外派監(jiān)事會開展國有資產(chǎn)延伸監(jiān)督案例研究

[摘 要]國資委外派監(jiān)事會有沿著資產(chǎn)鏈條對二級及二級以下國有企業(yè)開展延伸監(jiān)督的現(xiàn)實需求，但面臨著監(jiān)督力量嚴重不足、分級管理制度設計等現(xiàn)實約束。本文通過對外派監(jiān)事會與一級企業(yè)聯(lián)合開展監(jiān)督檢查以實現(xiàn)延伸監(jiān)督的案例分析，找出了其在破解人力資源不足、提高監(jiān)督效率效果方面的明顯優(yōu)勢，并探討了其為進一步探索國有企業(yè)延伸監(jiān)督的方法與路徑提供的啟示。

[關鍵詞]外派監(jiān)事會；延伸監(jiān)督；案例研究

[中圖分類號]F425 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）03 — 0061 — 02

一、前言

十八屆三中全會提出完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，為進一步深化國有企業(yè)監(jiān)督管理改革指出了重要方向。根據(jù)《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，當前我國對國有企業(yè)實行分級管理，一級企業(yè)由國資委履行出資人職責，二級及二級以下企業(yè)由一級企業(yè)行使出資人權利。具體到監(jiān)督工作中，對一級企業(yè)實行外派監(jiān)事會制度，由國資委外派監(jiān)事會開展監(jiān)督工作；但對由一級企業(yè)所出資的各類全資、控股及參股企業(yè)主要由企業(yè)內部監(jiān)事會履行監(jiān)督職責。

由于部分一級企業(yè)資產(chǎn)下沉、沒有具體經(jīng)營業(yè)務，只對其進行監(jiān)督容易“浮在表面”，監(jiān)督效果不夠明顯。同時，企業(yè)內部監(jiān)事會獨立性不夠，在多重委托-代理機制下監(jiān)督效率層層降低，“內部人控制”和國有資產(chǎn)流失風險加大。因此，如何由具有很強獨立性的外派監(jiān)事會以“管資本”的方式沿著資產(chǎn)鏈條對二級及二級以下企業(yè)開展延伸監(jiān)督，是當前面臨的一項重要課題。本文試圖通過對一個國有企業(yè)延伸監(jiān)督實踐的案例分析探討新時期加強延伸監(jiān)督的方法與路徑。

二、外派監(jiān)事會延伸監(jiān)督工作現(xiàn)狀

當前，國有企業(yè)重組力度不斷加大，企業(yè)組織管理的集團化、扁平化趨勢更加明顯，核心業(yè)務逐步向二級企業(yè)尤其是重要子企業(yè)匯聚。按照分級管理的思路，一級企業(yè)在探索加強二級及以下企業(yè)財務管理、資產(chǎn)管理、預算管理等多方面的制度建設，采取多種方式加大集團管控的力度等方面取得了一定成效。但從總體上看，一級企業(yè)對企業(yè)內部監(jiān)事會監(jiān)督的重視程度還不夠，內部監(jiān)事會充分發(fā)揮監(jiān)督作用還有非常長的一段路要走。

按照“國有資產(chǎn)延伸到哪里，監(jiān)管工作就要覆蓋到哪里”的工作思路，外派監(jiān)事會在重點開展一級企業(yè)當期監(jiān)督之外，利用現(xiàn)有資源、力量探索開展了二級及以下企業(yè)延伸監(jiān)督。綜合國務院國資委和各地方國資委的探索來看，主要有以下幾個做法：一是依法向重要二級企業(yè)派出人員。根據(jù)相關法律法規(guī)選派專職監(jiān)事以一級企業(yè)名義進入二級企業(yè)任監(jiān)事會主席或專職監(jiān)事，尤其是向上市公司推薦國有出資人監(jiān)督代表，確保對重要企業(yè)經(jīng)營情況的及時把控。二是加強對重要二級企業(yè)的監(jiān)督檢查。在監(jiān)事會日常監(jiān)督中借助會計師事務所的力量對二級企業(yè)進行專項檢查，對涉及全局性、戰(zhàn)略性、制度性的問題開展集中檢查。三是在集團會議上重點關注二級企業(yè)情況。在列席集團會議時，重點關注二級企業(yè)經(jīng)營情況和重大活動，尋找問題線索為專項檢查提供素材。除了以上三類主要做法外，各地零星地開展了整合黨內監(jiān)督、行政監(jiān)督、法制監(jiān)督等監(jiān)督渠道進行聯(lián)合檢查，將重要子企業(yè)情況納入年度監(jiān)督檢查報告內容等做法。

然而，由于外派監(jiān)事會監(jiān)督力量不足、分級管理制度限制等原因，開展國有企業(yè)延伸監(jiān)督的方法與路徑仍然處于不斷摸索之中。

三、外派監(jiān)事會與一級企業(yè)聯(lián)合開展監(jiān)督檢查工作實踐

G企業(yè)是某市市屬大型國有企業(yè)集團，在其所屬行業(yè)里處于領先地位，企業(yè)規(guī)模大、行業(yè)分布廣、下屬企業(yè)多、經(jīng)營情況復雜。近年來，G企業(yè)抓住行業(yè)經(jīng)營形勢變化、很多企業(yè)經(jīng)營困難的機會，實施了多起行業(yè)并購，大大提升了企業(yè)產(chǎn)能，進一步確立了行業(yè)領先地位。然而，由于行業(yè)經(jīng)營形勢持續(xù)低迷，多數(shù)并購企業(yè)經(jīng)營效益未見好轉。G企業(yè)發(fā)現(xiàn)了問題之后，陸續(xù)對并購企業(yè)委派了經(jīng)理和財務人員，并適當調整了企業(yè)高管人員，這些措施的實施雖然一定程度的扭轉了經(jīng)營不利的現(xiàn)狀，但如何進一步加強并購企業(yè)管理、提升企業(yè)經(jīng)濟效益一直是G企業(yè)領導層的一塊心病。

市國資委外派G企業(yè)監(jiān)事會負責對G企業(yè)經(jīng)營管理情況進行監(jiān)督?？紤]到并購企業(yè)的不利經(jīng)營狀況，外派監(jiān)事會希望進一步深入各并購企業(yè)了解具體情況，分析查找存在的深層次的矛盾和問題，并向G企業(yè)提出改善管理、提升經(jīng)營績效的建議，以實現(xiàn)對并購企業(yè)的延伸監(jiān)督。經(jīng)與G企業(yè)溝通， G企業(yè)領導層也希望進一步摸清并購企業(yè)在企業(yè)發(fā)展、資源配置、生產(chǎn)經(jīng)營、內控體系等方面的具體情況和問題，兩者在工作思路上不謀而合。因此，雙方?jīng)Q定組建聯(lián)合監(jiān)督檢查組，對并購企業(yè)開展聯(lián)合監(jiān)督檢查。

聯(lián)合監(jiān)督檢查工作歷時一個半月，通過全面、深入、細致地檢查找出了并購企業(yè)在經(jīng)營管理方面的問題，也向G企業(yè)提出了改進集團管控的建議。從工作組織上看，設立了以監(jiān)事會主席和G企業(yè)領導為組長的領導小組，并配備了專職聯(lián)系人員，所有人員在領導小組的領導下開展工作，確保兩單位之間的有效溝通。從G企業(yè)財務、風險、審計等多部門抽調了10多名組員組成了工作小組，對組員進行了必要的培訓，要求做到“監(jiān)督不干預、檢查不找茬、服務不應付”，并依據(jù)市國資委“六要六不”提出了嚴格的紀律要求，切實做到調查事實清楚，數(shù)據(jù)準確詳實，反映問題真實準確，提出的意見建議具有針對性、預見性和可操作性。從檢查過程上看，對并購企業(yè)近三年以來改革發(fā)展、資產(chǎn)運營、財務狀況、內控體系建設、重大決策以及主要領導人員履職等10個方面情況進行了長達1個半月的全面系統(tǒng)的實地監(jiān)督檢查，必要時進行了延伸檢查。重點突出了對并購企業(yè)結構調整、降本增效、打造核心競爭力等方面關系G企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略全局工作的監(jiān)督，貫徹落實G企業(yè)董事會、經(jīng)理辦公會等重要會議決議執(zhí)行情況的監(jiān)督。從檢查成果上看，通過聯(lián)合監(jiān)督檢查，深入掌握了并購企業(yè)的家底與真實情況，揭示了其經(jīng)營的深層次矛盾與問題，同時也梳理出了G企業(yè)在技術與資金支持、投資管理等方面存在的漏洞，形成了數(shù)據(jù)可靠、內容詳實的長達100多頁的監(jiān)督檢查報告，也對G企業(yè)進一步加強管理、強化集團管控提出了可操作性的建議，圓滿實現(xiàn)了既定的檢查目標。

該聯(lián)合監(jiān)督檢查是外派監(jiān)事會與一級企業(yè)聯(lián)合開展國有資產(chǎn)延伸監(jiān)督的一次成功實踐。既實現(xiàn)了外派監(jiān)事會深入了解子企業(yè)情況、提出改進意見建議的初衷，也實現(xiàn)了G企業(yè)進一步摸清并購企業(yè)問題、加強并購企業(yè)管理的目的，是一次漂亮的雙贏的合作實踐。

四、聯(lián)合監(jiān)督檢查的優(yōu)劣點分析

外派監(jiān)事會與一級企業(yè)聯(lián)合對下屬二級企業(yè)開展監(jiān)督檢查，在破解現(xiàn)有難題、提高監(jiān)督效率等方面具有非常明顯的優(yōu)勢，也面臨著對企業(yè)的配合度要求較高等實際約束。

在現(xiàn)有形勢下，外派監(jiān)事會與一級企業(yè)聯(lián)合開展監(jiān)督檢查具有很多優(yōu)勢：

一是破解了監(jiān)督力量嚴重不足的現(xiàn)實難題。國有企業(yè)監(jiān)督面臨著監(jiān)督人員不夠、監(jiān)督能力不足、監(jiān)督手段單一等現(xiàn)實問題。一般來說，一個監(jiān)事會辦事處由3-8名專職監(jiān)事組成，監(jiān)督3—5戶一級企業(yè)，通過列席一級企業(yè)會議、開展各類專項檢查而對一級企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展日常監(jiān)督，這些工作的工作量已經(jīng)很大，很難再分出人員、精力專項開展二級及以下企業(yè)的延伸監(jiān)督，人手不足是監(jiān)事會監(jiān)督面臨的普遍難題。同時，各專職監(jiān)事的學歷背景、工作能力、專業(yè)素質參差不齊，監(jiān)事會主要是查賬為主的監(jiān)督手段單一，很難面面俱到地實現(xiàn)有效延伸監(jiān)督。而聯(lián)合監(jiān)督檢查由企業(yè)根據(jù)需要派出不同專業(yè)的專業(yè)人員，在監(jiān)督人員、監(jiān)督能力和監(jiān)督手段上都能得到保障，有效地克服了監(jiān)督難題。

二是提高了監(jiān)事會監(jiān)督效率效果。從外派監(jiān)事會的角度看，聯(lián)合監(jiān)督檢查只占用了少量的監(jiān)督資源，由企業(yè)內部對企業(yè)經(jīng)營情況非常了解的專業(yè)人員開展的監(jiān)督檢查，容易找到問題的實質和根源，相對于會計師事務所的財務監(jiān)督檢查而言，克服了事務所拘泥于財務數(shù)據(jù)、不了解企業(yè)實際情況的弱點。同時，由于外派監(jiān)事會站在出資者的角度，把控了聯(lián)合監(jiān)督的各個重要節(jié)點，可以確保監(jiān)督效果的有效實現(xiàn)。專職監(jiān)事通過與企業(yè)檢查人員及時溝通、互相配合、取長補短，確保了監(jiān)督工作的高效率。

三是繞開了不利于延伸監(jiān)督的制度約束。從國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的制度設計上來看，按照分級代表、分級管理的原則，外派監(jiān)事會有對一級企業(yè)進行監(jiān)督的法定義務，但對一級企業(yè)所出資的企業(yè)不應直接進行插手、監(jiān)管，尤其是在派員進入二級企業(yè)任專職監(jiān)事、向上市公司推薦專職監(jiān)事等方面面臨著較多的制度約束，實際操作起來難度較大。而開展聯(lián)合監(jiān)督檢查繞過了分級監(jiān)管的制度約束，確保了對二級及以下企業(yè)的及時監(jiān)督。

雖然具有以上突出優(yōu)勢，開展聯(lián)合監(jiān)督檢查以實現(xiàn)延伸監(jiān)督也面臨著一定的現(xiàn)實約束。聯(lián)合監(jiān)督檢查需利用企業(yè)的專業(yè)人員處理大量的基礎性工作，一級企業(yè)需要有相應的積極性。一般來說，跨行業(yè)、跨地域，重組、投資業(yè)務頻繁的大型企業(yè)集團有較強的監(jiān)督需求，聯(lián)合監(jiān)督檢查的積極性較高；而一些集團管控水平較高或體量較小、業(yè)務比較單一的企業(yè)，對開展聯(lián)合監(jiān)督檢查的動力就不足。

五、案例總結與啟示

本次聯(lián)合監(jiān)督檢查是一次外派監(jiān)事會與一級企業(yè)實現(xiàn)雙贏的合作實踐。筆者認為，通過本次聯(lián)合監(jiān)督檢查，為進一步探索國有企業(yè)延伸監(jiān)督的方法與路徑提供了以下啟示：

一是聯(lián)合監(jiān)督檢查是實現(xiàn)延伸監(jiān)督的重要手段?，F(xiàn)階段，開展延伸監(jiān)督面臨的主要困難是人手不足、手段單一，對企業(yè)了解深度不夠。而在一級企業(yè)支持下利用其豐富的不同專業(yè)的人員力量開展聯(lián)合監(jiān)督檢查，可以在不增加現(xiàn)有人員編制的前提下，通過事先開展監(jiān)督重點分析、過程中把握監(jiān)督的各重點環(huán)節(jié)實現(xiàn)對企業(yè)的全面、深度監(jiān)督，起到事半功倍的效果。

二是選題精準是聯(lián)合監(jiān)督檢查成功的必要條件。近年來，部分大型企業(yè)擴張步伐較快，集團管控水平未能跟上，面臨著如何加強對重點企業(yè)監(jiān)管的問題，其利益訴求與外派監(jiān)事會的監(jiān)督需求有重合的地方。根據(jù)一級企業(yè)的監(jiān)管需求精準選題，找到雙方都感興趣的內容，可以有效地發(fā)揮一級企業(yè)在聯(lián)合監(jiān)督檢查中的積極性，實現(xiàn)雙方共贏、成果共享、各取所需。

三是推進延伸監(jiān)督需進一步創(chuàng)新工作方式方法。本案例中只對一戶并購企業(yè)實現(xiàn)了延伸監(jiān)督，其資產(chǎn)量占G企業(yè)總資產(chǎn)不大，在G企業(yè)內影響力有限。鑒于G企業(yè)所屬企業(yè)眾多，針對每一戶企業(yè)都進行聯(lián)合監(jiān)督檢查即不可行、也沒有必要。如何進一步創(chuàng)新工作方法，對共性問題推而廣之，實現(xiàn)“一次監(jiān)督、多企受益”是未來進一步開展延伸監(jiān)督的工作方向。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中華人民共和國公司法〔Z〕.

〔2〕企業(yè)國有資產(chǎn)法〔Z〕.

〔3〕監(jiān)事會當期監(jiān)督研究.國務院國資委監(jiān)事會工作局課題組.國有資產(chǎn)管理，2012，（02）.

〔4〕李明輝.論國有企業(yè)監(jiān)事會制度〔J〕.山西財經(jīng)大學學報，2005，（06）.

〔5〕 張裕國.對發(fā)揮國有企業(yè)監(jiān)事會作用的法律思考〔J〕.國有資產(chǎn)管理，2009，（09）. 〔責任編輯：陳玉榮〕