德州地區(qū)新農(nóng)村社區(qū)并建情況研究

摘要 以德州為例，分析了農(nóng)村社區(qū)并建的現(xiàn)狀，研究了并建過程中應(yīng)用的模式，指出隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，“合村并居”成為新農(nóng)村建設(shè)的必然趨勢。

關(guān)鍵詞 合村并居；德州；農(nóng)村社區(qū)

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）17-05657-03

Abstract With Dezhou as example， the status of rural community coresidence was analyzed， the application mode was studied， it was pointed out that with the rapid development of social economy in China， a large amount of rural population transfer to cities， combined village and coresidence has become the inevitable trend of new rural construction.

Key words Combined village and coresidence； Dezhou City； Rural community

1 “合村并居”的內(nèi)涵

“合村并居”是以建設(shè)社會主義新農(nóng)村、提高農(nóng)民生活水平、擴大可耕種和可開發(fā)、流轉(zhuǎn)、出租、建設(shè)用地等為目的將幾個臨近自然村合并為一個新型農(nóng)村社區(qū)的工程，是一次“大村制”的改革。其內(nèi)涵包括三個方面。

1.1 村班子合并

將兩個或兩個以上村莊的村班子合并，建立社區(qū)行政管理模式，即成立社區(qū)黨支部、選舉社區(qū)村委會。

1.2 逐步實現(xiàn)集中居住

進行社區(qū)集中居住點規(guī)劃，引導(dǎo)“合并”村莊村民按照集中居住點規(guī)劃選址建房、拆除舊房、集中居住。

1.3 將集中居住點建設(shè)為多功能復(fù)合體

新型農(nóng)村社區(qū)不是簡單的幾個村莊機械式的合并，而是形成綜合機能較為完善的集中居住區(qū)。如設(shè)置商業(yè)區(qū)、醫(yī)院、學(xué)校、公園、養(yǎng)老院，配套建設(shè)農(nóng)村道路、供水、排水、供熱、供氣、污水和垃圾處理等設(shè)施的多功能的復(fù)合體，最終達到改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活條件、提高農(nóng)民生活質(zhì)量的目的。

2 德州市“合村并居”的起因

2.1 國家政策的強有力引領(lǐng)

2005年黨的十六屆五中全會明確提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的奮斗目標，其中村容整潔是生產(chǎn)發(fā)展的前提條件，是生活寬裕的特征之一，是鄉(xiāng)風(fēng)文明的有效載體。

2006年中央“一號文件”明確提出將村莊規(guī)劃正式納入各級政府的工作范疇，文件的17條明確提出：“隨著生活水平提高和全面建設(shè)小康社會的推進，農(nóng)民迫切要求改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌” ，特別強調(diào)了加強村莊規(guī)劃和人居環(huán)境治理。

2007年“兩會”強調(diào)建設(shè)社會主義新農(nóng)村必須加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強農(nóng)村道路、飲水、沼氣、電網(wǎng)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境建設(shè)。

2010 年中央“一號文件”文件推出了一系列的強農(nóng)惠農(nóng)新政策，其中，強力推動資源要素向農(nóng)村配置是其最大亮點。文件細化了中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于城鎮(zhèn)化的提法，同時也對城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中土地流轉(zhuǎn)進行了詳細規(guī)定。

2.2 德州市社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要

2.2.1

破解“三高兩難”問題的需要。

數(shù)量多、規(guī)模小是德州市村莊的一大特點。德州市農(nóng)業(yè)人口占全省的6.4%，村均人口比全省少271人，而行政村數(shù)目達8 319個，為山東省村莊數(shù)的10%，其中人數(shù)在500人以下的村有4 756個，有的村人數(shù)少的僅29人。此種現(xiàn)象給農(nóng)村的正常運轉(zhuǎn)帶來了突出的三高兩難問題。

三高：一是村級組織運轉(zhuǎn)成本高，基層負擔重。以齊河縣為例，從2008年底到2009年7月份實施合村并居后，僅村干部的工資每年就可以節(jié)省400萬元以上。二是空心村比例高，土地浪費嚴重。由于農(nóng)村人口的減少，導(dǎo)致空置住房比比皆是。就農(nóng)村居民點用地來講，國家標準是人均150 m2，而德州市農(nóng)村居民點用地平均達到257 m2，比國家標準遠高出107 m2，具體體現(xiàn)在全市空心村達80%以上的比例，個別村莊嚴重者可達50%左右的住房空置率。三是基礎(chǔ)設(shè)施成本高，公共服務(wù)水平低。在農(nóng)村不管村子大小和人數(shù)多少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是必須的，如修建公路、自來水工程、醫(yī)院、學(xué)校、超市等。由于村子過于分散，導(dǎo)致生活成本過高，即使有國家的扶持資金，但有限的資金分散到各個村莊，也顯得少之甚少，給國家的財政也帶來了沉重的負擔。

兩難：一是村級管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難。農(nóng)村村一級的干部如村支書、組長等普遍文化素質(zhì)不高，思想觀念更新慢，在村里所起的作用只是上傳下達，所以說很難引導(dǎo)和帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富。二是民主管理難。在我國人情、關(guān)系顯得特別重要。中國農(nóng)村自然村落的形成與姓氏家族有很直接的關(guān)系，很多村子都是一兩個姓氏占村民的絕大多數(shù)，這樣在村委會選舉中，人數(shù)少的姓氏往往被排斥在外，無法參與村里大小事務(wù)的決策，因此在村委會民主管理上造成了一定的障礙[1]。

2.2.2

解決農(nóng)村子女求學(xué)需求的需要。由于國家實行計劃生育政策，我國人口出生率逐年降低。在20世紀80年代左右，基本上1～3個自然村就可以辦獨立的小學(xué)，每班可達30～40名學(xué)生，學(xué)生一日三餐都在家中享用。但經(jīng)過30多年的計劃生育，部分農(nóng)村勞動力進城，各地學(xué)生趨于減少，而對于人口稀少的農(nóng)村小自然村來說更是明顯。目前為止，我國不少村莊普遍存在孩子上學(xué)難的問題，德州地區(qū)也不例外。許多村莊由于學(xué)生數(shù)量逐年下降，導(dǎo)致大批小學(xué)、幼兒園撤銷，使得孩子從上幼兒園起就需到距家里十多里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就讀，增加了危險系數(shù)。孩子從小遠離父母住校，使得孩子與父母的親情淡薄，對孩子幼小的心靈造成一定的傷害，個別自制力差的孩子為此走上邪路。并居后社區(qū)人口密度相對增大，足夠的生源促成了新學(xué)校的建設(shè)。目前德州市每個新建的農(nóng)村社區(qū)都有相應(yīng)的幼兒園、小學(xué)、社區(qū)醫(yī)院等，各種設(shè)施齊全，為學(xué)生上學(xué)創(chuàng)造了安全、經(jīng)濟又便利的條件。

2.3 德州市“ 合村并居”進展情況

2.3.1

實施步驟。

2.3.1.1

合村子。把兩個或兩個以上的自然村合并成一個大的農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)中黨支部或黨總支重新組建，同時成立臨時機構(gòu)——社區(qū)管委會，以行使過渡期的管理工作。德州市于2008年上半年在每個轄縣市區(qū)分別確定1～2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點。2009年3月，德州市出臺《關(guān)于推進全市村莊合并社區(qū)建設(shè)的意見》的政策，并針對“合村”工作作出全面部署。全市由原來的8319個行政村合并為3 339個行政社區(qū)，村均人口由547人增加到1 353人。

“德州市建立農(nóng)村大社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的做法，符合中央有關(guān)精神和德州的實際，符合群眾的意愿和經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，抓住了破解城鄉(xiāng)一體化難題的關(guān)鍵點，在效率與公平的結(jié)合點上，較好的實現(xiàn)了二者的平衡，成績顯著，對中國廣大農(nóng)村實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會一體化發(fā)展具有示范意義”，這是中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英幾次到德州轄縣如平原、夏津、齊河等地實地調(diào)研后所說。

2.3.1.2

選班子。德州市在合村并居過程中，對于新社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉上，要求至少初中以上文化程度，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)法律規(guī)定，保證原始自然村平均劃定名額至少1名，實行無記名投票，做到了公平公正，截至2009年底新社區(qū)村委會領(lǐng)導(dǎo)班子已全部選出，整體上講村干部由原來的30 047人減少到17 955人，大大縮減并優(yōu)化了干部成員隊伍，為新社區(qū)的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

2.3.1.3

搞規(guī)劃、建新村。德州市在新農(nóng)村建設(shè)方面合理布局、科學(xué)規(guī)劃。整個工作的切入點從城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃抓起，科學(xué)合理的編制城鎮(zhèn)布局規(guī)劃，搞好新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)。已于2010年6月底基本完成新社區(qū)規(guī)劃選址，確定并居點2 233個。在德州市委市政府的正確引導(dǎo)下，自2010年下半年開始德州市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)由先前的試點期轉(zhuǎn)向全面啟動期，計劃利用大概15年的時間完成“合村并居”工作。到目前為止，大約400個新社區(qū)已開工建設(shè)，部分新社區(qū)已經(jīng)投入使用。如齊河縣晏城鎮(zhèn)南北社區(qū)是德州市作為合村并居試點工程率先建成的。整個社區(qū)由南街村周邊7個自然村合并而成，總占地66.32公頃，投資2.4億元，建筑總面積達36萬m2，目前社區(qū)內(nèi)已有部分農(nóng)戶入住。

2.3.2

“合村并居”模式。在“合村并居”工作上，德州市通過借鑒外地成功經(jīng)驗和系統(tǒng)總結(jié)，探索出了城中村改造型、小城鎮(zhèn)吸納型、強村帶動型、產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)型、企業(yè)帶動型、相鄰村合并型等6種模式。山東省委、省政府調(diào)研組評價，“這些模式尊重實際，尊重群眾意愿，保證了合村并居工作平穩(wěn)有序推進，保證了社會穩(wěn)定”[2]。

2.3.2.1

城中村改造型。城中村是指那些位于城市建成區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，被城市建設(shè)用地包圍或半包圍的、沒有或是僅有少量農(nóng)用地的村落，表現(xiàn)為相對集中的農(nóng)村集體用地被成片的城市建設(shè)用地所包圍。用呂宏芬、王積瑾老師的話講，“城中村”就是在城中仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)，它是改革開放以來中國城鎮(zhèn)化進程的產(chǎn)物，是城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象[3]。

由于城市的不斷拓展，一方面，城中村中一部分青年通過自身的努力接受更好的教育，最后脫離城中村，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢鲃影徇w移居，而另一部分居民通過打工、房屋出租、做生意等方式獲得收入，逐步與城市接軌，融入城市社會。另一方面，隨著城市建設(shè)和管理水平的逐步提高，通過大規(guī)模的舊城改造項目和大型配套設(shè)施項目建設(shè)，城中村被完全拆遷，通過一定的經(jīng)濟或住房補償與城中村村民協(xié)商在原址上新建小區(qū)，使原本臟、亂、差的城中村轉(zhuǎn)變?yōu)檎R、美觀、衛(wèi)生的城市住宅小區(qū)[4]。

2.3.2.2

小城鎮(zhèn)吸納型。在合村并居過程中，德州市根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村實際，采用小城鎮(zhèn)吸納的并居模式，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為駐地，積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過各種有效方式努力推進城鎮(zhèn)一體化進程。截止2010年7月德州市已經(jīng)將511個自然村落規(guī)劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地社區(qū)，人口數(shù)目達21萬以上，這個人口比例幾乎占到鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有建成區(qū)人口的一半。例如慶云縣利用縣城經(jīng)濟發(fā)展來推動全縣的經(jīng)濟，通過發(fā)展縣城經(jīng)濟提供大量的勞動崗位以吸引大量的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，截至2010年下半年已有41個自然村2.5萬人遷入鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地社區(qū)。

2.3.2.3

強村帶動型。強村帶動型即以經(jīng)濟實力強、領(lǐng)導(dǎo)班子強的村為主體，合并周邊村，實現(xiàn)以強帶弱、共同發(fā)展。德州市德城區(qū)黃河涯鎮(zhèn)新建制的鑫源社區(qū)由倪莊、閆屯、九龍廟、姜家廟等4個自然村合并組成，該4個村莊是“德州西瓜”的生產(chǎn)基地，再加上距離城區(qū)近的優(yōu)勢，農(nóng)民在種地之余，在城區(qū)上班的人數(shù)也占相當大的比例，經(jīng)濟基礎(chǔ)比較好，村民接受城市生活方式的速度也較快。同樣是黃河涯鎮(zhèn)通過合并組成的廿里鋪社區(qū)，原有幾個村莊物流運輸業(yè)較發(fā)達，村民大多從事物流運輸行業(yè)，組建新社區(qū)后其傳統(tǒng)優(yōu)勢得到了進一步的提升。目前鑫源社區(qū)已有4個自然村的百余戶村民遷入，其居住條件發(fā)生了明顯改變，冬季取暖、自來水、秸稈沼氣甚至是上網(wǎng)等一系列配套設(shè)施配備齊全，生活質(zhì)量大大提高[5]。

2.3.2.4

產(chǎn)業(yè)連結(jié)型。地處德城區(qū)黃河涯鎮(zhèn)的馨秋和桃園社區(qū)因地制宜，充分發(fā)揮地方特色產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，以“萬畝桃園”為依托，以馨秋種業(yè)為基礎(chǔ)，以每年15 000元/hm2的承包費，將項目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)到當?shù)剞r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。同時企業(yè)為被承包土地的農(nóng)民提供工作崗位，使其轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，每天可領(lǐng)取50元的工資。另外“萬畝桃園”和馨秋種業(yè)有限公司還可以使農(nóng)民在耕種之余，從事果品的生產(chǎn)加工運輸、種子及苗木的運輸?shù)裙ぷ?，部分農(nóng)民因此脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，甚至自主創(chuàng)業(yè)。此外，社區(qū)還大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)基地建設(shè)與農(nóng)業(yè)觀光旅游，例如充分利用“萬畝桃園”、仙人湖（魚塘）、櫻桃園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園等資源，打造集農(nóng)業(yè)休閑、觀光、餐飲、娛樂為一體的產(chǎn)業(yè)鏈條，促進了當?shù)亟?jīng)濟的快速發(fā)展，為社區(qū)居民致富創(chuàng)造了良好條件[6]。

2.3.2.5

企業(yè)帶動型。企業(yè)帶動型即依托骨干企業(yè)整合村莊，統(tǒng)一建設(shè)集中居住區(qū)。德州市平原縣安華瓷業(yè)有限公司直接把陶瓷酒瓶加工車間建到社區(qū)，這些廠房就是在騰空的土地建立起來的，居民實現(xiàn)了在家門口就業(yè)。產(chǎn)業(yè)建在社區(qū)不僅富裕了百姓，同時解決了企業(yè)發(fā)展的用地問題，同時降低了企業(yè)的食宿運營成本，破解了招工的難題。目前安華瓷業(yè)已覆蓋到10多個社區(qū)的100多個網(wǎng)點，加工量已占到企業(yè)生產(chǎn)總量的70%以上，年帶動農(nóng)戶增收2 000多萬元，而社區(qū)一年獲得的60萬元資金也全部用于自身建設(shè)。目前已有150多家企業(yè)率先與社區(qū)結(jié)隊聯(lián)建發(fā)展。

2.3.2.6

相鄰村合并型。相鄰村合并型即對地域相鄰的比較分散的幾個自然村通過整合形成比較大的社區(qū)。這種合并方式是以農(nóng)戶相對集中，地理位置優(yōu)越，交通便利，村民相對富裕的村為中心，來兼并周圍其他自然村的農(nóng)戶。村莊合并后，村民的生產(chǎn)生活明顯得到改變，生產(chǎn)效率提高，生活質(zhì)量改善，并且由于老村莊的拆遷開發(fā)復(fù)墾等，使得農(nóng)田面積大大增加[7]。德州市平原縣坊子鄉(xiāng)相鄰的張樓、郝廟、龐莊、張莊、候莊、任八等6個行政村合并成張樓社區(qū)，合并后為發(fā)展蔬菜大棚，28戶農(nóng)民群眾在新任社區(qū)支部書記張鳳云的多次協(xié)商后自愿互換土地，最終新建成了8.33 hm2蔬菜生產(chǎn)區(qū)。

3 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意義

3.1 改善人居環(huán)境，提高生活質(zhì)量

德州市的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，從外在形式上來講，好像只是把原來比較分散的農(nóng)戶村民統(tǒng)一集中到新建的社區(qū)居住，或是簡單的平房變樓房。如果更深層次去看，就會發(fā)現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)與原始的農(nóng)村村莊的區(qū)別，可以說是前者在后者的基礎(chǔ)上發(fā)生了翻天覆地的變化，各種配套設(shè)施齊全。如社區(qū)的供水供電、社區(qū)的綠化、社區(qū)的道路廣場、社區(qū)的照明、社區(qū)建筑物的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量都可以和現(xiàn)代化都市相媲美，整體上來講，農(nóng)民的身份發(fā)生了變化，由原來單純的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)居民，住房條件得到了明顯改善，生活水平得到了提高。

3.2 豐富了文化生活，提升了人文素質(zhì)

德州市在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中考慮到了社區(qū)居民的精神文化需求。新建社區(qū)基本上都配有圖書閱覽室、科技文化專欄、健身活動場所等，使社區(qū)居民可以通過學(xué)習(xí)、健身等來提高自身修養(yǎng)。

3.3 節(jié)約土地，整合資源

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將平房變成了樓房，將社區(qū)居民住戶統(tǒng)一集中規(guī)劃，合理布局，這樣至少可以節(jié)約50%以上的土地，將住房用地或閑置多年的土地變?yōu)楦?，有效的提高了土地利用率?/p>

3.4 發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，活躍農(nóng)村經(jīng)濟

德州市在規(guī)劃建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)時，首先考慮到了發(fā)展當?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的需要，如修建便民市場、超市、小賣部，設(shè)立培訓(xùn)機構(gòu)等。同時制定相關(guān)的政策，如社區(qū)保潔人員的聘用以社區(qū)居民優(yōu)先錄取等，為本社區(qū)居民提供就業(yè)崗位。

參考文獻

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