對(duì)土地制度改革的思考

從糧食安全、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化（或農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化）的角度，審視當(dāng)前土地制度利弊，在能夠解決“三農(nóng)”問題的前提下，進(jìn)行多重因素分析，探討土地制度改革，尋求土地改革的線路和制度選擇，進(jìn)而提出公有化思路下的土地政策和“三農(nóng)”問題解決之道。對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供理論支持。

一、主要爭(zhēng)論

當(dāng)前對(duì)土地制度改革在共識(shí)的基礎(chǔ)上，存在三大思路的分歧，主要源于以下問題：

糧食進(jìn)口是否隱藏著無法克服的糧食安全危機(jī)，18億畝紅線是否應(yīng)該堅(jiān)持？土地自由流轉(zhuǎn)和放開糧食價(jià)格能否消除土地缺口和糧食缺口？

農(nóng)地私有能否有效阻止農(nóng)地強(qiáng)占問題？如果農(nóng)地私有化和允許農(nóng)地自由出售是否會(huì)導(dǎo)致劇烈的土地兼并和大批的貧民窟？

當(dāng)前大城市的市政建設(shè)能否應(yīng)付土地快速集中引發(fā)的農(nóng)民進(jìn)城的熱潮。小城鎮(zhèn)化能否提供足夠的就業(yè)，主要是工業(yè)崗位和缺乏工業(yè)基礎(chǔ)下的第三產(chǎn)業(yè)崗位。這牽涉到不同的城市化路線和不同路線引起的各級(jí)地方政府的財(cái)政和權(quán)利分配的變化。

阻礙農(nóng)民進(jìn)城的主要障礙是戶口制度、市政歧視，還是有效需求不足，或者資金和信用的缺乏？

出身主義的“增人必增地，減人必減地”的土地分配制度在現(xiàn)行的農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的土地制度下，必然導(dǎo)致土地碎片化和小農(nóng)模式的固化。所以要么復(fù)興農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，要么農(nóng)地進(jìn)一步半私有化和私有化。爭(zhēng)論在于土地私有化的發(fā)展是會(huì)動(dòng)搖還是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、農(nóng)民的權(quán)益、黨的執(zhí)政地位、我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)。

二、多重約束下的土地制度選擇

改革土地制度，必須選擇正確的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，而正確的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路必須在眾多共識(shí)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持實(shí)事求是的精神，分析相關(guān)爭(zhēng)議?？梢韵胍?，我國(guó)的土地制度選擇已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的經(jīng)濟(jì)政策選擇和制度設(shè)計(jì)問題，不可能按照任何一種現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治學(xué)原理來解決，也更不是某個(gè)抽象的法律原則可以指導(dǎo)的。它已經(jīng)成為關(guān)系我國(guó)未來發(fā)展的全局性問題，是一種多重約束下的制度選擇和權(quán)利分配。按照重要性排序，這些主要約束是：

糧食安全，即必須保證我國(guó)有自給自足的糧食生產(chǎn)能力和足夠的糧食儲(chǔ)備。毋庸多言，這永遠(yuǎn)是我國(guó)政府最大的政治。

遏制土地流失。因?yàn)橥恋亓魇Ь哂胁豢赡娴奶匦?，它不僅是因?yàn)槌鞘谢鞯兀〒?jù)統(tǒng)計(jì)城市征地只占農(nóng)地減少的約三分之一），更重要的是因?yàn)槲廴?、過度開發(fā)引起的水土流失和沙漠化。按照18億畝的土地紅線，我國(guó)可用的儲(chǔ)備土地最多只有3千多萬畝，而05年以來每年的新增土地需求高達(dá)1千多萬畝，標(biāo)志著這一問題的解決已經(jīng)刻不容緩。

農(nóng)民的社會(huì)保障。因?yàn)檗r(nóng)民是公認(rèn)的弱勢(shì)群體，社保問題不能妥善解決將導(dǎo)致無法回避的流民問題。目前我國(guó)的城市社保都存在嚴(yán)重的壓力，農(nóng)民社保問題一旦出錯(cuò)，就將導(dǎo)致無法挽回的社會(huì)損失。

遏制城鄉(xiāng)收入差距的拉大。城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，將加深我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)格局，導(dǎo)致加速的人口、資金、土地、項(xiàng)目向城市的聚集，給城市就業(yè)和資源環(huán)境問題帶來加倍的壓力，進(jìn)一步固化我國(guó)粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將不得不依賴資源密集型、勞動(dòng)密集型、外向依賴型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)將缺乏動(dòng)力。

維護(hù)黨的執(zhí)政合法性。一直以來，農(nóng)民都是我國(guó)最大的群體，而且具有天生的保守主義傾向，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和改善農(nóng)民生活水平，是鞏固黨的執(zhí)政合法性的幾乎唯一的手段。

振興國(guó)內(nèi)需求。該文原載于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文獻(xiàn)信息中心主辦的《環(huán)球市場(chǎng)信息導(dǎo)報(bào)》雜志http：//www.ems86.com總第543期2014年第11期-----轉(zhuǎn)載須注名來源因?yàn)榇钨J危機(jī)的影響，海外市場(chǎng)將面臨長(zhǎng)期萎靡，而我國(guó)的工業(yè)化正處在關(guān)鍵時(shí)期，未來20多年，振興國(guó)內(nèi)需求將主要依賴農(nóng)村需求和農(nóng)村市場(chǎng)，這也是一個(gè)共識(shí)。

三、路線和制度選擇

在多重約束和多重約束的輕重緩急的前提下，正確的發(fā)展思路是堅(jiān)持公有化的思路。其原因如下：

從糧食安全上講，國(guó)際公認(rèn)：東亞小農(nóng)模式的單位農(nóng)地的糧食產(chǎn)出量最高。這一模式必須長(zhǎng)期維持，把糧食安全寄托于海外市場(chǎng)的思路經(jīng)不起實(shí)證和歷史的分析，是拿人民的最高利益在賭博。

土地流失問題具有明顯的外部性和市場(chǎng)失靈特征。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明市場(chǎng)機(jī)制往往不能有效的解決這一問題，考慮到問題的急迫性和我國(guó)市場(chǎng)發(fā)育的不完善，不能冒險(xiǎn)把希望寄托在市場(chǎng)的自我調(diào)整和自我完善上。

“三農(nóng)”問題從根本上講，不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，它的癥結(jié)在于農(nóng)民天然的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)上的弱勢(shì)地位。這種弱勢(shì)地位的根源不在于法律和政策的歧視，而是源于小農(nóng)生產(chǎn)的分散和缺乏組織。正確的思路是在“大農(nóng)業(yè)”的背景下加強(qiáng)農(nóng)民的組織和動(dòng)員。只有發(fā)展農(nóng)業(yè)集體組織性質(zhì)的農(nóng)協(xié)和農(nóng)社才是治本之道。

“工商資本下鄉(xiāng)”和“土地私有化加土地出售”難以解決農(nóng)民社保、農(nóng)民增收的問題。原因還是在于農(nóng)民的弱勢(shì)地位：市場(chǎng)機(jī)制的背后是資本運(yùn)營(yíng)的邏輯，無論是土地入股還是土地出售，其結(jié)果都是政府首先放棄它對(duì)農(nóng)民的義務(wù)，農(nóng)民也在土地質(zhì)押和出售的同時(shí)，進(jìn)一步分散化，進(jìn)一步喪失他們的談判地位。

從維護(hù)黨的執(zhí)政合法性上講，農(nóng)村和土地是公有制經(jīng)濟(jì)的最后一道防線。如果土地都私有化了，公有制為主體的提法將成為笑談。公有制失去主體地位，以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的憲政民主將是必然選擇，在憲政民主的框架內(nèi)很難維持黨的執(zhí)政合法性。

通過土地流轉(zhuǎn)資金或政府的補(bǔ)貼來鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城，的確能提供巨大的消費(fèi)需求，但前提條件是農(nóng)民的持久收入能夠增長(zhǎng)，而城市居民的持久收入不能下降。

四、公有化思路下的土地政策和“三農(nóng)”問題解決之道

按照公有化的思路，要解決“三農(nóng)”問題，在我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行“三主體模式”的土地改革：

農(nóng)村合作社作為所有權(quán)人，保證地租收益在農(nóng)村集體的共享，實(shí)現(xiàn)“增人必增地，減人必減地”，這些合作社由政府牽頭，可以按自愿原則自行的產(chǎn)生、合并和消失。

由農(nóng)戶代表、政府代表、銀行和農(nóng)業(yè)研究所代表等組成綜合農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)中可以發(fā)揮黨的農(nóng)村組織功能，由它來組織農(nóng)業(yè)升級(jí)和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。農(nóng)協(xié)對(duì)內(nèi)是共同體，對(duì)外是盈利單位。在這種小型組織中，比較容易實(shí)現(xiàn)民主和監(jiān)督。

在一個(gè)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期，必須對(duì)相關(guān)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)實(shí)行市場(chǎng)管制，原則上不許城市工商資本的進(jìn)入，從而保證級(jí)差地租和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷利潤(rùn)歸于農(nóng)村合作社。

資金來源問題，可以在政府公債補(bǔ)貼扶持的基礎(chǔ)上，發(fā)展農(nóng)村內(nèi)置金融來解決。這種內(nèi)置金融的特點(diǎn)是典型的熟人金融，只許青苗抵押，不許土地抵押。從而弱化承包權(quán)，強(qiáng)化享租權(quán)，以便防止資金被城市吸走，保證農(nóng)村在土地整理、水利建設(shè)、涉農(nóng)工業(yè)的資金來源。

發(fā)展類似家庭農(nóng)場(chǎng)的適度規(guī)模農(nóng)戶，保證小農(nóng)經(jīng)營(yíng)和糧食儲(chǔ)備制度的穩(wěn)定。有條件的農(nóng)戶可以自愿進(jìn)城，以放棄農(nóng)村合作社權(quán)益為代價(jià)換取城市社保和城市戶口。政府可以在此進(jìn)行較為方便的管理。

以上思路應(yīng)該是我國(guó)解決“三農(nóng)”問題的主要模式，在東北、新疆等地廣人稀，或者自然條件特別惡劣的特殊地區(qū)可以實(shí)行不同的模式。

（作者單位：中共開封市委黨校）