論全面深化財(cái)稅體制改革背景下事權(quán)和支出責(zé)任分離

摘 要：原有分稅制改革受各種因素制約，制度框架繼承了各級(jí)政府間原有的支出事項(xiàng)，與事權(quán)的關(guān)聯(lián)考慮不多，缺乏明晰的事權(quán)和支出責(zé)任規(guī)范劃分的政治機(jī)制，同時(shí)政府間財(cái)政收入的分配格局并未伴隨財(cái)政職能的下放而發(fā)生根本性變革，產(chǎn)生了政府間事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)、財(cái)力不相適應(yīng)的矛盾，引致事權(quán)重疊交叉、事權(quán)與支出責(zé)任分離、事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配、事權(quán)與財(cái)力不確定等問題，帶來制度激勵(lì)偏離公共性和治理失效的風(fēng)險(xiǎn)，亟待全面深化財(cái)稅體制改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，以更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)政府治理整體效能最大化。

關(guān)鍵詞：事權(quán);支出責(zé)任;財(cái)權(quán);財(cái)力;分離;改革

中圖分類號(hào)：F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）31-0089-03

由于制度變遷充滿著對(duì)利益的博弈，作為經(jīng)濟(jì)體制改革突破口的財(cái)政體制改革實(shí)質(zhì)上是權(quán)力和利益的調(diào)整與再分配過程，是中國(guó)財(cái)政主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。政府間財(cái)政關(guān)系涉及到很多方面，歸結(jié)起來主要包括事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)和財(cái)力四個(gè)要素，財(cái)政體制的核心問題是中央與地方政府財(cái)力分配和事權(quán)劃分，基礎(chǔ)是事權(quán)及支出責(zé)任協(xié)調(diào)匹配。但由于基本的中央與地方制度安排沒有改變，單兵推進(jìn)的財(cái)稅體制改革沒有帶來實(shí)質(zhì)意義上的憲政結(jié)構(gòu)變化，中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間，在財(cái)政自利驅(qū)動(dòng)下事權(quán)常作非正式調(diào)整，財(cái)力也常發(fā)生非正式轉(zhuǎn)移配置，各級(jí)政府支出責(zé)任與可支配資金反向變動(dòng)，支出責(zé)任與收入能力不匹配，造成了“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”的畸形格局，產(chǎn)生了政府間事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)、財(cái)力不相適應(yīng)的矛盾。

一、事權(quán)和支出責(zé)任分離的突出表現(xiàn)

放到中國(guó)現(xiàn)行政治架構(gòu)下來觀察，由于地理區(qū)位與資源稟賦、歷史與現(xiàn)實(shí)條件以及區(qū)域非均衡發(fā)展，法律對(duì)各級(jí)政府事權(quán)的劃分過于原則：不明晰、不合理、不規(guī)范、不科學(xué)、不對(duì)等，沒有嚴(yán)格實(shí)施政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)原則，事權(quán)與支出責(zé)任分離，支出責(zé)任重點(diǎn)不明確，導(dǎo)致基本公共服務(wù)呈現(xiàn)明顯的區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體的非均等化、凹陷現(xiàn)象特征，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元化、身份碎片化、地域碎片化，固化了城鄉(xiāng)二元與階層分化結(jié)構(gòu)。

一是事權(quán)重疊交叉嚴(yán)重。從規(guī)范和穩(wěn)定角度來看，中國(guó)當(dāng)前大量政府間事權(quán)都屬于共擔(dān)性質(zhì)，共享事務(wù)過多使得職責(zé)細(xì)分無法深人、難以公平，各級(jí)政府的職責(zé)高度重疊交叉，上下職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，存在模糊地帶，中央政府“大而全”、地方政府“小而全”。除了少數(shù)事權(quán)如外交、國(guó)防等部門主要屬于中央政府外，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府的事權(quán)延伸或細(xì)化。由于法律體系內(nèi)對(duì)于事權(quán)分配與支出責(zé)任的劃分缺乏有效的問責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，責(zé)任的賦予和履行存在利益性阻礙，帶來管理責(zé)任和支出責(zé)任的分化。審計(jì)署2013年上半年報(bào)告顯示，在事權(quán)分配方面，18個(gè)省2011年公共財(cái)政支出中，地方行政管理、公檢法支出等明確屬于地方責(zé)任的僅占21%，而教育、衛(wèi)生、支農(nóng)等支出責(zé)任多數(shù)未明確。

二是事權(quán)與支出責(zé)任分離。事權(quán)的邊界完全取決于政府責(zé)任的內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)方式，不能與責(zé)任以非對(duì)稱形式存在，不能脫離責(zé)任而存在。為了實(shí)現(xiàn)中央政策目標(biāo)與地方官員行為間的激勵(lì)相容，中央政府通過行政逐級(jí)發(fā)包制將中央的支出責(zé)任下移，中國(guó)目前“事權(quán)”和“支出責(zé)任”的劃分不少是通過“一事一議”的方式進(jìn)行的，事權(quán)與支出責(zé)任直接對(duì)應(yīng)的情況只發(fā)生在專享事務(wù)范圍，大量存在的中央與地方共管事務(wù)出現(xiàn)事務(wù)共管而支出責(zé)任獨(dú)享的分割現(xiàn)象，“剪不斷，理還亂”。在新增支出責(zé)任劃分上缺乏規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏可操作的具體規(guī)定和細(xì)致劃分，支出責(zé)任錯(cuò)配導(dǎo)致了政策討論和制度安排上的混亂、中央與地方支出失衡，嚴(yán)重制約了地方供給“越位”和“缺位”并存現(xiàn)象，引發(fā)潛在的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。中國(guó)政府間財(cái)權(quán)劃分的行政性而非法律性方式，沒有建立在政府間事權(quán)和支出責(zé)任明確劃分的基礎(chǔ)上，中央與地方政府間財(cái)權(quán)分配呈現(xiàn)“倒三角”，財(cái)稅立法權(quán)集中在中央，地方政府缺乏相對(duì)自足的稅權(quán)和完整的地方稅體系，財(cái)權(quán)不足和履行公共服務(wù)職責(zé)的自我財(cái)政能力過低;相反，事權(quán)分配卻呈現(xiàn)“正三角”，越往基層，支出責(zé)任越重。由于政府事權(quán)配置重心偏低、過分下沉，事權(quán)配置與各級(jí)政府行政和財(cái)政能力不對(duì)稱、不適應(yīng)，中央政府承擔(dān)的事權(quán)尤其是直接支出責(zé)任相對(duì)不足，對(duì)地方的依賴性很大，相對(duì)缺位，而收入能力有限的地方政府卻承擔(dān)了過多的事權(quán)和實(shí)際支出責(zé)任，公共服務(wù)的范圍、順序、水平或標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了一定程度的扭曲，財(cái)權(quán)與事權(quán)的失衡或者說財(cái)政錯(cuò)配造成公共服務(wù)效果不明顯，不能有效供給。

四是支出責(zé)任與財(cái)力不匹配。收益權(quán)劃分的主導(dǎo)權(quán)完全在中央，地方?jīng)]有法定的收益權(quán)，政府支出責(zé)任與財(cái)力保障不匹配現(xiàn)象嚴(yán)重，無法實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)有效匹配，造成效率損失，帶來地方政府行為失范。從1993—2012年，地方財(cái)政收入占比從 78%下降到52%，而支出占比卻從72%上升到 85%，中央財(cái)政本級(jí)支出只占 15%，這一指標(biāo)在英國(guó)、美國(guó)和日本分別為73%、54%、42%，經(jīng)合組織國(guó)家平均為46%，地方政府財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)與支出剛性增長(zhǎng)矛盾加劇。審計(jì)署2013年上半年報(bào)告顯示，在財(cái)權(quán)方面，18個(gè)省2011年的省域稅收中，中央財(cái)政分成52%，省、市、縣各級(jí)分別分成9%、13%、26%;地方各級(jí)稅收收入多數(shù)不能滿足其當(dāng)年公共財(cái)政支出的一半。

五是事權(quán)與財(cái)力不確定。根據(jù)政府層級(jí)和地位的不同，對(duì)政府間事權(quán)進(jìn)行清晰和合理劃分是財(cái)力劃分的前提和基礎(chǔ)。目前中國(guó)國(guó)家利益部門化的行政式分權(quán)缺乏穩(wěn)定性，政府事權(quán)與財(cái)力經(jīng)常處于不斷的變化之中，上級(jí)政府存在利用決策權(quán)隨意調(diào)整事權(quán)便利，而下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府沒有任何約束力，縱向的“上面點(diǎn)菜、下面買單”使下級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)力、支出責(zé)任處于不確定性狀態(tài)，上級(jí)部門引發(fā)的、龐大的事權(quán)調(diào)整與財(cái)力配置不對(duì)稱導(dǎo)致兩者難以匹配;橫向部門間財(cái)政關(guān)系缺乏基本規(guī)則，影響財(cái)力配置，事權(quán)與財(cái)力缺乏匹配的機(jī)制。

六是政府與市場(chǎng)職能邊界模糊。特里西從“偏好誤識(shí)”的角度，指出由于信息不完全，社會(huì)會(huì)偏好于讓地方政府來提供公共產(chǎn)品。但按照蒂博特（Tiebout）模型的分析，由地方政府負(fù)責(zé)“外溢性”產(chǎn)品會(huì)引發(fā)地區(qū)間福利移民，地方政府為了避免成為吸引公眾的“福利磁場(chǎng)”，會(huì)競(jìng)相降低努力，使社會(huì)公共服務(wù)低于最優(yōu)水平。從支出分類來看，政府與市場(chǎng)作用混淆，存在角色方面的沖突和許多模糊不清的邊緣支出：一方面幾乎在所有的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)上都設(shè)有科目，包攬了許多應(yīng)由市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)機(jī)制解決的事務(wù)，財(cái)力配置與職責(zé)目標(biāo)不一致，影響市場(chǎng)統(tǒng)一、公正;另一方面在市場(chǎng)失效領(lǐng)域，本應(yīng)由政府及財(cái)政承擔(dān)的基本公共服務(wù)職責(zé)，卻因得不到充足的資金保證而不能有效供給，削弱了政府保障民生支出的能力。

二、事權(quán)和支出責(zé)任分離的原因

從整體情況看，1994年的分稅制改革主要是財(cái)政收入劃分方式的改革，盡管其“精神實(shí)質(zhì)”是使各級(jí)政府增強(qiáng)事權(quán)與財(cái)權(quán)的呼應(yīng)與匹配，并通過自上而下的轉(zhuǎn)移支付使欠發(fā)達(dá)地區(qū)大體達(dá)到事權(quán)與可用財(cái)力的一致，但受各種因素制約，其制度框架沒有按照原來的邏輯進(jìn)行延伸和健全，繼承了中央與地方間原有的支出事項(xiàng)，對(duì)事權(quán)則未作正式調(diào)整，與支出責(zé)任、事權(quán)的關(guān)聯(lián)考慮不多，中央與地方之間缺乏明晰的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分和規(guī)范的博弈平臺(tái)，分稅制中一些非規(guī)范狀態(tài)的過渡性安排呈現(xiàn)凝固化趨勢(shì)：中央財(cái)政壓力倒逼財(cái)權(quán)、財(cái)力向上集中;地方政府財(cái)力緊張倒逼中央擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付力度，轉(zhuǎn)移支付依賴度提高;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效能不彰倒逼政府間支出責(zé)任重分;政府間支出責(zé)任重劃倒逼政府間事權(quán)重新配置。

財(cái)權(quán)和事權(quán)分布由不同的原則和標(biāo)準(zhǔn)決定，按收支數(shù)判斷“財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配”不可能成為政府間財(cái)政關(guān)系的常態(tài)。中央政府在原有事權(quán)未變的前提下，將大量原有和新增事權(quán)的支出責(zé)任“委托”給地方政府，并不附帶相應(yīng)的資金轉(zhuǎn)移，政府間財(cái)政收入的分配格局，并未伴隨著財(cái)政職能的下放而發(fā)生根本性的變革。區(qū)域間的行政壁壘障礙以及由此而形成的分割的政府治理體系，嚴(yán)重削弱了各級(jí)政府管理公共事務(wù)的能力。現(xiàn)行省直管縣財(cái)政體制與行政管理體制不相匹配，加劇了市縣政府財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任不統(tǒng)一的矛盾，公共服務(wù)分級(jí)提供模式強(qiáng)化了“馬太效應(yīng)”，阻礙公共服務(wù)配置均等化。

三、事權(quán)和支出責(zé)任分離的危害

一是造成制度激勵(lì)偏離公共性。合作性的政府關(guān)系使得中央政府政策的執(zhí)行與實(shí)施需要地方政府的支持和配合，形成中央政府對(duì)地方政府的政策依賴?！笆麓筘?cái)小”會(huì)出現(xiàn)“小馬拉大車”的疲態(tài)現(xiàn)象，在政績(jī)考核制度壓力下，地方政府只能降低基本公共服務(wù)有效供給，導(dǎo)致了明顯的制度激勵(lì)偏差;“事小財(cái)大”則會(huì)出現(xiàn)“大馬拉小車”的問題，財(cái)力過剩造成稀缺財(cái)政資源的浪費(fèi)，不僅違背激勵(lì)相容的制度原則，削弱了公共財(cái)政的職能，還損害了中央與地方的信任關(guān)系，導(dǎo)致無法合作和合作失效，制約市場(chǎng)統(tǒng)一、司法公正和基本公共服務(wù)均等化。

二是造成治理失效。政治學(xué)理論認(rèn)為，同一套政府體系中，不同級(jí)次政府間的博弈行為越多，對(duì)于治理有效性的削弱程度越大。中央政府將事權(quán)委托給地方政府執(zhí)行，同時(shí)輔之以轉(zhuǎn)移支付作為資金保障，通過資金安排不適當(dāng)干預(yù)地方事權(quán)，加劇了中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的垂直性和集中度，不僅衍生權(quán)力尋租，帶來效率問題，更導(dǎo)致了治理問題和執(zhí)政行為不當(dāng)，使穩(wěn)定的中央和地方間財(cái)政關(guān)系陷入困局：地方財(cái)政越來越喪失相對(duì)獨(dú)立的收支管理權(quán)，無法對(duì)自身收支行為負(fù)起責(zé)任，造成和不斷加劇了政府間財(cái)政收支關(guān)系紊亂的矛盾，加大中央財(cái)政政策效應(yīng)的不確定性，模糊地方政府的責(zé)任，對(duì)地方財(cái)政收支的均衡和穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

四、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)改革目標(biāo)

各級(jí)政府間的事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)權(quán)、財(cái)力劃分和配置，是多級(jí)政府結(jié)構(gòu)下分級(jí)財(cái)政體制的核心問題，是改革的關(guān)鍵，也是充分發(fā)揮國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的需要。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容，是一種將管理權(quán)的適當(dāng)分散與控制權(quán)的相對(duì)集中有機(jī)結(jié)合的模式，主題是謀求相應(yīng)的事權(quán)與公共服務(wù)出資責(zé)任的匹配。

通過加快轉(zhuǎn)變政府職能，大力推進(jìn)以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的各項(xiàng)改革，形成明晰的政府間事權(quán)劃分和支出責(zé)任制度環(huán)境，理順政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)、中央和地方的關(guān)系，優(yōu)化資源配置，完善轉(zhuǎn)移支付，從體制與機(jī)制上促進(jìn)公共行政效率的不斷提高與公共支出績(jī)效的不斷改善，發(fā)揮公共財(cái)政社會(huì)公平上的調(diào)節(jié)功能和社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)的托底功能，更好地承擔(dān)公共服務(wù)的支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)法律對(duì)公權(quán)力的切實(shí)約束，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場(chǎng)、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度，形成各級(jí)政府事權(quán)劃分合理、支出責(zé)任清晰、財(cái)力與事權(quán)相匹配、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制，使中央與地方各安其位、各負(fù)其責(zé)、上下協(xié)同，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)政府治理整體效能的最大化。

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On Deepening the Reform of the Fiscal and Taxation System Under the Background

of Duties and Expenditure Responsibilities Separation

LI Juan1，TAN Min-jun2

（1.Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China;2.Hunan Provincial Audit Office，Changsha 410001，China）

Abstract：The reform of the fiscal and taxation system affected by various factors，the institutional framework inherited the original expenditure items among all levels of government，and the governance related consideration is not much，lack of political mechanism clear powers and expenditure responsibility division.At the same time，the distribution pattern of intergovernmental fiscal revenue decentralization is not associated with the functions of public Finance and undergoing a fundamental change.The government，financial，financial expenditure responsibility，not the contradiction caused by overlapping.Authority，responsibility and expenditure of separation，the governance and the property rights do not match，administrative and financial uncertainty problems，bring incentive deviation risk failure public and governance.To deepen reform of the fiscal and taxation systems，adaptation establishment of powers and expenditure responsibility system，in order to better play the two central and local initiative，promoting the whole efficiency maximization of governance.

Key words：governance;expenditure responsibilities;property rights;financial resources;separation;reform

[責(zé)任編輯 " 陳麗敏]