土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與對(duì)策研究

[摘 要]土地是農(nóng)民的命根子，是我國(guó)三農(nóng)問題的核心。土地流轉(zhuǎn)是為解決土地資源的合理配置并使其效益最大化的重大戰(zhàn)略舉措，對(duì)農(nóng)民的增收乃至邊境地區(qū)的穩(wěn)定都有著重要的作用。本文運(yùn)用文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研的方法，利用2013年7月在云南省昌寧縣灣甸傣族鄉(xiāng)獲得的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并根據(jù)利益相關(guān)者理論，從政府、市場(chǎng)和農(nóng)戶三個(gè)利益主體角度提出完善土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)；土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀與對(duì)策；利益相關(guān)者

[中圖分類號(hào)]C93 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）03 — 0103 — 02

土地作為一種極其重要的資源，不僅影響著廣大農(nóng)民的基本生活，還影響著農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在國(guó)民生活中起著舉足輕重的作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行的土地家庭承包制度的邊際效用急劇遞減，甚至呈現(xiàn)經(jīng)營(yíng)土地為主要收入來源的農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢甚至下降等問題。因此，如何使土地流轉(zhuǎn)更適應(yīng)貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況、更好的推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，值得我們進(jìn)行深入的思考和積極的探究。

一、灣甸傣族鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大

云南省地少人多，近年隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)逐漸增多。灣甸傣族鄉(xiāng)位于熱帶地區(qū)，土壤肥沃，種植條件優(yōu)越，外省種植大戶在此地大面積承包，且灣甸傣族鄉(xiāng)外出務(wù)工人員數(shù)量逐年增加，土地流轉(zhuǎn)具有相應(yīng)的現(xiàn)實(shí)需求相對(duì)于另外兩個(gè)民族鄉(xiāng)來說，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大。

灣甸傣族鄉(xiāng)相對(duì)優(yōu)越的自然環(huán)境有利于其土地流轉(zhuǎn)的開展，在昌寧縣三個(gè)民族鄉(xiāng)中灣甸傣族鄉(xiāng)的土地流轉(zhuǎn)工作也走在前列。市場(chǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)作物的需求也促進(jìn)了灣甸傣族鄉(xiāng)土地從無序、分散式的流轉(zhuǎn)逐漸向有序、集約式的流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。

（二）土地流轉(zhuǎn)較為活躍

灣甸傣族鄉(xiāng)在昌寧縣三個(gè)民族鄉(xiāng)中，土地條件最好，它也是昌寧全縣流轉(zhuǎn)最活躍的地方，相比起以往單一的轉(zhuǎn)讓土地請(qǐng)人代耕的方式，灣甸傣族鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)目前采取轉(zhuǎn)包、互換、出租的方式。

據(jù)灣甸傣族鄉(xiāng)政府介紹，截至2010年末，灣甸鄉(xiāng)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)總面積1380畝，流轉(zhuǎn)耕地農(nóng)戶416戶，主要用于發(fā)展種植甘蔗、蔬菜等產(chǎn)業(yè)。2011年1-2月，包括下甸村大樹小組在內(nèi)的幾個(gè)村小組及村民個(gè)人合計(jì)流轉(zhuǎn)1700畝，主要是承包給廣東老板李敬海種植香蕉。以上土地流轉(zhuǎn)面積共計(jì)3080畝，其中：轉(zhuǎn)包710畝，互換107畝，出租2263畝。灣甸鄉(xiāng)暫無轉(zhuǎn)讓和股份合作等其他形式流轉(zhuǎn)。

（三）土地流轉(zhuǎn)程序較為規(guī)范

從流轉(zhuǎn)程序上看，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，作為昌寧縣三個(gè)民族鄉(xiāng)之一的灣甸傣族鄉(xiāng)在土地流轉(zhuǎn)時(shí)逐漸重視規(guī)范化和程序化。目前灣甸傣族鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)有以下三種程序：口頭協(xié)議、第三方書面證明、簽訂合同，根據(jù)實(shí)際流轉(zhuǎn)的土地面積、流轉(zhuǎn)人員、流轉(zhuǎn)價(jià)格等綜合而定。對(duì)于私下口頭協(xié)議的流轉(zhuǎn)，昌寧縣司法局灣甸司法所的工作人員表示，這是農(nóng)村小規(guī)模流轉(zhuǎn)的正?，F(xiàn)象，主要發(fā)生在親戚、熟人之間。農(nóng)民只有在彼此非常信任的情況下才會(huì)口頭約定，如果不是知根知底一般都會(huì)進(jìn)行公證，簽訂合同。而對(duì)于后兩種流轉(zhuǎn)程序，農(nóng)戶需到兩個(gè)政府部門辦理手續(xù)，首先由司法部門進(jìn)行公證，之后拿著公證書和合同到農(nóng)經(jīng)部門登記信息，在檔案中留底，并在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》中變更相關(guān)權(quán)利人。

二、灣甸傣族鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）部分農(nóng)戶對(duì)土地的依賴阻礙了土地流轉(zhuǎn)的開展

作為我國(guó)西南邊境山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，灣甸傣族鄉(xiāng)當(dāng)?shù)鼐用袷来c土地打交道，生活和生產(chǎn)離不開土地。雖然灣甸傣族鄉(xiāng)是少數(shù)民族聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐囊妥?、苗族等少?shù)民族對(duì)土地流轉(zhuǎn)并沒有什么特殊的禁忌，他們只是和我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民一樣對(duì)土地懷有深厚感情，舍不得交給別人耕種。對(duì)于農(nóng)戶而言，其最大的擔(dān)心在于隨著土地流轉(zhuǎn)失去了土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)也就失去了維持他們生活的基本保障，一旦租金無法及時(shí)收取或土地流轉(zhuǎn)后受到較大破壞，將對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的日后生活帶來巨大的影響，這是一些農(nóng)戶不愿放棄土地使用權(quán)、將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的思想原因。因此，如何面對(duì)民族歸屬感和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展之間的矛盾，如何解決好農(nóng)戶的后顧之憂，值得少數(shù)民族后人以及政府部門深思。

（二）土地流轉(zhuǎn)后一定程度上影響當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)和供給

土地流轉(zhuǎn)通過規(guī)?；图s化經(jīng)營(yíng)，有利于提高土地的生產(chǎn)效率，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的增收。但是在從目前全國(guó)的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來看，土地流轉(zhuǎn)后大多數(shù)土地不再種植糧食作物，而是轉(zhuǎn)向種植經(jīng)濟(jì)作物以提高經(jīng)濟(jì)收入，這就勢(shì)必會(huì)在規(guī)模和數(shù)量上減少糧食作物的種植，對(duì)當(dāng)?shù)啬酥恋貐^(qū)的糧食生產(chǎn)和供應(yīng)產(chǎn)生一定的影響。這是流轉(zhuǎn)土地使用上需要各部門思考的關(guān)鍵問題。在昌寧縣三個(gè)民族鄉(xiāng)中灣甸傣族鄉(xiāng)的水土條件相對(duì)來說最好，其土地流轉(zhuǎn)后主要用于發(fā)展種植甘蔗、香蕉、葡萄和蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，種植糧食作物的土地減少，雖然提高了經(jīng)濟(jì)效益，提高了居民的收入，改善了農(nóng)戶的生活，但糧食作物產(chǎn)量的減少將導(dǎo)致當(dāng)?shù)丶Z食購(gòu)買依賴性增強(qiáng)，不利于糧食安全的保護(hù)。

（三）土地流轉(zhuǎn)保障措施乏力

從我國(guó)勞動(dòng)力就業(yè)和社會(huì)保障體系來看，目前的中國(guó)面臨較大的就業(yè)壓力，使得許多農(nóng)戶即使進(jìn)城務(wù)工也面臨工資較低、社會(huì)保障條件較差、工作強(qiáng)度較大的不利現(xiàn)狀，在一定程度上影響一部分農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、進(jìn)城務(wù)工的積極性。和我國(guó)農(nóng)村特別是西部地區(qū)的情況大致相同，灣甸傣族鄉(xiāng)在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的服務(wù)體系尚不健全，農(nóng)戶需要把土地作為自己生活來源的基本保障，通過耕種土地來解決看病、生活、養(yǎng)老等基本問題，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的生活情況存在擔(dān)憂。因此部分農(nóng)戶為了生活最低保障，不愿意放棄土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，寧可雇傭別人來耕種，也不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，不利于土地流轉(zhuǎn)的開展。

三、從利益相關(guān)者角度探討完善土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策和建議

對(duì)于利益相關(guān)者理論的研究，國(guó)內(nèi)理論界起步不久，主要應(yīng)用于企業(yè)公司領(lǐng)域。在土地流轉(zhuǎn)過程中，與土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目密切相關(guān)的有中央政府、各級(jí)地方政府、國(guó)土部門、承包商、村民委員會(huì)、農(nóng)民等。根據(jù)其性質(zhì)，可將土地流轉(zhuǎn)的利益相關(guān)者分為政府、農(nóng)戶、市場(chǎng)三類。改善土地流轉(zhuǎn)問題需要不同利益主體的共同參與，三方如果能相互協(xié)調(diào)，將十分有利于土地流轉(zhuǎn)問題的解決。

（一）從政府的角度看

1.建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

只有擁有完善的社會(huì)保障體系，農(nóng)戶才能毫無后顧之憂地將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，過度開展土地流轉(zhuǎn)可能會(huì)使得失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民生產(chǎn)生活得不到有效保障，勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。為了更好的推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，有關(guān)政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的情況盡快完善好社會(huì)保障體系，可以通過為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造更多的就業(yè)崗位、為土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提供生活津貼、建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和農(nóng)村合作醫(yī)療制度等方式，幫助居民解決土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

2.建立流轉(zhuǎn)土地長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)中政府既要兼顧農(nóng)戶增產(chǎn)增收，也要考慮流轉(zhuǎn)土地的使用問題。為保障糧食安全，在推廣規(guī)模化、集約化種植經(jīng)濟(jì)作物的同時(shí)，也要保證糧食作物的耕種面積，必要的情況下可以給予對(duì)流轉(zhuǎn)土地從事糧食作物的承包商或企業(yè)提供必要的補(bǔ)助，提高種植糧食作物的積極性。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是可持續(xù)發(fā)展的流轉(zhuǎn)，政府對(duì)已流轉(zhuǎn)土地的使用情況做好監(jiān)督和記錄工作，對(duì)尚未流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有者可適當(dāng)進(jìn)行政策宣傳，通過技術(shù)、政策等方面咨詢的途徑，為農(nóng)戶打消土地流轉(zhuǎn)的顧慮。

（二）從市場(chǎng)角度看

1.推進(jìn)企業(yè)牽頭的“坡改田”土地流轉(zhuǎn)方式

對(duì)于我國(guó)西部土地破碎的地區(qū)而言，借助企業(yè)的力量，將農(nóng)戶自家難以耕種的山地、坡地改為梯田，可以極大改善耕種條件，使農(nóng)戶收入有所上升。借助企業(yè)的力量進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，對(duì)于因?yàn)橥恋仄扑榛绊懲恋亓鬓D(zhuǎn)大規(guī)模推廣的地區(qū)具有重要的借鑒意義。

所謂“坡改田”是指農(nóng)民將坡地的使用權(quán)無償交給承包方，承包方可在期限內(nèi)自行使用土地，但需在期限內(nèi)將難以耕種的坡地改造為更適宜種植的梯田，這是一種因地制宜的流轉(zhuǎn)方式，并且非常切實(shí)可行。首先，陡坡變梯田，直接增加了可耕地面積，也改善了原有耕地的質(zhì)量；其次，通常被棄置的土地變成了可以掙錢的耕地，大大提升了土地的可流轉(zhuǎn)度，使得農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中獲得了更多話語權(quán)，從根本上解決“越想流轉(zhuǎn)的土地越難流轉(zhuǎn)”的矛盾；再次，企業(yè)牽頭，雖然不能達(dá)到國(guó)家撥款形成的支持力度，但是畢竟比單戶農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)能力高出很多，可以在小范圍內(nèi)形成動(dòng)力，形成健康的利益共享機(jī)制，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入得到可持續(xù)的提升，同時(shí)也有利于企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。企業(yè)的介入為土地流轉(zhuǎn)注入了新的活力，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)與農(nóng)戶之間的互利共贏。

2.積極組建與發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織

目前灣甸傣族鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)程序主要涉及的是農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的口頭協(xié)定和農(nóng)戶與政府之間的公證證明，在一些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)過程中已出現(xiàn)將土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織融入土地流轉(zhuǎn)的主體之中。一方面，中介服務(wù)組織可以提供土地的管理服務(wù)。另一方面，中介服務(wù)組織可以提供土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的信息咨詢和預(yù)測(cè)等服務(wù)，并幫助農(nóng)戶聯(lián)系企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)外的種植大戶，搭建農(nóng)戶與企業(yè)之間的橋梁，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的專業(yè)化和社會(huì)化。如果能規(guī)范經(jīng)營(yíng)，中介服務(wù)組織的建立必將有利于土地流轉(zhuǎn)的有序開展。

（三）從農(nóng)戶角度看

1.提高農(nóng)戶自身技能

土地流轉(zhuǎn)最終的目的是通過集約化和規(guī)?；?jīng)營(yíng)。提高土地的生產(chǎn)效率。對(duì)于繼續(xù)留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，要通過學(xué)習(xí)使用新工具、新技術(shù)、提高專業(yè)勞動(dòng)技能，進(jìn)而增加農(nóng)戶收入。而且通過培訓(xùn)可加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的推廣。對(duì)于將土地流轉(zhuǎn)并進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，要通過技能培訓(xùn)提高就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，引導(dǎo)他們?cè)谕獾氐墓ぷ髦辛⒆?，間接的推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的開展，進(jìn)而幫助他們轉(zhuǎn)向非農(nóng)行業(yè)，更好的融入新生活，增加人力資本，達(dá)到提高生活水平的目的。

2.提高農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)

在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)戶因?yàn)榱α勘∪?、信息缺失等不利條件很容易成為利益受到損害的一方。面對(duì)這一情況，農(nóng)戶應(yīng)增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利保護(hù)意識(shí)，通過組成各種協(xié)會(huì)或農(nóng)戶等組織，更好的維護(hù)農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的應(yīng)有權(quán)利。通過成立農(nóng)民自治組織，既能將農(nóng)戶的需求和心聲向有關(guān)政府機(jī)關(guān)反映，使一些利益分配問題得到較好的解決；也能通過組織中農(nóng)戶互幫互助的形式，構(gòu)建有效信息傳輸渠道，推廣農(nóng)業(yè)最新技術(shù)，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

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〔責(zé)任編輯：史煥翔〕