中國支持科技創(chuàng)新財政政策的問題及原因

支持科技創(chuàng)新財政政策體系的 主要問題題

在我國支持科技創(chuàng)新的財政政策體系中，無論是財政直接的科技投 入、政府采購還是政府風(fēng)險投資以及科技稅收優(yōu)惠政策，都對我國科技創(chuàng) 新體系的發(fā)展起到了重大的支持與推進作用，但隨著經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化 以及我國創(chuàng)新體系的不斷完善，這些政策的積極效應(yīng)充分顯現(xiàn)的同時，一 些問題也浮出水面，關(guān)鍵性的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、財政科技投入的支持力度不夠、效率不高

（一）財政科技投入總體規(guī)模與強度偏低

問題主要集中在以下兩個方面：首先，我國財政科技投入總量在國民經(jīng)濟中的比重較低。1995年以來我國的財政科技投入在逐年上升，但財政科技支出在國民經(jīng)濟中的比重卻變化不大，財政科技投入占GDP的比重一直作為投入強度的標(biāo)準(zhǔn)，衡量著各國政府的科技投入水平，15年來，我國政府科技撥款占GDP比重的平均水平僅維持在0.6%左右，即使是歷史最高水平的2009年這一數(shù)值也僅為0.9%，而國際上的研究普遍認為政府科技投入占GDP的比重低于1%的國家屬于缺乏創(chuàng)新能力的國家，從數(shù)字指標(biāo)上看我國的財政科技投入水平明顯不足。其次，在財政內(nèi)部的支出結(jié)構(gòu)中，財政科技投入占整個財政支出的比重偏低。1995年以來，我國財政收入與財政支出水平在不斷提高的同時，財政科技投入在財政總支出中的比重卻一直維持在4%左右的水平。但總體來講我國財政科技投入水平有待進一步提高。此外，我國科學(xué)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費占GDP的比重和政府科學(xué)研究與試驗發(fā)展經(jīng)費占GDP的比重都相對偏低。

（二）創(chuàng)新鏈條中基礎(chǔ)研究的財政投入相對不足

從近年來我國研發(fā)經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)來看，我國基礎(chǔ)研究經(jīng)費在研發(fā)經(jīng)費中的比例始終維持在5%左右的水平，明顯低于經(jīng)濟發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家的投入水平。

（三）財政科技投入來源結(jié)構(gòu)不合理

我國目前科技資金的來源主要由三部分構(gòu)成，即中央財政投入、地方 財政投入以及企業(yè)科技投入。從總體的發(fā)展趨勢來看，中央財政撥款在總 量增加的同時，相對整個財政支出的比重卻呈下降趨勢，同時，地方政府 對科技投入支持作用沒有充分發(fā)揮，政府科技投入的不足促使企業(yè)提前成為科技投入的主體。

（四）財政科技投入的地區(qū)結(jié)構(gòu)不均衡

從各地區(qū)的財政科技支出水平來看，我國財政科技投入在地區(qū)間也極不均衡。

（五）財政科技投入方式不能有效地促進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合

長期以來，我國財政對科技的支持方式比較單一，大部分的財政科研經(jīng)費主要以課題資助的形式投向高等院校以及政府科研機構(gòu)，投向產(chǎn)業(yè)研發(fā)的資金較少，這種針對部門而非針對項目的資金投入方式，一方面容易造成資助項目重復(fù)與不足同時并存；另一方面也容易使財政資金沉淀于某一部門或單位，不能有效地促進科技成果轉(zhuǎn)化。

（六）財政投入政策缺乏協(xié)調(diào)，著力點分散

我國每年財政在科技方面都投入大量資金對重點科技研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化予以全面支持，主要表現(xiàn)為各類開發(fā)資金和貼息貸款，此外國家財政還承擔(dān)著國家科技攻關(guān)計劃、“863”計劃、“科技成果推廣計劃”等各類科技計劃的資金支持，這些資金分別由不同的政府部門制定分配政策，形成經(jīng)費投入分散，條塊分割，導(dǎo)致設(shè)備、人力重復(fù)投人與浪費。

二、政府采購政策的創(chuàng)新激勵功能沒有充分發(fā)揮

略。

三、政府風(fēng)險投資政策模式不穩(wěn)定

（1）政府風(fēng)險投資的政策模式不穩(wěn)定、執(zhí)行不規(guī)范.

（2）政府風(fēng)險投資的支持力度相對不足。

（3）支持風(fēng)險資金合理退出的財政金融聯(lián)動機制有待完善。

四、支持科技創(chuàng)新的稅式支出政策分布不均衡

（1）支持科技創(chuàng)新的稅式支出政策與稅制結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。

（2）稅式支出方式相對單一、偏重事后激勵。

（3）稅收支持重點分割不利于科技成果的轉(zhuǎn)化。

（4）企業(yè)享受稅收優(yōu)惠成本過高影響政策落實。

影響支持科技創(chuàng)新財政政策 執(zhí)行效果的主要原因

一、財政科技投入政策缺乏高效的制度性保障

（一）財政支出政策的立法體系不完整

十幾年來，我國科技投入的執(zhí)行情況一直波動較大，并沒有完全依照《科學(xué)技術(shù)進步法》法律目標(biāo)執(zhí)行，一定程度上導(dǎo)致了我國財政科技投入在規(guī)模上的不足與資金結(jié)構(gòu)上的缺陷，沒有完整的法律保障體系，形成了財政科技資金投入運行體系各個環(huán)節(jié)的軟約束。

（二）財政科技投入體制存在設(shè)計上的缺陷

在財政科技投入政策的設(shè)計上，我國采用最多的是財政無償撥款，不 僅缺少必要的約束機制，更不利于提高政策資金的使用效率。另外，我國財政科技投入由中央和地方兩部分組成，在資金使用上中央將資金一部分撥給地方，一部分直接管理。同時缺乏“頂層設(shè)計”和“統(tǒng)一規(guī)劃”，還導(dǎo)致科技立項重復(fù)的現(xiàn)象，資金分散導(dǎo)致項目分割，影響項目創(chuàng)新質(zhì)量，管理分割不利于資源整合，因而從體制設(shè)計上對項目質(zhì)量的提升以及科研成果的轉(zhuǎn)化存在著較多的限制。

（三）科技經(jīng)費缺乏有效的預(yù)算管理和監(jiān)督評價機制

在科技經(jīng)費的使用過程中還存在一些體制性的問題，科技項目的立項人為干擾因素較多，評審中公開、公正、透明性不高，同時由于科技項目的產(chǎn)出成果多樣性的特點，也沒有統(tǒng)一有效的考核辦法，缺乏有效的指標(biāo)評價體系從總體上對科技支出的效益作出綜合評價，不利于對科研經(jīng)費使用的有效監(jiān)督與管理。

二、政府采購政策的創(chuàng)新激勵機制不健全

略。

三、政府風(fēng)險投資的運行機制不成熟

（一）我國風(fēng)險投資立法體系欠缺

我國政府風(fēng)險投資制度處于起步階段，目前還沒有專門針對風(fēng)險投資的法律法規(guī)，只能從《科技進步法》、《專利法》、《企業(yè)所得稅法》等相 關(guān)法律中尋找法律支持，國家的政府文件也僅有《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作指導(dǎo)意見的通知》和《關(guān)于進一步改進小額擔(dān)保貸款管理積極推動創(chuàng)業(yè)促進就業(yè)的通知》等具有較強的針對性，而這些指導(dǎo)性的通知文件也缺乏足夠的約束力，影響政策執(zhí)行過程中的規(guī)范性和準(zhǔn)確性，也限制了風(fēng)險投資業(yè)的健康良性發(fā)展。

（二）政府風(fēng)險投資政出多門，各地方政策缺乏統(tǒng)一性

近年來，我國政府對風(fēng)險投資業(yè)的支持不斷加強，雖然出臺的政策不多，但在一定程度上也存在著政出多門的問題。無論在中央政府還是地 方，都存在著政府多部門掌握風(fēng)險投資的政策制定權(quán)的問題，政策的統(tǒng)一 性難以協(xié)調(diào)。

四、稅式支出政策體系缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

（一）支持科技創(chuàng)新的稅式支出政策缺乏總體設(shè)計

我國目前針對科技創(chuàng)新的稅式支出政策體系較為復(fù)雜，不同層次的政策散見于各種暫行條例、通知等政府文件，不利于全局性的掌握與控制，同時各項政策多是簡單羅列，沒有形成激勵創(chuàng)新活動的政策體系，缺乏整 體規(guī)劃。過多臨時性、原則性的政策文件，造成激勵政策不夠系統(tǒng)、不夠 透明，可操作性不強。雖然我國處于從技術(shù)引進到科技創(chuàng)新的轉(zhuǎn)型階段， 需要稅收優(yōu)惠政策的不斷調(diào)整，但缺乏總體設(shè)計，對于需要長期支持的整 個創(chuàng)新體系來說不能形成足夠的支持，各類文件頻繁地修改與調(diào)整降低了政府政策在企業(yè)決策中的權(quán)重。同時由于缺乏政策框架的整體設(shè)計，政策目標(biāo)不統(tǒng)一，造成我國支持科技創(chuàng)新的稅式支出政策的結(jié)構(gòu)布局不盡合理，實施工具雖然較為豐富，但仍以直接優(yōu)惠為主，間接優(yōu)惠運用得較少，以所得稅支出為主的稅收優(yōu)惠政策更是注重事后激勵，政策體系的主動性不強。

（二）稅收政策立法級次不高，稅式支出政策穩(wěn)定性較差

從政策數(shù)量上看，我國支持科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策文件多達數(shù)十條，但這些政策多以通知、暫行條例等有關(guān)政府部門文件的形式出臺，沒有足夠的法律地位。從立法級次上看，只有《所得稅法》和《稅收征收管理法》等屬于國家最高權(quán)力機構(gòu)通過的立法范疇，針對流轉(zhuǎn)稅的立法沒有形成。支持科技創(chuàng)新方面的政策是散見于各類政府文件，更沒有形成有較強針對性的稅式支出立法體系。一些政策出臺倉促，修改頻繁，缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，而且各個政府部門出臺政策的支持范圍往往有一定的局限性，比如針對某一地區(qū)、某一行業(yè)或某一類型的機構(gòu)，嚴(yán)重影響了稅收優(yōu)惠的公平性和政策支持的廣泛性，造成稅收條款眾多、政策體系復(fù)雜以及個別條款相互重復(fù)矛盾等問題，使稅收政策對科技創(chuàng)新的支持效果大打 折扣。

（三）缺少統(tǒng)一的稅式支出預(yù)算和相應(yīng)評價體系

從資金流動方向的角度分析，稅式支出同樣屬于政府支出政策的范 疇，稅收的讓渡意味著財政收入的減少，也應(yīng)該同其他政府支出項目一樣建立嚴(yán)格的預(yù)算與評價制度。從稅式支出政策的總體來看，我國各級稅收 部門目前還沒有形成統(tǒng)一的預(yù)算制度，更沒有對各類政策工具的預(yù)算管理體系和綜合評估機制。我國針對科技創(chuàng)新出臺了大量的稅收支持政策，可對于每年的政府稅式支出既沒有統(tǒng)一的預(yù)算，也沒有詳細的統(tǒng)計，政府每年在此方面的稅收讓渡無從考核，更難以準(zhǔn)確評價這些稅收的減少對創(chuàng)新激勵的合理性和有效性。政府的決策缺乏足夠的實證依據(jù)和有效的評估機制，以至于體系中政策工具支持環(huán)節(jié)滯后、稅收支出呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾等問題不能及時得以發(fā)現(xiàn)與調(diào)整，影響了政策支持與創(chuàng)新體系發(fā)展步伐的緊密銜接。

總體來說，我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，無論是科技創(chuàng)新還是財稅激勵政策 體系建立的時間都相對較短，在創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略建立的十幾年間，我國的各 項財稅政策也在不斷地調(diào)整和更新，對國家創(chuàng)新能力的提升功不可沒。近 年來，世界經(jīng)濟格局不斷變化，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整，在經(jīng)濟保 持較快增長速度的運行環(huán)境下，科技創(chuàng)新的政策體系也是一個問題不斷顯 現(xiàn)、需要結(jié)合本國具體情況并借鑒國際經(jīng)驗不斷完善的過程。

（摘自中國社會科學(xué)出版社《中國支持科技創(chuàng)新的財政政策研究》）