廣州市實(shí)施保障性住房政策的意義與成效探析

摘 要：廣州市實(shí)施保障性住房政策是落實(shí)中央政府民生工程的關(guān)鍵，履行地方政府職能的重要體現(xiàn)和展現(xiàn)地方政府公信力的舉措，近年來(lái)取得了顯著的政策實(shí)施績(jī)效：加強(qiáng)直接實(shí)施主體意識(shí)，健全了法律法規(guī)建設(shè);豐富政策實(shí)施內(nèi)容，初步構(gòu)建了多層次的保障性住房體系;整合政策實(shí)施資源，保障性住房供給逐步擴(kuò)大;規(guī)范了政策實(shí)施程序，保證合理公正。

關(guān)鍵詞：保障性住房;住房政策;政策實(shí)施;廣州市

中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）31-0056-02

一、廣州市實(shí)施保障性住房政策的現(xiàn)實(shí)意義

保障性住房是當(dāng)前的一個(gè)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的廣州一直都把加強(qiáng)保障房建設(shè)作為保障和改善民生是重要內(nèi)容之一。保障性住房政策是中國(guó)社會(huì)保障和住房政策的重要組成部分，是旨在解決城鎮(zhèn)中低收入群體的住房問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，保障住房供應(yīng)，維護(hù)社會(huì)公平的重要舉措，它包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、公共租賃房和各類棚戶區(qū)改造之后的安置房等，是一個(gè)較為復(fù)雜的政策體系[1]。在調(diào)查中，民眾普遍認(rèn)為廣州市實(shí)施保障性住房政策在落實(shí)中央政府民生工程、履行地方政府職能、展現(xiàn)地方政府公信力等方面體現(xiàn)了較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，落實(shí)中央政府民生工程的關(guān)鍵。中央民生工程是政府堅(jiān)持以人為本，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)保障公民基本權(quán)利，提高生活水平，重點(diǎn)關(guān)心弱勢(shì)群體，采取的一系列積極政策舉措。住房是人的生存之所，發(fā)展之基?，F(xiàn)階段，在人們衣食住行等基本生活需求中，溫飽問(wèn)題已基本解決，但住的問(wèn)題還比較突出，中央實(shí)施大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程，是保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求，而保障性安居工程的實(shí)施，最關(guān)鍵的是地方政府對(duì)國(guó)家保障性住房政策執(zhí)行落實(shí)[2]。廣州市在執(zhí)行中央政府民生工程中，立足于基本民生問(wèn)題的解決，通過(guò)推進(jìn)棚戶區(qū)改造、公租住房、廉租住房等保障性住房政策執(zhí)行，解決了一大批低收入家庭的住房困難問(wèn)題，在調(diào)查中有71%的人認(rèn)為廣州市把實(shí)施保障性住房政策作為落實(shí)中央政府民生工作的具體實(shí)踐，另外有15%的人認(rèn)為“好像是”，認(rèn)為“不是”的只占6%，還有8%“說(shuō)不清”。

第二，履行地方政府職能的重要體現(xiàn)。地方政府職能是指地方政府承擔(dān)管理國(guó)家和地方社會(huì)公共事務(wù)的職責(zé)和功能。地方政府肩負(fù)著雙重職能。一方面，地方政府要對(duì)上級(jí)政府盡職，地方政府必須對(duì)中央政府盡職。另一方面，地方政府要為所轄區(qū)域負(fù)責(zé)。近年來(lái)，住房保障問(wèn)題成為中央政府工作的重心，中央不斷出臺(tái)各項(xiàng)保障性住房政策，要求各級(jí)地方政府貫徹落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)保障性住房政策的民生意義。廣州市實(shí)施保障性住房政策是忠實(shí)地執(zhí)行中央政府的政策，是維護(hù)中央權(quán)威、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要體現(xiàn)，調(diào)查顯示，有77%的人認(rèn)為是廣州市實(shí)施保障房政策是履行地方政府職能的重要體現(xiàn);16%的人認(rèn)為“好像是”;5%的人認(rèn)為“不是”，2%的“說(shuō)不清”。這說(shuō)明廣州市實(shí)施國(guó)家保障性住房政策是廣州市履行改善所轄區(qū)域居民的居住條件，特別是解決在中低收入家庭的居住問(wèn)題職能要求。

第三，展現(xiàn)地方政府公信力的舉措。政府公信力指“政府依據(jù)于自身的信用所獲得的社會(huì)公眾的信任程度”[3]?！八钦姓袨榈男蜗蠛彤a(chǎn)生的社會(huì)信譽(yù)在社會(huì)組織和民眾中所形成的心理反映?！盵4] 住房是人類賴以生存的衣、食、住、用、行等基本生活要素之一。而目前居高的房?jī)r(jià)使廣大人民群眾對(duì)政府公信力持質(zhì)疑態(tài)度，此時(shí)的政府管理極易成為民眾和輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。在一項(xiàng)廣州市實(shí)施保障房政策是不是展現(xiàn)公信力的調(diào)查中，223人回答“是”，149人回答“好像是”，只有67人回答“不是”，還有37人回答“說(shuō)不清”。民眾對(duì)廣州市執(zhí)行國(guó)家保障房政策，及時(shí)、妥當(dāng)?shù)匕烟嵘帕εc解決居民住房困難相結(jié)合處理，對(duì)政府的公信力給予較大的肯定。

二、廣州市實(shí)施保障性住房政策取得的成效

廣州市作為率先開(kāi)展住房保障工作的幾大城市之一，在實(shí)施保障性住房政策方面取得了顯著的成效。我們通過(guò)調(diào)查，認(rèn)為健全了法律法規(guī)占的28%，構(gòu)建了多層次的保障性住房體系的占16%，擴(kuò)大了保障供給面積的占36%，規(guī)范了政策執(zhí)行程序的占20%，總計(jì)100%，基本符合廣州市實(shí)施保障性住房政策的基本情況。

第一，加強(qiáng)直接實(shí)施主體意識(shí)，健全了法律法規(guī)建設(shè)。由于任何一項(xiàng)公共政策制定出來(lái)，都要靠政策執(zhí)行主體去執(zhí)行和實(shí)施，因此，政策執(zhí)行主體是公共政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素[5]。公共政策執(zhí)行主體亦稱政策實(shí)施主體是指參與公共政策實(shí)施的組織及個(gè)人，是公共政策的實(shí)踐者。廣州市政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)作為保障房政策的直接實(shí)施主體，其執(zhí)行意識(shí)對(duì)能否達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)具有重要的作用。如果政策實(shí)施主體具有較強(qiáng)的意識(shí)，就會(huì)促進(jìn)保障房政策目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，反之，消極執(zhí)行意識(shí)就會(huì)影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。廣州市在實(shí)施保障性住房政策中，實(shí)施主體具有較強(qiáng)的主動(dòng)執(zhí)行意識(shí)，根據(jù)政策精神，加快了住房保障方面的地方立法，先后頒布了《廣州市城市廉租房保障制度實(shí)施辦法》、《廣州市經(jīng)濟(jì)適用房住房制度實(shí)施辦法》、《廣州市保障性住房土地儲(chǔ)備辦法》、《廣州市保障性住房小區(qū)管理扣分辦法（試行）》、《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）》等法律法規(guī)及政策性文件，為規(guī)范保障性住房政策實(shí)施行為提供了法律保障，確保了公共政策實(shí)施的順利推進(jìn)，促進(jìn)了住房問(wèn)題的解決。

第二，豐富政策實(shí)施內(nèi)容，初步構(gòu)建了多層次的保障性住房體系。公共政策實(shí)施是以公共政策內(nèi)容為根據(jù)的。如果一項(xiàng)公共政策的內(nèi)容能解決公共政策問(wèn)題，那么政策實(shí)施就有了較好的基礎(chǔ)。廣州市政府立致于住房公共問(wèn)題，明確把解決城市中低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作，提出建立廣州特色的四層次保障性住房政策體系：即第一個(gè)層次是廉租房，保障的主要對(duì)象是雙特困戶;第二個(gè)層次是公共租賃住房，面對(duì)低收入群眾的制度;第三個(gè)層次是經(jīng)濟(jì)適用房，其保障對(duì)象是有一定經(jīng)濟(jì)能力，但在市場(chǎng)上買(mǎi)不起二手房或限價(jià)房的低收入家庭;第四個(gè)層次是限價(jià)商品房，即滿足中等收入家庭的首次置業(yè)需求，以解決“夾心層”群眾的住房問(wèn)題以上四個(gè)層次的內(nèi)容構(gòu)成了具有廣州特色的解決中低收入群體的多層次住房保障和消費(fèi)體系，廣州充分調(diào)動(dòng)各項(xiàng)資源將這些政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，實(shí)現(xiàn)了住房資源的公平分配和合理配置，較好地解決了中低收入群體的住房問(wèn)題。

從2013年4月12日起，廣州市又對(duì)之前實(shí)施的政策進(jìn)行了一些調(diào)整，依據(jù)是《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案》，這個(gè)方案規(guī)定：“除已批準(zhǔn)立項(xiàng)的項(xiàng)目外，暫停新建經(jīng)濟(jì)適用住房，將其供應(yīng)對(duì)象納入公租房供應(yīng)范圍?！?[6]針對(duì)當(dāng)時(shí)還有1.5萬(wàn)戶家庭持有效的經(jīng)濟(jì)適用房準(zhǔn)購(gòu)證的情況，廣州市給予這些家庭兩種選擇：一是繼續(xù)輪候經(jīng)濟(jì)適用房，二是改為申請(qǐng)公租房，選擇拿租賃補(bǔ)貼或者實(shí)物配租。另外，廣州市于2013年5月1日起實(shí)施了《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）》，申請(qǐng)公共租賃住房的輪候家庭開(kāi)始登記。2013年5月6日，又出臺(tái)了《廣州市公共租賃住房輪候配租實(shí)施細(xì)則》。由此可見(jiàn)，廣州市審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)公共政策問(wèn)題和政策實(shí)施的實(shí)際情況靈活調(diào)整，從而豐富政策實(shí)施內(nèi)容，確保公共政策目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

第三，整合政策實(shí)施資源，保障性住房供給逐步擴(kuò)大?！罢叩膱?zhí)行離不開(kāi)政策的投入，政策投入的主要因素是資源?！盵7]資源的投入對(duì)地方政府公共政策的執(zhí)行有著重要的影響作用。為了提高公共政策的實(shí)施，必須注意通過(guò)資源整合，為公共政策實(shí)施的有效性提供保障。廣州市運(yùn)用各種政策手段，注重執(zhí)行各方資源的統(tǒng)籌，在第十一個(gè)五年規(guī)劃期間，共開(kāi)工建設(shè)保障性住房8.07萬(wàn)套，解決了約8萬(wàn)戶低收入家庭的住房困難問(wèn)題，邁入“十二五”以來(lái)，廣州市實(shí)施保障性住房政策的力度進(jìn)一步加大，2011年廣州市就籌集了8.5萬(wàn)套保障房，超額完成了廣東省下達(dá)的籌集84 959套保障性住房的目標(biāo)，并提前一年完成了77 177戶低收入家庭住房保障的任務(wù)，而且住房的供應(yīng)結(jié)構(gòu)也相應(yīng)作出了調(diào)整，突出表現(xiàn)為大幅度提高公租房比例，其中公共租賃房4.65萬(wàn)套、拆遷安置房1.8157萬(wàn)套、經(jīng)濟(jì)適用房0.8萬(wàn)套、限價(jià)房0.23萬(wàn)套、廉租房0.65萬(wàn)套、租賃補(bǔ)貼0.3502萬(wàn)套[7]。另外，在《廣州市住房建設(shè)規(guī)劃》中提及的2012年政府保障性住房建設(shè)還將擴(kuò)大供給面積，保障更多人的住房需求。

第四，規(guī)范了政策實(shí)施程序，保證合理公正?！俺绦蚴侵赣梢欢ǖ男袨榉绞?，步驟和時(shí)間、順序所構(gòu)成的行為過(guò)程?！盵8]一項(xiàng)政策是否能夠真正的得到實(shí)施，實(shí)施的質(zhì)量和效果是否符合政策制定者的意愿，這都與政策實(shí)施的程序是否科學(xué)合理密切相關(guān)。在保障房政策運(yùn)作的程序上，廣州市政府作了嚴(yán)格的規(guī)范，以此來(lái)維護(hù)其合理、公正性。例如，廣州市廉租房制定了申請(qǐng)、審核、搖號(hào)、居住、退出等一系列制度、政策及其運(yùn)行流程，又如，廣州市對(duì)保障性住房購(gòu)房資格的復(fù)核、異議、申訴也規(guī)范了嚴(yán)格的程序。以上程序的嚴(yán)格規(guī)范及其實(shí)施，有效幫助廣州市在保障性住房政策實(shí)施及保障房分配中遏制了騙購(gòu)騙租事件，保證了目標(biāo)群體得到合理公正的住房資源分配，確保了在保障房公平分配的基礎(chǔ)上盡可能親民、便民和利民，取得了客觀公正的實(shí)施效果，較好地實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)。

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[責(zé)任編輯 " 陳麗敏]