學習發(fā)達國家經(jīng)驗完善我國奶業(yè)政策

近年來，經(jīng)過全面整頓和努力振興，中國奶業(yè)正在從快速增長階段走向建設現(xiàn)代奶業(yè)的新階段。我國奶業(yè)快速發(fā)展的最基本原因來自于人民的牛奶與乳制品需求。牛奶富含蛋白質(zhì)、鈣、磷、維生素A和維生素B2等，營養(yǎng)價值很高，是十分重要的食品來源。乳制品主要包括煉乳、奶粉、酸奶、干酪和乳飲料，在現(xiàn)代生活已經(jīng)占據(jù)不可或缺的地位。

然而，與歐盟、美國、新西蘭、日本等主要奶業(yè)國家相比，中國乳制品行業(yè)起步晚，起點低，還有許多需要趕超的地方。在奶業(yè)政策方面，中國奶業(yè)政策起步較晚，政策手段單一，存在奶業(yè)基礎環(huán)節(jié)扶持力度薄弱，乳品質(zhì)量監(jiān)管體系不完善，奶業(yè)技術創(chuàng)新激勵政策缺乏等問題。了解發(fā)達國家的經(jīng)驗和體制，制定符合我國國情的奶業(yè)政策，成為我們需要盡快完成的目標。

發(fā)達國家的奶業(yè)政策

1.奶牛養(yǎng)殖

歐盟為了限制牛奶產(chǎn)量過剩，采用過配額制度、切斷補貼與生產(chǎn)關聯(lián)等手段。美國1995年開始執(zhí)行減少存欄量、提高單產(chǎn)、增加牛奶產(chǎn)量的措施，收效顯著。2002年實行牛奶收入損失合同項目，保護奶農(nóng)利益。新西蘭于1984年取消補貼，國內(nèi)奶業(yè)政策主要以市場為導向。日本政府早在1958設立奶農(nóng)振興基金，頒布《農(nóng)業(yè)基本法》、《畜產(chǎn)品價格穩(wěn)定法》、《奶農(nóng)基本法》等促進奶業(yè)發(fā)展。

2.乳制品加工

美國有28個州政府通過檢查認證后發(fā)放乳制品銷售許可證，允許牧場直接銷售原料奶和加工后的牛奶。新西蘭1951年開始采用奶罐車收集全脂牛奶，1955年大力引進牧場牛奶冷卻技術。日本在1966年制定價格保護體系，對乳品加工企業(yè)提供價格支持和制定制造業(yè)用奶限額不包括干酪和奶油。2003年發(fā)放奶業(yè)支付保險支持奶業(yè)發(fā)展。

3.市場流通

1933年美國開始通過農(nóng)產(chǎn)品信貸公司購買乳制品，保障了乳制品在市場上的正常流通。國防部還為所有海外駐軍基地專門配送UHT奶，保證反恐與食品安全的需要。政府還會收購支持價格內(nèi)賣不出去的牛奶，穩(wěn)定生產(chǎn)商。新西蘭2001年《乳品行業(yè)改革法》確保了新西蘭乳品市場的競爭性和有效運行。日本政府早在1900年就頒布了《牛奶營業(yè)管理規(guī)則》，同時對中小學學生午餐奶以及對幼兒、老年人等家庭購買牛奶提供補貼，促進居民的乳品消費。

4.乳制品進出口貿(mào)易

歐盟為了防止成員國的乳制品短缺，對乳制品出口征收關稅。美國國內(nèi)生產(chǎn)的乳制品過剩，對外政策的核心是加強產(chǎn)品出口，限制進口。多次實施了乳制品進口分攤項目和乳制品出口激勵項目。新西蘭乳制品95%用于出口，政府對乳制品進出口實施自由貿(mào)易政策。日本政府主要通過頒發(fā)出口許可證、關稅配額制及關稅壁壘來限制國外過多的乳制品進入到國內(nèi)。

5.乳品質(zhì)量安全

歐盟擁有世界上最完善的乳品質(zhì)量安全監(jiān)管體系，提倡“從農(nóng)田到餐桌”的管理模式。美國在1924年制定了《5A級巴氏滅菌奶法令》，簡稱PMO，對乳制品的生產(chǎn)、加工到銷售各個環(huán)節(jié)都嚴格控制。PMO現(xiàn)已成為美國奶業(yè)最受尊重的法規(guī)。日本政府在20世紀50年代就頒布了《飼料品質(zhì)改善法律》、《關于乳以及乳制品成分規(guī)格等省令》等政策法規(guī)對乳品質(zhì)量加以監(jiān)管。1995年要求乳品行業(yè)在內(nèi)的6個行業(yè)應用HACCP系統(tǒng)。2009年針對獸藥殘留制定了418項指標。

我國奶業(yè)政策

我國先后出臺了17個主要的奶業(yè)法規(guī)和政策，加強政策對產(chǎn)業(yè)的助推和護航。

1.奶牛養(yǎng)殖

為了促進奶牛養(yǎng)殖業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變，2005年出臺了奶牛良種補貼策，奶牛散養(yǎng)戶和規(guī)模養(yǎng)殖戶均能享受此項政策，規(guī)定能繁母牛的凍精使用量為每年每頭2劑，每劑補貼15元。2004年為了加快畜牧業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)部制定了《關于推進畜禽現(xiàn)代化養(yǎng)殖方式的指導意見》，2011年再次下?lián)?億元資金用于規(guī)模化牛場的建設，使奶牛規(guī)?；^(qū)正常運行。

2.乳制品加工

2008年的“三聚氰胺事件”后頒布了《乳制品行業(yè)整頓和規(guī)范工作方案》，加大了對乳品加工企業(yè)的整頓力度，同年11月農(nóng)業(yè)部又頒布了《生鮮乳生產(chǎn)收購管理辦法》，明確了生鮮乳收購、加工、運輸、銷售等環(huán)節(jié)的責任。2009年《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》提高了企業(yè)進入該行業(yè)門檻，保障奶業(yè)生產(chǎn)效益。

3.市場流通

2000年8月，國家七部委共同組織實施“學生飲用奶計劃”。2012年年底，全國29個省份、660個市縣共6萬多所中小學推廣實施了“學生飲用奶計劃”日平均供奶量達到1800萬份以上。近幾年政府還鼓勵鮮奶吧經(jīng)營，場店一體、廠店一體、餐店一體的模式，拓寬乳制品銷售渠道，推進奶業(yè)一體化經(jīng)營。

4.乳制品進出口貿(mào)易

2013年中國對780多種進口商品實施低于最惠國稅率的年度進口暫定稅率，其中特殊配方嬰幼兒奶粉關稅從原來的20%降到5%。2008年與新西蘭政府簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，并將在2019年前取消大部分新西蘭進口產(chǎn)品關稅。2011年中國又提出將原產(chǎn)于新西蘭的11個稅號乳制品實施特殊保障措施。2013年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了《進出口乳品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》，嚴格規(guī)定了乳品進出口、風險預警、法律責任等細則，從而穩(wěn)定中國乳品的進出口貿(mào)易。

5.乳品質(zhì)量安全

2008年國務院頒發(fā)了《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)督管理條例》。2010年9月又再次發(fā)出《關于進一步加強乳制品質(zhì)量安全工作的通知》，嚴格規(guī)定了乳制品生產(chǎn)要求，11月出臺的《企業(yè)生產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉許可條件審查細則》與《企業(yè)生產(chǎn)乳制品許可條件審查細則》加大了對乳制品生產(chǎn)條件的審查及其產(chǎn)品生產(chǎn)許可的檢驗。同年農(nóng)業(yè)部還提供生鮮乳質(zhì)量安全監(jiān)管項目資金1500萬元。

中國奶業(yè)政策尚不完善

1.法律、法規(guī)起步較晚，政策手段單一

直到2003年我國才真正接連出臺促進奶業(yè)發(fā)展政策，但政策手段還是比較單一，主要對乳品市場實行稅收政策和基本補貼，乳品進出口貿(mào)易上主要是簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，政策手段還不豐富。

2.基礎環(huán)節(jié)扶持力度不夠，規(guī)模化養(yǎng)殖程度不高

中國的良種補貼從2005年才開始執(zhí)行，經(jīng)過多年的補貼，凍精的補貼額依舊沒有變化，導致很多農(nóng)戶養(yǎng)殖水平不能大幅提高。

中國近10年來出臺了推進奶牛養(yǎng)殖規(guī)?；南嚓P政策意見，其中黑龍江2011年利用國家補貼資金新建規(guī)模化養(yǎng)殖場320個，但從整體上看，全國大多數(shù)地區(qū)還是處于飼養(yǎng)規(guī)模小、分布零散的狀態(tài)。與此同時，現(xiàn)有的畜牧法中對形成規(guī)?；B(yǎng)殖沒有門檻限定。中國與發(fā)達國家相比，平均規(guī)模頭數(shù)最少。

3.乳品質(zhì)量監(jiān)管體系不完善，監(jiān)管力度有待于加強

2008年“三聚氰胺事件”發(fā)生后，政府才加強監(jiān)管力度，但是在乳品監(jiān)管體系中，還存在職能重復、監(jiān)管力度不大、懲治不嚴等現(xiàn)象，導致信息不對稱，許多標準未得到執(zhí)行。此外，中國只在生奶中規(guī)定了農(nóng)曽藥殘留標準，而乳制品檢驗中缺乏相應標準。全檢年后依然出現(xiàn)大大小小的乳品質(zhì)量安全事件。

4.奶業(yè)技術創(chuàng)新激勵政策缺乏，技術創(chuàng)新與推廣力度不夠

中國在奶業(yè)技術研發(fā)和推廣上進度較緩慢，大多數(shù)奶牛養(yǎng)殖戶仍然是保持長期圈養(yǎng)，使奶牛不能健康生長。在治療奶牛疾病藥物的研發(fā)上沒有重大突破，造成許多奶農(nóng)濫用藥物，影響奶質(zhì)。此外，在奶業(yè)技術創(chuàng)新上缺乏奶牛專業(yè)技術人員及推廣人員，影響了中國奶業(yè)技術發(fā)展。

完善我國奶業(yè)政策

1.加大奶業(yè)政策扶持力度，促進奶業(yè)發(fā)展

加大政策扶持力度，重新定位良種標準，提高良種質(zhì)量及補貼額度，對進口的性控精液給予定額補貼，增加對擠奶機械補貼、保險補貼，大力提倡種養(yǎng)結(jié)合模式。還要擴大鮮奶、蛋奶項目的實施。將乳制品推廣到農(nóng)村，增強農(nóng)村居民乳品消費意識，加大乳制品宣傳面積。通過增加關稅配額，限制乳制品進口，保護國內(nèi)乳品加工企業(yè)的發(fā)展。設定嚴格的乳制品進口市場準入制度。

2.形成規(guī)?；B(yǎng)殖，提高飼養(yǎng)門檻針

全面推行規(guī)?；B(yǎng)殖，對搬遷的牛場開具牛群流動證明，保證奶牛檢疫合格，防止病原傳染。對飼養(yǎng)人員發(fā)放從業(yè)資格證書，對規(guī)?；鲞M行配套監(jiān)控，包括人工、土地配額、飼料、營養(yǎng)、配種、檢疫等。出臺關于奶牛規(guī)?；B(yǎng)殖的各種條例規(guī)范，通過網(wǎng)絡公布使信息透明化。

3.完善乳制品監(jiān)管檢測體系，保證乳品質(zhì)量安全

充分完善乳制品質(zhì)量監(jiān)管體系，明晰各部門的職能監(jiān)管，對有漏洞的質(zhì)量法規(guī)條例重新修正，比如所有獸藥上必須規(guī)定標有休藥期、明確乳品的運輸檢疫證等。嚴懲違法犯罪分子，建立健全乳品質(zhì)量安全可追溯體系及風險預警機制，防止乳制品質(zhì)量安全事件再次發(fā)生。

4.加強現(xiàn)代奶業(yè)科技建設，滿足產(chǎn)業(yè)技術需求

加強對奶業(yè)科技的資金投入，建立現(xiàn)代奶業(yè)科技體系，將科技研發(fā)提高到更高層次。加快研發(fā)良種繁育、飼料營養(yǎng)、疫病防控等關鍵技術氣重點培訓優(yōu)質(zhì)凍精改良技術、奶牛群體改良技術、全混日糧飼養(yǎng)技術、無公害牛奶生產(chǎn)技術等先進技術。

（摘自《世界農(nóng)業(yè)》2014年第1期，原題目《中外奶業(yè)政策比較分析》）