論國際旅游島背景下的環(huán)境法制之完善

摘 要：當(dāng)今，旅游業(yè)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，各國都非常重視國際旅游島的建設(shè)以及建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)問題，我國海南省有著建設(shè)國際旅游島得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢，環(huán)境保護(hù)立法體系的完善成為建設(shè)國際旅游島的重點(diǎn)。海南已初具多層次的環(huán)境保護(hù)體系，但存在旅游環(huán)境保護(hù)專門性立法缺失、缺少因地制宜以及可操作性弱三方面問題，針對這些不足，筆者從因地制宜完善立法、重點(diǎn)突出全面規(guī)劃及加強(qiáng)執(zhí)法與監(jiān)督三方面提出完善建議，為海南島建設(shè)國際旅游島貢獻(xiàn)微薄之力。

關(guān)鍵詞：國際旅游島；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；立法；完善建議

中圖分類號：D915.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）10-0116-02

一、國際旅游島與環(huán)境保護(hù)

我國旅游綜合實(shí)力居世界第五，但是與世界公認(rèn)的旅游強(qiáng)國相比有明顯的差距，這種差距的核心是旅游產(chǎn)業(yè)的國際化水平低和旅游業(yè)的開放水平低。此時，建設(shè)我國的國際旅游島成為發(fā)展我國經(jīng)濟(jì)、提升國際地位和國際形象一個重要的途徑。海南省作為我國唯一一個熱帶省份，有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢：獨(dú)特的熱帶海島風(fēng)貌、海洋生態(tài)景觀以及豐富的油氣資源、海洋漁業(yè)資源，優(yōu)越的地理位置使這里的空氣、水體等環(huán)境質(zhì)量一直處于全國一流水平。海南省如此巨大的資本和優(yōu)勢使其成為當(dāng)仁不讓的國際旅游島建設(shè)目標(biāo)。但建設(shè)國際旅游島只有這些先天性的優(yōu)勢是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在近幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，由于忽略了環(huán)境的保護(hù)，海南島的生態(tài)環(huán)境受到了一些人為破壞，自然資源受到掠奪，出現(xiàn)如：森林面積銳減，生物多樣性慘遭破壞、西部土地荒漠化嚴(yán)峻、污染情況突出、生態(tài)服務(wù)功能不斷下降等等的環(huán)境問題，而現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律不足以應(yīng)對建設(shè)國際旅游島所面臨的問題，建設(shè)一個世界水平的國際旅游島需要更有針對性的生態(tài)旅游環(huán)境保護(hù)立法來保障。根據(jù)國際旅游島的含義和標(biāo)準(zhǔn)，海南省不僅需要擁有國際標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)體系，更需要加強(qiáng)自身生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)，來保證國際旅游島成為拉動經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大我國在國際的影響力的關(guān)鍵。因此，完善建設(shè)國際旅游島過程中的旅游環(huán)境保護(hù)立法問題便成為最重要的一筆。

二、海南省旅游環(huán)境保護(hù)法制現(xiàn)狀分析

（一）旅游環(huán)境保護(hù)專門性立法缺失

從數(shù)量上來說，有關(guān)旅游生態(tài)保護(hù)的立法達(dá)到了一定標(biāo)準(zhǔn)，從海南建省至今，有關(guān)機(jī)關(guān)共制定的有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)8件，其中?？谑械胤椒ㄒ?guī)2件，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法規(guī)6件。海南省的生態(tài)保護(hù)立法具有與其他地方不相上下的普遍性，海南本身生態(tài)系統(tǒng)脆弱，加之國際旅游島是一個新起的建設(shè)項(xiàng)目，因此在專門針對海南省國際旅游島建設(shè)的有關(guān)旅游環(huán)境保護(hù)的立法稍顯不足，沒有專門性法律規(guī)范來針對國際旅游島發(fā)展中出現(xiàn)的破壞旅游生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象，總體來說達(dá)不到建設(shè)國際旅游島應(yīng)有的標(biāo)準(zhǔn)。且有關(guān)環(huán)境保護(hù)立法僅著重正面的保護(hù)性立法，而忽略了禁止性立法和引導(dǎo)性規(guī)范，在防治以及懲治破壞生態(tài)環(huán)境方面的立法很少，行政管理的強(qiáng)制手段單純，對環(huán)境破壞的責(zé)任承擔(dān)方面略顯單薄，因此并不能起到很好的防治和懲罰作用。

（二）缺少因地制宜

海南省要建設(shè)國際旅游島必須針對旅游生態(tài)環(huán)境來完善相關(guān)法律規(guī)范，但是現(xiàn)存的規(guī)范多是具有最普遍性的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，缺少對旅游環(huán)境現(xiàn)有狀況的針對性。首先，隨著海南工業(yè)的崛起，缺少相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范工業(yè)發(fā)展中對環(huán)境的保護(hù)問題，使海南工業(yè)在自身發(fā)展的情況下對環(huán)境的破壞減小到最弱，與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；其次，海南是一個農(nóng)業(yè)資源豐富的大省，應(yīng)該利用起這個先天資源開發(fā)熱帶觀光休閑農(nóng)業(yè)來為建設(shè)國際旅游島增加海南特色旅游項(xiàng)目，因此需要有關(guān)法律來規(guī)范；最后，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們觀念的革新，旅游業(yè)發(fā)展興盛，越來越多的人選擇來到海南島旅游，但海南島旅游資源仍在開發(fā)中，導(dǎo)致旅客流量大與景區(qū)合理容量的矛盾，從而對旅游生態(tài)環(huán)境造成了一定破壞，對此并沒有相關(guān)環(huán)保法律來規(guī)范。

（三）可操作性弱

由于著重正面的保護(hù)性立法，而忽略了禁止性立法和引導(dǎo)性規(guī)范，通常對于輕微的違法行為運(yùn)用罰款的方式，而罰款的數(shù)目不高，難以達(dá)到法律的威懾作用，加之部分民眾環(huán)保意識以及守法意識薄弱，對于此種情況權(quán)衡得失后，在利益的驅(qū)使下，更容易導(dǎo)致以身試法，同時居民低弱的生態(tài)意識反過來容易影響旅游者的生態(tài)意識而導(dǎo)致景區(qū)內(nèi)不文明破壞環(huán)境的情況出現(xiàn)。因此，應(yīng)該加強(qiáng)禁止性立法，保護(hù)性與禁止性立法雙管齊下。另一方面，有關(guān)破壞旅游環(huán)境的責(zé)任問題沒有得到很好的重視，對各種環(huán)境違法問題查處不嚴(yán)格，對于《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》中第二部分所重點(diǎn)倡導(dǎo)的嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和問責(zé)制沒有貫徹落實(shí)。因此對于有關(guān)旅游環(huán)境保護(hù)的管理制度的執(zhí)法不到位，立法體系可操作性弱，旅游生態(tài)環(huán)境遭到破壞的情況亟須有完善的法律法規(guī)進(jìn)行全面規(guī)范。

三、完善的具體建議

（一）因地制宜完善立法

總體來說，應(yīng)繼續(xù)實(shí)施貫徹《海南省生態(tài)建設(shè)規(guī)劃綱要》，突出海南生態(tài)旅游，確立可持續(xù)發(fā)展的立法理念，強(qiáng)調(diào)建設(shè)國際旅游島需以旅游資源的可持續(xù)性、循環(huán)開發(fā)利用為前提，使其發(fā)展必須遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，以提高資源利用效率為核心，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。同時制定配套的政策、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，在科學(xué)有效地使用旅游資源的同時改善自然環(huán)境和人文環(huán)境，保持生態(tài)旅游的可持續(xù)性。具體上，其重點(diǎn)發(fā)展海南熱帶農(nóng)業(yè)觀光休閑旅游、度假休閑游，同時發(fā)展海洋生態(tài)游、熱帶雨林游、動植物觀賞等生態(tài)型旅游，劃定特定的區(qū)域?yàn)榄h(huán)境保護(hù)區(qū)域，即“采取嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施并引進(jìn)世界先進(jìn)的環(huán)境治理技術(shù)和機(jī)制，治理各種污染，采用嚴(yán)格、科學(xué)、有效的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和從事經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、城市環(huán)境的特定區(qū)域。”為此制定相應(yīng)的生態(tài)旅游法規(guī)來規(guī)范，如《海南生態(tài)旅游去保護(hù)條例》、《生態(tài)旅游景區(qū)服務(wù)條例》等等，另一方面，根據(jù)海南獨(dú)特的人文習(xí)慣，可以通過對生態(tài)環(huán)境有輔助作用的其他方面規(guī)范，如對海南本地居民住宅區(qū)的設(shè)計規(guī)劃應(yīng)如何合乎生態(tài)型發(fā)展，形成生態(tài)示范區(qū)、對海南的學(xué)校教育開設(shè)生態(tài)教育輔助課程，使本地居民樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的觀念等等。

（二）重點(diǎn)突出、全面規(guī)劃

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)完善且全面，做到多方位協(xié)調(diào)規(guī)劃，既考慮到環(huán)境效益，還要考慮到經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以便獲得最佳的綜合效益。生態(tài)旅游的目的不僅是促進(jìn)消費(fèi)，還要提升民眾的環(huán)境保護(hù)意識，從而更好地落實(shí)各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)。因此，海南省應(yīng)針對旅游環(huán)境完善生態(tài)保護(hù)立法。

首先，不僅要制定正面的鼓勵性質(zhì)以及引導(dǎo)性的法律法規(guī)，例如鼓勵各地依據(jù)自身優(yōu)勢發(fā)展特色旅游項(xiàng)目，吸引多層次的游客，鼓勵發(fā)展熱帶觀光休閑農(nóng)業(yè)、可持續(xù)發(fā)展的工業(yè)產(chǎn)業(yè)、品質(zhì)優(yōu)良的服務(wù)業(yè)，鼓勵投資“三廢”治理等，以引導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)刺激的手段鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)等等；還要完善禁止性、懲罰性的法律法規(guī)，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為明文禁止，做到事前防范，對于政府失職行為、旅游機(jī)構(gòu)和游客破壞旅游環(huán)境的違法行為制定明確的權(quán)責(zé)制度，嚴(yán)格懲罰，責(zé)任明確，做到事后懲罰，雙管齊下，全面規(guī)范。

其次，注重政府對環(huán)境的監(jiān)督管理行為，使政府起到監(jiān)督和引導(dǎo)的作用，對各種破壞環(huán)境的行為做出規(guī)定、指正，具體規(guī)劃各種行為，如通過補(bǔ)償補(bǔ)貼鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、引導(dǎo)公民參與環(huán)境保護(hù)；擴(kuò)充相關(guān)機(jī)構(gòu)行政職能，落實(shí)旅游發(fā)展委員會統(tǒng)領(lǐng)地位，統(tǒng)一指導(dǎo)各個機(jī)構(gòu)發(fā)揮環(huán)境保護(hù)作用等等。正確引導(dǎo)游客的旅游環(huán)境保護(hù)觀念，重視公眾參與，注意對旅游保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦慕逃ぷ鳎訌?qiáng)財政支持，使人們成為保護(hù)區(qū)的主要信息來源和自然資源保護(hù)的主力軍。

（三）加強(qiáng)執(zhí)法與監(jiān)督

執(zhí)法是旅游法律保障的關(guān)鍵，決定了旅游法規(guī)是否能切實(shí)發(fā)揮作用。執(zhí)法不僅要依法，還要有針對性和準(zhǔn)確性，即依據(jù)海南建設(shè)國際旅游島中的自身情況，形成一套結(jié)構(gòu)合理的運(yùn)作機(jī)制，健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員，清理不具有執(zhí)法主體資格的執(zhí)法部門和執(zhí)法隊(duì)伍，凈化執(zhí)法環(huán)境；重新審定行業(yè)公安、企業(yè)公安執(zhí)法權(quán)限；執(zhí)法公開透明，將各單位執(zhí)法的范圍、辦事程序、法律依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和投訴報警途徑于網(wǎng)上、報紙等形式公開發(fā)布，曉之于民，以更好地促進(jìn)公正公平。

除此之外，更要加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督和管理力度，監(jiān)督管理體系應(yīng)該是由政府和民眾相結(jié)合的。從政府方面，首先要運(yùn)用法律手段來規(guī)范調(diào)整建設(shè)國際旅游島過程中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的行為，建立健全旅游行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)；其次要切實(shí)重視生態(tài)環(huán)境狀況的考核，將考核標(biāo)準(zhǔn)作為黨政領(lǐng)導(dǎo)政績的重要指標(biāo)，使黨政人員從思想上真正重視起生態(tài)環(huán)境保護(hù)，充分調(diào)動其積極性；最后完善行政管理部分的處理方式，改善單一落后的處罰方式，除罰款外，可以實(shí)施各種行政處罰手段，如責(zé)令改正、吊銷營業(yè)執(zhí)照、拘留、訴訟等等，加大對破壞生態(tài)環(huán)境行為的懲處力度，完善責(zé)任制度，落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》，嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度以及更加嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和問責(zé)制，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價體系。在民眾方面，總體來說要建立健全全民參與制度，保證民眾充分參與建設(shè)國際旅游島中環(huán)境保護(hù)所帶來的切身利益，以促進(jìn)其積極持久且自覺地維護(hù)生態(tài)環(huán)境資源。首先要重視思想教育，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制宣傳，完善法律教育機(jī)制，樹立起民眾對保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任感，全民身體力行地投入到環(huán)境保護(hù)中去；其次，考慮建設(shè)推廣旅游股份合作制，并給予立法保障，使民眾成為旅游開發(fā)經(jīng)營的股東，優(yōu)勢旅游經(jīng)營的勞動者，激發(fā)其保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源的自覺性，達(dá)到旅游可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；再次，注重政府與民眾監(jiān)督的互動，例如建立全省性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)會，包容結(jié)合社會上一些松散的力量，集眾人之力擴(kuò)大影響，不僅成為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一個權(quán)威機(jī)構(gòu)，更能成為溝通政府與民眾之間最有效的橋梁，自上而下對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行全面有效的監(jiān)督與管理；最后，為保障群眾監(jiān)督全面落實(shí)，應(yīng)從各個方面為民眾實(shí)施監(jiān)督權(quán)提供實(shí)際有效的途徑，如開通舉報電話、設(shè)立專門信箱、建立網(wǎng)上舉報，讓群眾的監(jiān)督無處不在，同時為了提高群眾監(jiān)督的積極性，應(yīng)對有突出貢獻(xiàn)的人給予實(shí)際的物質(zhì)獎勵。

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