淺析完善行政不作為的司法救濟(jì)

摘 要：我國司法救濟(jì)目前主要是針對行政訴訟救濟(jì)而言，然而行政不作為案件在司法救濟(jì)程序方面仍然有很多不完善之處，理論上的缺失導(dǎo)致實(shí)踐的不足。綜觀我國的行政不作為司法救濟(jì)現(xiàn)狀，完善不作為的司法救濟(jì)制度是本文核心目的所在。為了解決行政不作為的司法救濟(jì)面臨的困境，從理論上建立可供實(shí)踐操作的救濟(jì)措施來維護(hù)相對人的合法利益，維護(hù)社會穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：行政不作為；司法救濟(jì)；行政訴訟

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）10-0122-02

一、行政不作為司法救濟(jì)概述

司法救濟(jì)是國家司法機(jī)關(guān)通過公平衡量、審查行為的合法性，維護(hù)公共利益和個人合法權(quán)益的救濟(jì)制度，是被侵權(quán)人維護(hù)自己合法權(quán)益的武器。行政不作為現(xiàn)象的層出不窮，不僅損害了政府的形象和信譽(yù)，而且還侵害了公共利益和個人合法權(quán)益。司法救濟(jì)作為一種重要的救濟(jì)手段，其對于行政不作為行為的監(jiān)督和救濟(jì)的必要性不容置疑。在我國的行政訴訟法中雖沒有直接使用行政不作為這一概念，但從法律條文中能夠看到行政不作為是可以尋求司法救濟(jì)的，只是我國目前對行政不作為的界定還不清晰，導(dǎo)致行政不作為司法救濟(jì)還存在諸多問題。行政不作為理論的缺陷和不足，使很多的行政不作為案件不能通過司法救濟(jì)得到解決，相對人求助無門的現(xiàn)象常有發(fā)生，政府的公信力因此大大受損。可見，完善行政不作為理論體系和行政不作為的司法救濟(jì)制度，尋找有效的應(yīng)對措施，是一個迫切需要解決的課題。

行政不作為的司法救濟(jì)是行政相對人針對行政主體的行政不作為的違法行為而向法院請求以訴的形式審查，人民法院依法審查并做出具有法律強(qiáng)制效力的判決。司法救濟(jì)存在目的和價值是解決實(shí)踐問題，其具有可操作性，深刻理解其本質(zhì)具有重要意義，只有在和其他救濟(jì)方式比較下才能知其優(yōu)劣并完善。行政訴訟法中有行政不作為司法救濟(jì)途徑的相關(guān)規(guī)定，與行政作為的司法救濟(jì)相比，行政不作為的司法救濟(jì)特點(diǎn)如下：

其一，運(yùn)用行政不作為司法救濟(jì)是對行政不作為行為的違法性進(jìn)行核查判斷。行政主體不履行或拖延履行法定作為義務(wù)而違法的行為，這與行政作為不同，行政作為是履行了作為義務(wù)卻履行不合法，正是因?yàn)閮烧叩牟煌?，不能兩者不加區(qū)別地運(yùn)用相同救濟(jì)程序，要量體裁衣，制定一套符合不作為特點(diǎn)的程序。

其二，法院審理行政不作為案件查明真相困難重重。行政不作為表現(xiàn)于外的“不為”行為，由于其沒有相應(yīng)的活動，缺少外在表現(xiàn)形式，要尋找證據(jù)證明違法是很困難的，尤其要證明行政主體存在不作為行為更加不易，行政主體可能沒有相關(guān)的記載和備案，這就制約了相對人維護(hù)自身合法權(quán)益，法院在發(fā)現(xiàn)事實(shí)的時候也無能為力。

其三，行政不作為的司法救濟(jì)形式較單一。行政作為有違法和合法之區(qū)分，而行政不作為在一般情況下只有違法的效力。因此，人民法院在運(yùn)用司法救濟(jì)的時候首先是對行為的性質(zhì)加以區(qū)分?！案鶕?jù)行政復(fù)議和行政訴訟的有關(guān)規(guī)定，行政救濟(jì)的主要方法有撤銷、改變、確認(rèn)違法或無效、責(zé)令履行義務(wù)等四種?！盵1]在司法救濟(jì)的過程中，并不能完完全全適用前面的救濟(jì)方法，例如，對于行政不作為，法院是無法撤銷的，由于行政不作為是以“不為”的形式出現(xiàn)的，人民法院只能糾正并督促行政主體繼續(xù)履行；當(dāng)然，法院在我國法律賦予的權(quán)力范圍內(nèi)也不能改變行政主體的行為，在審理過程中，法院的司法要求行政機(jī)關(guān)變更行政行為是微乎其微的。根據(jù)我國行政訴訟法，人民法院能夠行使司法變更權(quán)只有在行政主體做出處罰決定的前提下。在繼續(xù)履行行政不作為已經(jīng)不可能的情況下，法院可取的方式是確認(rèn)行政不作為違法或者無效，給相對人一個交代，這雖然只是一個心理安慰，但對行政主體而言是法律的不支持，對相對人可能要給予國家賠償。但不管什么情況，最理想的救濟(jì)方式還是責(zé)令行政主體繼續(xù)履行。

二、行政不作為司法救濟(jì)存在的問題

自行政訴訟法頒布以來，我國的行政訴訟制度有了一定程度的發(fā)展，但是畢竟受起步晚，法治不健全等因素的制約，行政不作為的司法救濟(jì)的現(xiàn)狀還是不容樂觀，在某些方面仍然是有待完善的。

（一）行政訴訟受案范圍狹窄

受案范圍是決定一個案件能否送到特定機(jī)關(guān)去處理，對確定行政訴訟受案范圍具有十分重要的意義：一是決定了法院對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行司法審查的深度和廣度；二則關(guān)系到行政相對人的合法權(quán)益受到行政主體行政行為侵犯后得到補(bǔ)救的程度[2]。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，行政不作為訴訟的受案范圍包括：依法申請頒發(fā)許可證和執(zhí)照，拒絕頒發(fā)或不答復(fù)；拒絕依法履行保護(hù)人身權(quán)，財產(chǎn)權(quán)；未依法發(fā)放撫恤金等。上述針對的只是具體的行政不作為，對于抽象的行政不作為并沒有包括在受案范圍之內(nèi)；行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政不作為也沒有法律明文規(guī)定由法院管轄，因而法院也無法進(jìn)行審查。

總之，行政訴訟法規(guī)定了對侵害公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的外部的具體行政行為可以進(jìn)行司法審查，然而依據(jù)《行政訴訟法》維護(hù)公民的合法權(quán)益的立法宗旨，把除人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)外的其他權(quán)利排除在司法審查的范圍之外了，對于憲法賦予公民的受教育權(quán)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的基本權(quán)力都排除在外了?？梢?，對行政不作為案件的受理范圍很狹窄。

（二）起訴期限規(guī)定存在缺陷

我國《行政訴訟法》關(guān)于起訴期限的規(guī)定是針對行政作為的，比如《行政訴訟法》第39條規(guī)定。很顯然，這些條款針對的都是那些有行為做出的，而行政不作為沒有行為的做出，根本找不到期限的起點(diǎn)。行政不作為行為與行政作為行為相比有其自身的特殊性，并不能完全適用于行政作為訴訟的起訴期限[3]。在受理時為期限起點(diǎn)的問題糾纏不清，自然期限終點(diǎn)也無法理清。

（三）生效判決執(zhí)行困難

當(dāng)前，行政不作為可以根據(jù)執(zhí)行對象的不同分為對行政相對人和對行政主體的執(zhí)行兩類。對行政主體的執(zhí)行是目前最困難的一個事情，法律明文規(guī)定得太細(xì)，缺乏靈活性，執(zhí)行方式選擇余地小，影響了法院的執(zhí)行力度。

我國司法權(quán)和行政權(quán)是分離，互不干涉的，雖然沒有明確表示行政權(quán)和司法權(quán)孰大孰小，但是在通常情形下，行政權(quán)和生活息息相關(guān)，聯(lián)系緊密，對社會帶來的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過司法權(quán)。由于法律規(guī)定司法權(quán)和行政權(quán)分離，司法權(quán)的社會影響力又不夠，如果不賦予司法權(quán)更大的權(quán)力來監(jiān)督行政權(quán)，行政不作為的判決無法得到有力執(zhí)行?，F(xiàn)行法律給予司法機(jī)關(guān)的執(zhí)行方式過少，強(qiáng)度不夠，例如法律規(guī)定的查封、凍結(jié)等不完善，并不能強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行其職能，執(zhí)行罰金額太低就不能對行政主體起到威懾力，行政不作為帶來的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過罰款金額，這就讓司法機(jī)關(guān)很尷尬，執(zhí)行力效果太差，不能達(dá)到保護(hù)合法權(quán)益的效果。

三、完善行政不作為司法救濟(jì)的對策分析

（一）完善行政訴訟受案范圍

我國的《行政訴訟法》對行政不作為的受案范圍做了規(guī)定，但只是以列舉和排除的方式規(guī)定，范圍是相當(dāng)狹窄的，相對人能夠起訴的案件數(shù)量相當(dāng)有限。抽象行政不作為案件也沒有列入受案范圍，“所謂抽象行政不作為是指具有制定行政規(guī)范性文件職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，沒有或者沒有適時地制定行政規(guī)范性文件，或者沒有適時地修改和廢止與上位法相抵觸的行政規(guī)范性文件?！盵4]在受案范圍中擴(kuò)充抽象行政不作為案件，建立一套專門解決抽象行政不作為案件的訴訟制度是實(shí)際之需。抽象的行政不作為是針對行政主體應(yīng)制定法律、修改法律等活動，由于沒有履行或者履行遲延，給相對人的合法權(quán)益帶來了損害的風(fēng)險。抽象行政不作為存在造成損失的風(fēng)險，雖然不確定一定會造成，但具體行政行為是由抽象行政行為產(chǎn)生的成果做理論指導(dǎo)的，如果在前階段出錯，可能具體的工作就會一錯再錯，到時損失就是實(shí)際的，對當(dāng)事人的實(shí)際權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際的損害。而且抽象行政行為的對象是不特定的，具有廣泛性，一旦造成了損失可能后果非常嚴(yán)重，涉及范圍廣。因而只有提前預(yù)防這種損害的發(fā)生。“從發(fā)展的趨勢看，世界上很多國家都將抽象行政行為作為司法審查的對象，相對人直接對抽象行政行為提起訴訟，實(shí)現(xiàn)事前救濟(jì)，可以避免事后無法救濟(jì)的可能性，同時也符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則?！盵5]國際上對抽象行政不作為列入訴訟救濟(jì)的范疇有很多值得我們借鑒：（1）由于實(shí)際情況發(fā)生重大變更，使某項(xiàng)既存的條例喪失繼續(xù)存在的合法基礎(chǔ)時，利害關(guān)系人可以任何時候請求廢除或修改，并可對行政機(jī)關(guān)的不作為向法院起訴；（2）立法者意圖使某個法律得到實(shí)施的時候，在法律或上級機(jī)關(guān)的條例中規(guī)定下級機(jī)關(guān)必須在合理的時間內(nèi)采取必要的措施[6]。

此外，侵犯公民人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)除外的其他基本權(quán)利的行政不作為案件應(yīng)當(dāng)明確列入行政不作為案件的受案范圍。對于內(nèi)部行政不作為也應(yīng)納入不作為案件的受案范圍。根據(jù)《公務(wù)員法》，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的不作為案件大部分是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部處理了，雖然有些依據(jù)公平公正原則沒有在本部門內(nèi)處理，但同一機(jī)關(guān)仍有失偏頗。司法程序的處理能夠有效糾正錯誤，做到獎罰分明，建立服務(wù)型政府。

（二）合理設(shè)置行政不作為案件起訴期限的規(guī)定

目前，有關(guān)行政作為行為的起訴期限，我國《行政訴訟法》已有了明確規(guī)定，然而對不作為的起訴期限規(guī)定還比較模糊或者說還不夠完善。對起訴期限的明確規(guī)定有重要意義：首先，起訴期限明確了起訴的起始點(diǎn)，繼而明確訴訟的終點(diǎn)。其次，起訴期限從側(cè)面告知當(dāng)事人錯過期限將不受法律保護(hù)。

（三）解決行政不作為案件的執(zhí)行困難問題

由于法院的執(zhí)行受各方面因素的制約，力度是非常有限的，對行政主體起不到監(jiān)督的作用，這意味著法院的執(zhí)行價值不會太大。增強(qiáng)法院的執(zhí)行力度就要適當(dāng)加重對行政主體的處罰，增加罰款數(shù)額。我國經(jīng)濟(jì)近年來有了很大的提高，行政主體的經(jīng)費(fèi)已經(jīng)不再是制約因素，并且其取得不正當(dāng)利益的機(jī)會和數(shù)額也慢慢呈上升趨勢。以前確定的罰款數(shù)額已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的執(zhí)行需要了，所以應(yīng)當(dāng)將罰款額度調(diào)整至與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致，這樣一來可能對行政主體的行為起到一定的威懾作用。人民法院也曾多次采用司法建議的形式要求增強(qiáng)執(zhí)行力度，可是司法建議的強(qiáng)制力度不夠，并不能給行政主體壓力，建議只是停留在紙面上。筆者認(rèn)為，增強(qiáng)司法建議的力度就必須依靠第三方對行政主體的監(jiān)督，這就需要人大及其常委會，甚至社會給予監(jiān)督。法院應(yīng)及時向人大及其常委會匯報司法建議和執(zhí)行情況，人大及其常委會對匯報的情況予以核實(shí)監(jiān)督，規(guī)范行政主體的行為。另外，政府要將相關(guān)文件和具體執(zhí)行情況在社會能夠獲悉的平臺上公布，接受社會的監(jiān)督。

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