他山之石，可以攻玉

【摘 要】自20世紀(jì)90年代以來，我國少數(shù)民族教育立法步入了快速發(fā)展的新時期，為維護(hù)和保障少數(shù)民族學(xué)生平等受教育的權(quán)益提供了更穩(wěn)固的法律保障。但總體上，民族教育立法工作依然滯后于民族教育本身的發(fā)展，一直處于較低水平，亟待發(fā)展。本文在分析少數(shù)民族教育立法所存問題的基礎(chǔ)上，借鑒、吸收了國外民族教育立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從而探尋了我國少數(shù)民族教育立法的新思路。

【關(guān)鍵詞】少數(shù)民族教育 立法 新思路

【中圖分類號】D920.0 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-4810（2014）20-0023-02

一 少數(shù)民族教育立法問題分析

1.少數(shù)民族教育法規(guī)針對性、操作性較弱

無論是中央制定的還是地方制定的少數(shù)民族教育法規(guī)，都是堅持與我國《憲法》《教育法》《民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)中涉及民族教育規(guī)定的基本精神相一致的原則去制定與實(shí)施的。立法過程中，常常照搬普通教育立法，脫離了民族地區(qū)實(shí)際，根本無法很好地體現(xiàn)我國少數(shù)民族教育法規(guī)所應(yīng)具有的特殊性，在指導(dǎo)少數(shù)民族教育事業(yè)實(shí)踐的過程中也缺乏應(yīng)有的針對性和操作性。如涉及政府在發(fā)展民族教育事業(yè)中的職責(zé)、民族教育師資隊(duì)伍建設(shè)、民族教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)以及少數(shù)民族地區(qū)高層次和專門人才培養(yǎng)等方面，我國少數(shù)民族教育法規(guī)要么忽略了對其的規(guī)定，要么缺乏具體明確的規(guī)定。

2.少數(shù)民族教育立法指導(dǎo)思想有失偏頗

首先，傳承和發(fā)展少數(shù)民族優(yōu)秀文化的思想，沒有在我國現(xiàn)行民族教育法規(guī)中得到正式確立。為了能夠提高少數(shù)民族學(xué)生參與主流社會的競爭力，我國的民族教育立法太過重視對少數(shù)民族學(xué)生進(jìn)行主流社會所需知識與技能的學(xué)習(xí)，而忽視對其進(jìn)行本民族優(yōu)秀文化、特色文化的教育。此外，我國民族教育立法忽視了少數(shù)民族教育應(yīng)與一般教育有同等質(zhì)量要求的重要性。由于少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展自身存在的特殊性、緩慢性、滯后性，我國民族教育立法更加注重的是給予少數(shù)民族學(xué)生升學(xué)上更多的優(yōu)惠與特殊照顧，但卻忽視了對其升學(xué)后的有關(guān)輔導(dǎo)、支持與幫助，同時也放松了對少數(shù)民族學(xué)生的學(xué)業(yè)要求，降低了少數(shù)民族地區(qū)教育質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。

3.地方少數(shù)民族教育立法嚴(yán)重滯后

我國共有154個少數(shù)民族自治地區(qū)，其中僅有十幾個少數(shù)民族自治地區(qū)制定了民族教育法規(guī)。這種少數(shù)民族教育立法嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀，既和我國竭力建設(shè)法制、民主國家的目標(biāo)相背離，也與少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治以及文化健康快速發(fā)展的要求不相適應(yīng)，同時不符合中央教育立法事業(yè)發(fā)展的原則和精神。1985年，經(jīng)過吉林省人大批準(zhǔn)，誕生了我國第一部少數(shù)民族自治地方自治條例即《延邊朝鮮族自治州自治條例》，這是民族教育立法光輝的一筆。雖然經(jīng)過15年的發(fā)展，一直到2000年年底，我國各民族自治地方共制定的自治條例有133件，單行條例280件，變通或是補(bǔ)充規(guī)定64件，但其發(fā)展速度還是相對落后，立法水平依然較低。

4.少數(shù)民族教育立法理論研究薄弱

每一個成功的行者背后，都有其深刻的理論基礎(chǔ)。民族教育立法作為理論性與實(shí)踐性的結(jié)合體，如果要使立法工作順利開展，科學(xué)有效的理論指導(dǎo)便顯得舉足輕重，不可或缺。然而，縱觀我國少數(shù)民族教育立法之理論向?qū)?，在系統(tǒng)邏輯化、科學(xué)現(xiàn)代化以及深入化等層面依舊呈現(xiàn)薄弱。迄今，雖然有些地區(qū)、有些學(xué)者及專家開始認(rèn)識到了民族教育立法之理論研究的價值與意義，并加快了民族教育立法之理論研究探索的步伐，但是全國上下，并沒有真正有效地、全面地進(jìn)行科學(xué)理論研究，具有指導(dǎo)意義、優(yōu)秀先進(jìn)的理論研究成果也未見端倪，這嚴(yán)重影響了民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的實(shí)踐效果。

5.缺乏少數(shù)民族教育法規(guī)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

一方面，從整個權(quán)力體系來說，我國的立法機(jī)關(guān)，如全國人民代表大會、地方人民代表大會及其常務(wù)委員會，尚未形成系統(tǒng)化地嚴(yán)格制度來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)）的工作，從而導(dǎo)致“官商勾結(jié)”“地方保護(hù)主義”以及“官官相護(hù)”等執(zhí)法犯法的腐敗現(xiàn)象層出不窮、屢禁不止。另一方面，民間各教育組織，如教育研究會、教育協(xié)會、教育工會等，在民族教育執(zhí)法中屬于放空地位，它們沒有充分地實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利，發(fā)揮監(jiān)督的作用。此外，罰則部分在我國民族教育法律法規(guī)中存在“缺位”現(xiàn)象，即使違反了相關(guān)法規(guī)，也沒有相關(guān)懲罰去制約該行為，無法達(dá)到懲戒的效果。

二 少數(shù)民族教育立法新思路

1.堅持可操作性與原則性相結(jié)合

堅持民族立法的可操作性，就是要對少數(shù)民族教育實(shí)施過程中的主要問題以及主要問題的主要方面做出具體、明確的規(guī)定，使其容易執(zhí)行與操作。如日本、朝鮮、澳大利亞以及新西蘭等國家，它們實(shí)行的是8～11年的義務(wù)教育，它們的義務(wù)教育法規(guī)不僅規(guī)定學(xué)生在義務(wù)教育階段免費(fèi)上學(xué)，還規(guī)定了政府應(yīng)該提供多少教科書、幾套校服給正在接受教育的學(xué)生，以及為學(xué)生配備什么樣的交通工具等詳細(xì)內(nèi)容。我國在少數(shù)民族教育立法過程中也應(yīng)該讓教育法規(guī)內(nèi)容明確化、可操作化。如在制定有關(guān)民族教育師資隊(duì)伍建設(shè)的法規(guī)時，應(yīng)該明確規(guī)定民族教育教師參與招聘的資格、要求、聘任、管理辦法，以及優(yōu)秀教師支援邊遠(yuǎn)民族貧困地區(qū)的特殊優(yōu)惠具體有哪些等；如果涉及民族教育經(jīng)費(fèi)問題，民族教育法規(guī)應(yīng)該明確規(guī)定民族教育經(jīng)費(fèi)的來源、分配比例、使用原則以及管理辦法等。

2.政府職責(zé)明確化、具體化

少數(shù)民族教育立法的成功運(yùn)行，依賴于各級政府職責(zé)的明確化、具體化以及責(zé)任化。美國和澳大利亞就十分注重對政府在民族教育立法中職責(zé)的明確規(guī)定。美國在NCLB法案中就明確規(guī)定了國家政府對印第安教師的職業(yè)培訓(xùn)，印第安學(xué)生助學(xué)金、獎學(xué)金，印第安部落教育發(fā)展規(guī)劃、所需的經(jīng)費(fèi)，以及擴(kuò)大印第安成年人受教育機(jī)會等方面都負(fù)有重大的責(zé)任。澳大利亞的《澳大利亞土著民族教育（目標(biāo)協(xié)助）法案2000》第一部分第九條就明確規(guī)定，政府有責(zé)任為原著民族提供合適的文化教育服務(wù)，如發(fā)展合適的課程、建設(shè)優(yōu)秀的師資隊(duì)伍；開發(fā)與土著民族學(xué)習(xí)風(fēng)格相適應(yīng)的教學(xué)方法；研究和完善分布教育機(jī)構(gòu)的方法；探索消除土著民族面臨的教育障礙的更有效的方法等。因此，我國在民族教育立法中，也應(yīng)將各級政府的職責(zé)細(xì)化，將責(zé)任落實(shí)到組織、落實(shí)到個人。尤其要注意是，民族教育立法不僅要具體規(guī)定中央政府的職責(zé)，也要規(guī)定民族自治地方自治機(jī)關(guān)在維護(hù)民族地區(qū)人們平等受教育的權(quán)利，加強(qiáng)民族地區(qū)教育管理，傳承、發(fā)展少數(shù)民族語言文字、發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀民族文化以及保障教育經(jīng)費(fèi)上的重要職責(zé)。

3.設(shè)立監(jiān)督與制約機(jī)制

少數(shù)民族教育執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制是維護(hù)民族教育法神圣、威嚴(yán)的根本保障，是促進(jìn)民族教育法順利實(shí)施的有效手段。英國比較注重各行各業(yè)在教育執(zhí)法過程中的監(jiān)督責(zé)任，如英國種族平等委員會所撰寫的《教育與種族關(guān)系法》一文，就明確說到各教育機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)、職業(yè)訓(xùn)練組織、就業(yè)機(jī)構(gòu)、宣傳媒體等一切與教育有關(guān)的部門和組織在促進(jìn)民族種族平等上都負(fù)有法律責(zé)任，尤其是監(jiān)督責(zé)任。英國正是因?yàn)橥ㄟ^社會各界實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利、履行監(jiān)督的責(zé)任，才保障了教育執(zhí)法過程中的公開、公平與公正。相對而言，我國少數(shù)民族教育執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制便顯得十分薄弱。為了能夠促進(jìn)少數(shù)民族教育法律法規(guī)工作的順利進(jìn)行，國家務(wù)必要建立健全少數(shù)民族教育執(zhí)法的監(jiān)督體系，不斷增強(qiáng)全社會的執(zhí)法力度，提升執(zhí)法、監(jiān)督人員的整體素質(zhì)，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。另外，設(shè)立法律制約機(jī)制也是民族教育立法中不可小覷的重要一環(huán)。在當(dāng)代許多國家，民族教育法律法規(guī)中都專門設(shè)有《罰則》一章，內(nèi)容具體、明確?！读P則》中明確將懲罰分為三等：徒刑、監(jiān)禁和罰款，各等級又可以細(xì)分為若干量級，違反不同條款者都可以從中找到對應(yīng)的處理依據(jù)。而我國少數(shù)民族教育法律中并沒有《罰則》這一部分，即便違反了相關(guān)法律，也得不到相應(yīng)的懲罰與制裁，因此設(shè)立少數(shù)民族教育法規(guī)制約機(jī)制就顯得亟不可待了。

4.考慮民族特點(diǎn)、地方性特點(diǎn)

英國無論是在教育立法過程中還是少數(shù)民族教育立法過程中都注重權(quán)力的下放，給予地方更多的自主權(quán)和自由。各地區(qū)能夠根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)制定相應(yīng)的教育法律法規(guī)，充分享有管理本地區(qū)教育事務(wù)的自主權(quán)。如英格蘭、威爾士和蘇格蘭地區(qū)，實(shí)行的是5～10年的義務(wù)教育制度，而北愛爾蘭地區(qū)實(shí)行的卻是4～16歲義務(wù)教育制度，各地區(qū)法律政策無須整齊劃一。這充分體現(xiàn)了英國在教育法律政策制定時注重民族特點(diǎn)和地方性特點(diǎn)。就我國來說，各民族地區(qū)的民族成分、民族結(jié)構(gòu)、民族背景都有著天壤之別；各民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)以及文化發(fā)展也很不平衡。因此，在立法過程中可以借鑒英國以民族地區(qū)的客觀實(shí)際為基礎(chǔ)，尊重各地區(qū)的特殊規(guī)律，因時因地制宜，最終客觀地反映少數(shù)民族人民的思想意志與根本利益。

5.提高立法代表性、科學(xué)性和時效性

英國是多民族國家，有著悠久燦爛的民族歷史，各民族團(tuán)結(jié)融洽。英國政府在民族教育立法的過程中注重立法的科學(xué)性、代表性，積極傾聽社會各方面的聲音，重視學(xué)者和專家們的意見和建議。鑒于此，我國在民族教育立法過程中，應(yīng)組織一個專家委員會到少數(shù)民族各地區(qū)，深入調(diào)查各民族地區(qū)的實(shí)際狀況，傾聽少數(shù)民族人民的心聲，尊重他們的意愿，使民族教育政策突顯民族特點(diǎn)、滲透人民意志。另一方面，法律因時而變，有其時效性、局限性。美國為了讓民族教育法律政策能夠合時宜、與時俱進(jìn)，一般來說，五年就修改一次。比如，《印第安人教育法》是美國聯(lián)邦于1972年制定的，至今已經(jīng)得到了多次修改。我國不少少數(shù)民族教育法規(guī)是20世紀(jì)90年代初期或是中期制定的，隨著時代的變遷，少數(shù)民族教育面臨的情況與當(dāng)初已經(jīng)大相徑庭。因此，少數(shù)民族教育立法應(yīng)根據(jù)民族教育新形勢、新問題、新要求適時做出相應(yīng)的修訂。

三 結(jié)束語

我國少數(shù)民族教育立法是一項(xiàng)長期而又艱巨的任務(wù)，需要國內(nèi)社會各部門、各方面的支持努力，也需要在研究我國少數(shù)民族教育自身特點(diǎn)與實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，去學(xué)習(xí)國外少數(shù)民族教育立法的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)成果，做到“西為中用”“具體問題具體分析”，這樣才能讓少數(shù)民族教育立法真正地為我國民族教育事業(yè)提供堅強(qiáng)的后盾和強(qiáng)有力的法律保障。

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〔責(zé)任編輯：高照〕