會(huì)”矛盾體的表現(xiàn)之一。造成“陸委會(huì)”在“行政中立”原則中矛盾的原因主要是臺(tái)灣島內(nèi)政治體制的原因。雖然“陸委會(huì)”是臺(tái)當(dāng)局大陸政策的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在實(shí)際操作中有很大的權(quán)力，但是事實(shí)上最后決策權(quán)并不完全是其能夠掌握的，很多大陸政策的決策權(quán)完全被臺(tái)當(dāng)局最高領(lǐng)導(dǎo)人“總統(tǒng)”所掌握。其實(shí)臺(tái)灣當(dāng)局很多政策的最終決策權(quán)都不在行政體系，而由“總統(tǒng)”直接牽制和決策。臺(tái)灣當(dāng)局的這種決策體制是十分粗糙的，嚴(yán)重缺乏民意基礎(chǔ)，拋開(kāi)體制內(nèi)的決策系統(tǒng)，采用“獨(dú)自裁決”的手段，施行體制外決策，以個(gè)人決策取代集體決策。無(wú)論是李登輝、陳水扁，抑或是馬英九，經(jīng)常對(duì)“各部會(huì)”進(jìn)行干預(yù)，種種決策經(jīng)常是“總統(tǒng)官邸”作出的。而臺(tái)灣的大陸政策正是這種體制外決策和個(gè)人決策的產(chǎn)物。

二、在施政理念上：“一個(gè)中國(guó)”與“臺(tái)灣獨(dú)立政治實(shí)體”的矛盾

“陸委會(huì)”是臺(tái)灣當(dāng)局在國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期按照“一國(guó)兩府”的架構(gòu)成立的，以“一國(guó)兩府”的概念來(lái)處理兩岸事務(wù)是其成立初期的施政理念。隨著臺(tái)灣最高當(dāng)局一系列“去中國(guó)化”的舉措，“陸委會(huì)”的施政理念也逐漸在“一個(gè)中國(guó)”原則上退化，這就導(dǎo)致了“陸委會(huì)”在施政理念上產(chǎn)生了“一個(gè)中國(guó)”與“臺(tái)灣獨(dú)立政治實(shí)體”上的矛盾。2008年，國(guó)民黨重新上臺(tái)，兩岸關(guān)系被其界定與“一個(gè)中國(guó)，各自表述”之上?！瓣懳瘯?huì)”成立之初，基本上按照“國(guó)統(tǒng)會(huì)”頒布的《國(guó)家統(tǒng)一綱領(lǐng)》和兩岸海基會(huì)和海協(xié)會(huì)經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成“一個(gè)中國(guó)，各自表述”的原則來(lái)展開(kāi)工作。在“一個(gè)中國(guó)”的指導(dǎo)之下，施行了一系列有效的措施，推動(dòng)了兩岸關(guān)系的進(jìn)展。雖然1991年“陸委會(huì)”主委黃昆輝指出，“大陸政策就是國(guó)家統(tǒng)一政策”。主張?jiān)凇皣?guó)統(tǒng)綱領(lǐng)”的指導(dǎo)之下，進(jìn)行工作，展開(kāi)兩岸民間的交流。但是《國(guó)統(tǒng)綱領(lǐng)》明顯給兩岸關(guān)系的定位是“一個(gè)中國(guó)，兩個(gè)對(duì)等的政治實(shí)體”。在此指導(dǎo)之下，“陸委會(huì)”以“一個(gè)國(guó)家，兩個(gè)政治實(shí)體”的原則規(guī)劃兩岸人民關(guān)系。1994年7月5日“陸委會(huì)”公布《臺(tái)海兩岸關(guān)系說(shuō)明書》，在這個(gè)文件中，“陸委會(huì)”宣稱傳統(tǒng)的“一個(gè)中國(guó)”現(xiàn)已分裂為“兩個(gè)對(duì)等政治實(shí)體”?！杜_(tái)海兩岸關(guān)系說(shuō)明書》雖表示仍將堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”立場(chǎng)和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一目標(biāo)，但其著重點(diǎn)主張兩岸應(yīng)“分裂分制”[1]。此后的幾年間，“陸委會(huì)”基本上是在《國(guó)家統(tǒng)一綱領(lǐng)》和《臺(tái)海兩岸關(guān)系說(shuō)明書》的指導(dǎo)之下進(jìn)行大陸工作。但其側(cè)重點(diǎn)則明顯在夸大分裂，鼓吹其對(duì)等的政治實(shí)體。1999年“陸委會(huì)”則進(jìn)一步將兩岸關(guān)系定位為“特殊的國(guó)與國(guó)”，這無(wú)疑是對(duì)李登輝“兩國(guó)論”的解讀。民進(jìn)黨執(zhí)政后，“陸委會(huì)”對(duì)兩岸的定位基本上維持在“兩國(guó)論”的基調(diào)之上，鼓吹“一邊一國(guó)”，聲稱沒(méi)有“一個(gè)中國(guó)”。配合指導(dǎo)思想的變化，“陸委會(huì)”一方面攻擊大陸“一國(guó)兩制”政策，另一方面抵制兩岸進(jìn)行政治協(xié)商。 “陸委會(huì)”在“一個(gè)中國(guó)”和“兩個(gè)政治實(shí)體”上的矛盾，對(duì)兩岸交流來(lái)說(shuō)是一個(gè)阻礙。

三、在施政措施上：開(kāi)放與限制的矛盾

由于“陸委會(huì)”在施政原則和理念上的矛盾，以及島內(nèi)政治體制的制約使得“陸委會(huì)”在實(shí)際工作中有很大的局限，“陸委會(huì)”在施政措施上存在開(kāi)放和限制的矛盾。

在兩岸人員往來(lái)上，“陸委會(huì)”十幾年來(lái)基本上是處于半開(kāi)放狀態(tài)，即對(duì)臺(tái)灣民眾放寬，對(duì)大陸民眾嚴(yán)格?！瓣懳瘯?huì)”通過(guò)的《兩岸關(guān)系條例》是臺(tái)灣當(dāng)局為了給正在發(fā)展中的兩岸關(guān)系定位，該條例對(duì)促進(jìn)兩岸民間交流，尤其是大陸人士入島交流具有一定的積極意義。兩岸文教交流方面，“陸委會(huì)”開(kāi)放了一系列的法案，在兩岸科技、文化、教育、體育等方面都有很大的開(kāi)放，促進(jìn)了兩岸文教的互通?？傮w來(lái)說(shuō)兩岸之間的文教交流政策是“陸委會(huì)”最為開(kāi)放的政策之一。“陸委會(huì)”先后提出《現(xiàn)階段兩岸文化交流實(shí)施原則》、《兩岸文教交流政策說(shuō)明書》，對(duì)兩岸民間交流及兩岸學(xué)術(shù)界、影視界、體育界、出版界、美術(shù)界等各方面的交流。二十幾年來(lái)，兩岸文教交流不但范圍擴(kuò)大，層級(jí)提高，而且交流的內(nèi)容也十分豐富。兩岸經(jīng)貿(mào)交流方面，“陸委會(huì)”成立之初，本是積極促進(jìn)兩岸經(jīng)貿(mào)交流的，朝向“導(dǎo)多于禁”的方向發(fā)展。但在同時(shí)也出臺(tái)一些阻礙措施，如禁止臺(tái)灣廠商將資金、場(chǎng)所轉(zhuǎn)移大陸等。1996年李登輝拋出“戒急用忍”的言論，“陸委會(huì)”開(kāi)始為兩岸經(jīng)貿(mào)降溫，表現(xiàn)在阻撓臺(tái)商“西進(jìn)”即赴大陸投資，并提高臺(tái)商赴大陸投資案的審查門檻。2000年陳水扁上臺(tái)執(zhí)政，迫于島內(nèi)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)峻形勢(shì)，開(kāi)始松綁“戒急用忍”政策，“陸委會(huì)”為此拋出一些積極措施，如推動(dòng)兩岸“小三通”;同大陸協(xié)商達(dá)成2005年、2006年春節(jié)臺(tái)商包機(jī)直航。但在島內(nèi)強(qiáng)烈要求“三通”和放棄“戒急用忍”上進(jìn)展十分緩慢，多項(xiàng)放寬“戒急用忍”的措施都被“陸委會(huì)”卡住。只要“陸委會(huì)”不點(diǎn)頭，其他部門就只能坐等。2008年，臺(tái)灣再次實(shí)現(xiàn)政黨輪替，國(guó)民黨把推動(dòng)兩岸交流作為施政重要方針，兩岸三通才得于2008年12月15日實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，“陸委會(huì)”是在兩岸交流上扮演了一個(gè)非常矛盾的角色。施政原則和施政理念的矛盾導(dǎo)致了其施政措施方面的保守僵化，而施政措施的矛盾則體現(xiàn)了“陸委會(huì)”施政原則和施政理念的變化。這對(duì)兩岸關(guān)系的發(fā)展有很大的制約和消極作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] "全國(guó)臺(tái)灣研究會(huì).臺(tái)灣1994[M].北京：北京出版社，1995：42.

[責(zé)任編輯 " 陳 鶴]