江西惠農(nóng)政策實(shí)施過程中存在的問題及其原因分析

摘要 基于對(duì)江西省南昌縣、永修縣、鄱陽縣、定南縣和樂平市等地的問卷調(diào)查結(jié)果，對(duì)江西省惠農(nóng)政策實(shí)施情況進(jìn)行了分析，得出以下結(jié)論：惠農(nóng)政策的實(shí)施，很大程度上改善了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性以及生活水平，江西省“三農(nóng)”發(fā)展得到了很大改觀，但江西省惠農(nóng)政策在實(shí)施過程中仍存在農(nóng)民知曉率不高、滿意度不高、補(bǔ)貼不能及時(shí)足額到位等問題。從運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及目標(biāo)群體3個(gè)方面探究了這些問題產(chǎn)生的深層次原因，從而為提出針對(duì)性的解決對(duì)策提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞 惠農(nóng)政策；問題；根源

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）17-05699-03

Abstract Based on questionnaire investigation results in Nanchang City， Yongxiu County， Poyang County， Dingnan County and Leping City in Jiangxi Province， the implementation of farmersbenefiting policies in Jiangxi Province was analyzed， it can be concluded that： rural infrastructure construction， farmers’ production enthusiasm and living standard was improved， there are still problems in the implementation process， such as farmers awareness rate， satisfaction degree is not high， the amount of subsidies is not timely and enough. The causes were explored from aspects of operation mechanism， executive institution and objective population， so as to provide reference for countermeasures.

Key words Farmersbenefiting policies； Problem； Origin

2004年以來，我國出臺(tái)了一系列惠農(nóng)政策，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持力度越來越大[1]。江西是中部6省之一，全省共有11設(shè)區(qū)市100縣（市、區(qū)），總面積16.69萬km2，總?cè)丝诔^4 500萬，農(nóng)業(yè)人口占全省總?cè)丝诘?0%以上。江西省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省、產(chǎn)糧大省，新中國成立以來從未間斷向國家貢獻(xiàn)糧食，為我國糧食安全做出了重大貢獻(xiàn)。因此，落實(shí)好各項(xiàng)惠農(nóng)政策，對(duì)促進(jìn)江西省糧食生產(chǎn)發(fā)展、調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、增加農(nóng)民收入、確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義。

為了深入了解江西惠農(nóng)政策實(shí)施情況，課題組發(fā)放了442份問卷，對(duì)南昌縣、永修縣、鄱陽縣、定南縣和樂平市等地農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查，其中收到有效問卷321份，問卷有效回收率為72.62%。根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果，筆者分析了江西省惠農(nóng)政策實(shí)施過程中存在的主要問題，并探究了這些問題產(chǎn)生背后的深層次原因，為提出相關(guān)改進(jìn)措施提供參考。

1 江西省惠農(nóng)政策實(shí)施過程中存在的主要問題

1.1 知曉率不高，且農(nóng)民對(duì)不同惠農(nóng)政策的知曉率存在很大差異

在調(diào)查問卷中，設(shè)置了“是否知道或聽說過三項(xiàng)補(bǔ)貼（種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的簡稱）、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、家電下鄉(xiāng)、農(nóng)民專業(yè)合作社”等問題。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，不同惠農(nóng)政策的農(nóng)戶知曉率存在很大差異，知曉率最高為100%、最低卻只有62.23%（表1）。以農(nóng)民專業(yè)合作社為例，在321份中有效問卷，對(duì)“您是知道農(nóng)民專業(yè)合作社”選項(xiàng)中，選擇“知道”選項(xiàng)的農(nóng)戶233人，占調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的62.23%；選擇“不知道”選項(xiàng)的農(nóng)戶有88人，占調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的比重高達(dá)37.77%。與三項(xiàng)補(bǔ)貼政策知曉率（100%）相比相差很大。

1.2 滿意度不高，惠農(nóng)政策實(shí)施有待進(jìn)一步完善

為了解掌握農(nóng)民對(duì)種糧補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、家電下鄉(xiāng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等10大政策的滿意度，課題組對(duì)表2第一列所示的10大惠農(nóng)政策進(jìn)行了滿意度調(diào)查，滿意度調(diào)查中分為非常滿意、滿意、一般、不滿意和非常不滿意5個(gè)選項(xiàng)?？傮w來看，非常滿意平均比例為14.21%，非常不滿意平均比例為33.27%，說明江西惠農(nóng)政策滿意度不高。為了分析方便，該研究將非常滿意和滿意視為滿意，將不滿意和非常不滿意視為不滿意。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示（表2），滿意度最高的惠農(nóng)政策是小型農(nóng)田水利扶持政策，滿意度為38.94%；滿意度最低的惠農(nóng)政策是新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，滿意率只有28.04%。不滿意度最高的惠農(nóng)政策是種糧直補(bǔ)政策，比例高達(dá)66.04%；不滿意率比例最低的惠農(nóng)政策是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，比例為39.87%。同時(shí)，調(diào)查中很多農(nóng)戶對(duì)完善各項(xiàng)惠農(nóng)政策提出了希望和要求，比如希望提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的報(bào)銷比例，在家電下鄉(xiāng)活動(dòng)中加大補(bǔ)貼力度、降低家電產(chǎn)品的價(jià)格，不斷提高產(chǎn)品的售后服務(wù)水平等。

1.3 存在補(bǔ)貼不足額、不及時(shí)到位現(xiàn)象

2 江西惠農(nóng)政策實(shí)施中存在問題的原因探究

對(duì)以上惠農(nóng)政策實(shí)施中出現(xiàn)的問題，究其原因主要在于惠農(nóng)政策運(yùn)行機(jī)制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及目標(biāo)群體——農(nóng)民3個(gè)方面。

2.1 運(yùn)行機(jī)制存在諸多問題，溝通不暢，監(jiān)督不力

惠農(nóng)政策的有效運(yùn)行需要溝通機(jī)制、資金分配機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等機(jī)制的支持與保障。良好的溝通機(jī)制是各項(xiàng)惠農(nóng)政策有效實(shí)施的橋梁，健全的資金分配機(jī)制可以確保各項(xiàng)惠農(nóng)資金及時(shí)、足額、安全發(fā)放，完善的監(jiān)督機(jī)制是各項(xiàng)惠農(nóng)政策落到實(shí)處的有效手段。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)江西省惠農(nóng)政策運(yùn)行機(jī)制存在諸多問題。

首先，從溝通機(jī)制來看，我國出臺(tái)的惠農(nóng)政策主要采取“自上而下”模式[2]，而這種“自上而下”的運(yùn)行機(jī)制需要良好的政策溝通機(jī)制，政策溝通不暢會(huì)導(dǎo)致政策制定者與執(zhí)行者、執(zhí)行者與目標(biāo)群體的脫節(jié)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于層級(jí)較多，信息溝通的渠道太長，以及農(nóng)民的理解能力、表達(dá)能力欠佳等，致使政策制定中不能很好地通過充分的、全面的溝通發(fā)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展真正的需要，讓農(nóng)民充分理解政府的政策從而以更加積極的姿態(tài)來執(zhí)行政策，進(jìn)而提高政策的執(zhí)行效率和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

其次，從資金分配機(jī)制來看，由于惠農(nóng)資金需經(jīng)過不同行政層級(jí)，經(jīng)歷時(shí)間漫長，最終才能到農(nóng)民手中，效率極其低下，并難以分清責(zé)任，從而導(dǎo)致惠農(nóng)政策資金補(bǔ)貼不及時(shí)、不足額到位的現(xiàn)象發(fā)生。

最后，從監(jiān)督機(jī)制來看，由于目前農(nóng)民缺乏順暢的監(jiān)督渠道，農(nóng)民面對(duì)基層政府的不作為、亂作為等政策執(zhí)行不力的情況時(shí)，往往要通過新聞媒體或不斷上訪引起中央政府或上級(jí)政府的關(guān)注、干預(yù)才能加以解決，但是這種監(jiān)督成本高，而且實(shí)現(xiàn)成功監(jiān)督的比例較小，這種監(jiān)督方式的成功極具偶然性，不具有穩(wěn)定性和普遍性，從而引發(fā)政策執(zhí)行監(jiān)督失缺。

2.2 執(zhí)行機(jī)構(gòu)層級(jí)節(jié)制，執(zhí)行人員素質(zhì)、水平參差不齊

每項(xiàng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行都必須依賴于一定的機(jī)構(gòu)和人員來承擔(dān)，健全的組織機(jī)構(gòu)和高素質(zhì)的執(zhí)行人員是有效執(zhí)行惠農(nóng)政策方案、實(shí)現(xiàn)惠農(nóng)政策目標(biāo)缺一不可的?？傮w來看，在惠農(nóng)政策的落實(shí)上，措施得力，監(jiān)管到位，成效明顯，但仍然存在一些薄弱環(huán)節(jié)和不容忽視的突出問題。

2.2.1 執(zhí)行機(jī)構(gòu)層級(jí)節(jié)制，責(zé)任分散。

在我國惠農(nóng)政策以逐級(jí)轉(zhuǎn)移為主，因而惠農(nóng)政策執(zhí)行涉及的行政層級(jí)繁多，再加上專業(yè)分工較細(xì)以及為了相互制約，橫向部門較多，執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)互相掣肘就時(shí)有發(fā)生，執(zhí)行效率極其低下。而層級(jí)多、部門多、領(lǐng)導(dǎo)多，就必然導(dǎo)致權(quán)力和責(zé)任高度分散[1]。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在惠農(nóng)政策落實(shí)過程中，沒有嚴(yán)格按操作程序執(zhí)行；政策落實(shí)不夠透明，存在暗箱操作、優(yōu)親厚友等現(xiàn)象；宣傳服務(wù)不夠扎實(shí)，一些鄉(xiāng)村干部對(duì)惠農(nóng)政策一知半解，執(zhí)行政策亂打折扣，政策宣傳不到位；同一個(gè)項(xiàng)目的審查、審核者很多，即使在同一行政層級(jí)，不少項(xiàng)目還涉及多部門，因此責(zé)任高度分散，導(dǎo)致無人對(duì)低效率承擔(dān)責(zé)任。

2.2.2 執(zhí)行人員素質(zhì)、水平參差不齊。

貫徹落實(shí)惠農(nóng)政策需要執(zhí)行人員，而政策執(zhí)行人員的素質(zhì)、行為意向、政策水平及其對(duì)惠農(nóng)政策的態(tài)度等構(gòu)成了影響惠農(nóng)政策執(zhí)行的重要因素。因而政策執(zhí)行人員對(duì)政策標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知和理解就非常重要，若執(zhí)行人員沒有完全理解或者曲解了政策，那么政策的執(zhí)行肯定會(huì)受到影響。此外惠農(nóng)政策執(zhí)行人員要有積極的意向和工作態(tài)度，具備合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)和較強(qiáng)的組織能力。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方單位政策執(zhí)行人員的素質(zhì)參差不齊，一些人甚至缺乏必備的科學(xué)文化知識(shí)，不僅影響到惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果，也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象。

2.3 農(nóng)民文化水平低，且非同質(zhì)化、低組織化

農(nóng)民是惠農(nóng)政策直接作用影響的對(duì)象，是惠農(nóng)政策的接受者?；蒉r(nóng)政策能否達(dá)到制定時(shí)的初衷，能否順利執(zhí)行，不僅僅受制訂者和執(zhí)行者的影響，很大程度上取決于惠農(nóng)政策能否被農(nóng)民所接受?；蒉r(nóng)政策對(duì)象順從、接受惠農(nóng)政策，政策執(zhí)行就會(huì)成功，惠農(nóng)政策對(duì)象不順從、不接受惠農(nóng)政策，政策執(zhí)行就會(huì)失敗?？梢姡邔?duì)象對(duì)惠農(nóng)政策順從和接受的程度是對(duì)惠農(nóng)政策能否有效執(zhí)行影響極大的關(guān)鍵因素之一。

2.3.1 農(nóng)民文化水平低。

江西是典型的勞動(dòng)力輸出大省，每年向外輸出大量勞動(dòng)力，2011年江西外出務(wù)工農(nóng)民人數(shù)達(dá)780.2萬，其中身體素質(zhì)好、45歲以下、文化程度相對(duì)較高的外出務(wù)工農(nóng)民占有相當(dāng)大的比重[3]。在此次被調(diào)查的442個(gè)農(nóng)民中，文化程度初中及初中以下的有311人，占調(diào)查總數(shù)的70.36%；45歲以下的177人，占調(diào)查總數(shù)的40.05%?？梢姡羰卦谵r(nóng)村的農(nóng)民年齡偏大、文化程度偏低，從而一定程度上造成對(duì)惠農(nóng)政策實(shí)施的理解、接受力偏差較大。

2.3.2 農(nóng)民非同質(zhì)化、低組織化。

隨著工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程加快，各種現(xiàn)代觀念和發(fā)展機(jī)遇對(duì)不同的農(nóng)民產(chǎn)生不同的沖擊，而農(nóng)民的非同質(zhì)化對(duì)一個(gè)統(tǒng)一的、甚至是固定的惠農(nóng)政策供給模式的響應(yīng)會(huì)有所不同[4]。由于農(nóng)民缺少自己有組織、有力量的“代言人”，且絕大多數(shù)的農(nóng)民缺少與之地位相應(yīng)的話語權(quán)，很難起到對(duì)惠農(nóng)政策執(zhí)行者的有效監(jiān)督作用，甚至很難有對(duì)惠農(nóng)政策本身不足之處表達(dá)自己看法的機(jī)會(huì)。長期以來，雖然我國較為重視農(nóng)民利益及其表達(dá)，也已經(jīng)初步建立了農(nóng)民利益表達(dá)的相關(guān)機(jī)制，但由于農(nóng)村低組織化的現(xiàn)狀削弱了農(nóng)民的表達(dá)能力和對(duì)政府的監(jiān)督制約能力。農(nóng)民非同質(zhì)化、農(nóng)村低組織化使得在惠農(nóng)政策落實(shí)過程中存在不同農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策接受程度不同、農(nóng)民缺乏對(duì)政府的監(jiān)督制約能力的現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)

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