1933年后美國總統(tǒng)權(quán)力的擴張分析

摘 要：從一定意義上說，美國的政治發(fā)展史就是一部美國總統(tǒng)權(quán)力擴張的歷史。美國總統(tǒng)權(quán)力的擴張在1933年資本主義經(jīng)濟大危機和羅斯福當政后進入黃金時期，總統(tǒng)權(quán)力得到了前所未有的擴張，其表現(xiàn)在行政權(quán)、立法權(quán)和外交權(quán)等各個方面。行政權(quán)力的擴張是一種世界現(xiàn)象，也是歷史的必然，但我們同時需要對其反思，看到權(quán)力擴張的負效應(yīng)，并未雨綢繆，設(shè)計各種制度制衡總統(tǒng)權(quán)力。

關(guān)鍵詞：美國總統(tǒng)；羅斯福新政；行政權(quán)；立法權(quán)

中圖分類號：D50 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0174-02

美國是世界上推行三權(quán)分立政體最為典型的國家，且它對世界其他國家有很大的影響。但是，為了適應(yīng)形勢的需要，這種體制隨著時間的推移也在不斷地發(fā)展變化。這一變化的最大特點就是行政權(quán)力即總統(tǒng)權(quán)力的不斷擴張，導致三權(quán)的制衡關(guān)系發(fā)生了明顯變化，已與建國之初所設(shè)想的三權(quán)分立相去甚遠?？偨y(tǒng)權(quán)力的這一擴張趨勢是在19世紀末隨著壟斷資本的形成，逐漸突顯出來的。而總統(tǒng)權(quán)力全方位的擴張則是在20世紀30年代的羅斯福新政以及二戰(zhàn)期間。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國“三權(quán)分立”政治體制的發(fā)展仍然延續(xù)了這一趨勢，即在保持三權(quán)相互分立、制約和平衡的基本結(jié)構(gòu)的同時，總統(tǒng)逐漸成為聯(lián)邦政府的權(quán)力中心，并明顯地取得對另外兩個部門的優(yōu)勢地位。

一、美國總統(tǒng)權(quán)力擴張的歷史軌跡

美國自建國以來，總統(tǒng)權(quán)力的總體發(fā)展趨勢是不斷擴張，大概可以劃分為如下五個階段：第一時期：1789年—1865年。此時正值美國初建，一開始，由于國會和總統(tǒng)都屬于獨立戰(zhàn)爭中的開國元老，且美國政府內(nèi)部還未形成對立的黨派和集團，行政權(quán)和立法權(quán)相對平衡，但后來，隨著立法權(quán)保持傳統(tǒng)的法權(quán)，而行政權(quán)的繼承者卻失去了華盛頓時的威信和影響力。第二時期：1866年—1896年。這一階段屬于美國總統(tǒng)權(quán)力擴張的第一個黃金時期，也發(fā)生了使得總統(tǒng)權(quán)力擴張的最佳契機，即南北戰(zhàn)爭的爆發(fā)。內(nèi)戰(zhàn)使得林肯獲得了他的前任所不能擁有的較大的總統(tǒng)權(quán)力，但內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，隨著國會1868年對安德魯·約翰遜總統(tǒng)的彈劾，總統(tǒng)權(quán)力又得到了削弱。第三時期：1897年-1920年。此時，西方列強進入到壟斷資本主義階段，伴隨著第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，威爾遜總統(tǒng)找到了擴大自身權(quán)力的契機。第四時期：1921年—1932年。這一時期又被稱作“國會權(quán)力復興時期”，原因是一戰(zhàn)后資本主義世界進入了相對和平和繁榮的發(fā)展時期，與之相聯(lián)系，人們對強硬的總統(tǒng)權(quán)力的需要并不強烈，相反，國會趁機奪回了一部分權(quán)力。第五時期：1933年至今。在這一時期，由于世界范圍內(nèi)爆發(fā)的資本主義經(jīng)濟大危機，引發(fā)了全球范圍內(nèi)的行政權(quán)力的擴張和政府職能的擴展。二戰(zhàn)結(jié)束后，由于各種社會問題的頻發(fā)和社會發(fā)展節(jié)奏的加快，各種新問題層出不窮，在這種時代背景下，已經(jīng)擴張了的行政權(quán)力如脫韁了的野馬，其擴張的趨勢不斷加強并得到民眾的認同從而具備了合法性。

二、1933年后美國總統(tǒng)權(quán)力擴張及其表現(xiàn)

縱觀美國建國以來總統(tǒng)權(quán)力擴張的軌跡可以發(fā)現(xiàn)，整體趨勢呈現(xiàn)為行政權(quán)和立法權(quán)兩大權(quán)力的此起彼伏。但自從1933年以后，美國總統(tǒng)的權(quán)力得到了前所未有的巨大膨脹，且這一基本勢頭并沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，一個強大的聯(lián)邦政府似乎已經(jīng)成為人們的共識并得到普遍的認可，因此，專門對這一時期的總統(tǒng)權(quán)力擴張進行研究更具有理論價值和現(xiàn)實意義。

這一時期總統(tǒng)權(quán)力的擴張主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）行政權(quán)方面

美國總統(tǒng)權(quán)力的擴張主要表現(xiàn)在聯(lián)邦官僚機構(gòu)的擴張上。美國建國時僅有四個內(nèi)閣級的部（國務(wù)院、財政、陸軍和司法），而現(xiàn)在已經(jīng)擴展為13個部。1939年羅斯福建立了總統(tǒng)辦事機構(gòu)如總統(tǒng)辦公廳，以及各種各樣的總統(tǒng)輔助機構(gòu)，同時將預(yù)算局、經(jīng)濟顧問委員會、國家安全委員會等重要機構(gòu)置于總統(tǒng)的直接領(lǐng)導之下，這一做法也為羅斯福新政以后的歷屆美國總統(tǒng)認同并延續(xù)至今。

美國總統(tǒng)權(quán)力的擴張不僅僅表現(xiàn)在聯(lián)邦機構(gòu)規(guī)模和數(shù)量的不斷增加，也表現(xiàn)在行政權(quán)與立法權(quán)之間關(guān)系的根本變化上。那種立法權(quán)占據(jù)絕對優(yōu)勢的權(quán)力格局已經(jīng)被打破，政府的管轄范圍和職能得到了進一步擴張。正如美國前總統(tǒng)西奧多·羅斯福所言：“我確實大大擴充了行政權(quán)的使用范圍。”美國總統(tǒng)權(quán)力范圍的擴張不僅體現(xiàn)在對經(jīng)濟事務(wù)的管理上，即運用西方經(jīng)濟學所謂的“看得見的手”對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，還體現(xiàn)在政府通過各種管制以及直接經(jīng)營企業(yè)等方式插手微觀經(jīng)濟運行。這一時期，“福利國家”在包括美國在內(nèi)的各西方國家相繼建立。政府的作用已經(jīng)觸及人們生活的每一個角落。

（二）立法權(quán)方面

國會已習慣于由總統(tǒng)來提出議案，聽從總統(tǒng)的“指導”，幾乎成了總統(tǒng)的表決機器。在羅斯福之前，行政權(quán)對立法權(quán)則是“井水不犯河水”，立法權(quán)完全掌握在國會手中。但羅斯福新政以后，這種局面發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

總統(tǒng)權(quán)力向立法領(lǐng)域的侵蝕主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，總統(tǒng)及其管轄下的部門和機構(gòu)制定的規(guī)章條例同樣具有法律的效力。第二，總統(tǒng)享有憲法所規(guī)定的“立法否決權(quán)”，這在消極的意義上賦予了美國總統(tǒng)以一定的立法權(quán)力。第三，美國總統(tǒng)享有國會的委任立法權(quán)。隨著社會的發(fā)展和各種問題的日益復雜，國會委任總統(tǒng)以立法權(quán)，主要表現(xiàn)在總統(tǒng)可以提交提案由國會討論表決，但實際情況是，總統(tǒng)提交供國會表決的提案少有不通過者。

（三）外交權(quán)方面

總統(tǒng)權(quán)力擴張的表現(xiàn)是“行政協(xié)定”的廣泛使用。美國憲法規(guī)定，總統(tǒng)有權(quán)與外國締結(jié)條約，但須經(jīng)參議院2/3多數(shù)票的通過；而總統(tǒng)與外國簽訂的一切行政協(xié)定，卻不需經(jīng)參議院的同意。所以，自二戰(zhàn)以來，美國歷屆總統(tǒng)越來越頻繁和廣泛的在重大外交問題上，使用行政協(xié)定來替代締結(jié)國際條約，以回避參議員的否決，從而加強了總統(tǒng)在外交領(lǐng)域的權(quán)力。

三、1933年后美國總統(tǒng)權(quán)力擴張的原因分析

該時期美國總統(tǒng)權(quán)力的擴張有很多原因，但概括起來主要有以下幾個方面。

1.美國實行的全球戰(zhàn)略使得掌握外交權(quán)和軍事權(quán)的總統(tǒng)的權(quán)力得到相應(yīng)的擴張以應(yīng)對該戰(zhàn)略引發(fā)的各種全球問題。第二次世界大戰(zhàn)以后，美國成為全球新的霸主，為維持其全球霸主地位和全球戰(zhàn)略體系，作為國家元首、政府首腦和三軍統(tǒng)帥的總統(tǒng)必然要求擁有強大的國家權(quán)力以應(yīng)付和處理復雜的國際事務(wù)。

2.美國總統(tǒng)權(quán)力來源地多樣性，為其權(quán)力的擴張?zhí)峁┝顺渥愕难诱箍臻g。美國總統(tǒng)權(quán)力主要有以下幾個來源：（1）憲法規(guī)定。如前所述，行政權(quán)、立法否決權(quán)、三軍統(tǒng)帥權(quán)、行政協(xié)定權(quán)都是憲法明文規(guī)定的賦予總統(tǒng)的權(quán)力。（2）國會的委任立法。（3）先例。即前任總統(tǒng)在某一歷史時刻或某件事項上的處理方式得到了以后的認同和效仿，相應(yīng)的也成為總統(tǒng)的一項權(quán)力。（4）最高法院的司法裁決。美國憲法規(guī)定，最高法院擁有憲法解釋權(quán)。

3.經(jīng)濟全球化時代、信息化時代和知識經(jīng)濟時代的到來使得社會發(fā)展變化的節(jié)奏越來越快，各種新事物和新問題層出不窮，這就需要一個能應(yīng)對變化、及時做出反應(yīng)并有效解決問題的力量，這種力量只能是行政權(quán)力。羅斯?！靶抡敝?，尤其是二戰(zhàn)之后，社會情況發(fā)生了很大變化。社會各類主體之間的社會關(guān)系和利益關(guān)系日趨復雜，這導致社會對公共事務(wù)和公共管理需求的迅猛增加。在這種歷史條件下，由于權(quán)力性質(zhì)和權(quán)力運行方式的原因，立法權(quán)和司法權(quán)緩慢且欠靈活，而行政權(quán)是一種能對現(xiàn)實做出迅速反應(yīng)并能有效解決問題的力量，這一歷史需求自然而然地就落到了政府肩上。

4.國會勢力的衰退、國會對總統(tǒng)權(quán)力擴張的認同以及最高法院的支持?？赡車鴷舱J識到了行政權(quán)力擴張的現(xiàn)實必然性，因而，通觀美國行政權(quán)和立法權(quán)的權(quán)力之爭的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，針對行政權(quán)的強勢擴張，立法權(quán)力的享有者——國會往往采取退讓和退守的態(tài)度，只是到了行政權(quán)的擴張到了肆無忌憚并威脅到三權(quán)分立和憲政體制的時候，立法權(quán)才給予堅決一擊。

5.現(xiàn)代傳媒的發(fā)展，比如電視機和網(wǎng)絡(luò)的普及，使得總統(tǒng)可以借助這些傳播手段影響公眾，獲得支持。當總統(tǒng)權(quán)力的擴張或某項政策的實施遇到阻礙時，總統(tǒng)可以通過先進的傳播手段，把自己的政策和意圖向公眾傳播以博取人們的同情和支持。一旦得到了廣大公眾的支援，這為總統(tǒng)權(quán)力的擴張?zhí)峁┝俗钪氐捻来a。

四、1933年后美國總統(tǒng)權(quán)力擴張的反思

包括美國在內(nèi)的西方各國行政權(quán)力和職能的擴張，可以說已經(jīng)成為一種世界現(xiàn)象，同時也是社會的要求和歷史的必然。且這種擴張的趨勢現(xiàn)在依然沒有停下來，更沒有衰退和減弱的信號。

美國總統(tǒng)權(quán)力的擴張同時也帶給我們無限擔憂和深刻的反思，即權(quán)力具有雙重屬性，它既可以用來主持正義、發(fā)展經(jīng)濟，又可以被濫用以危害人們的權(quán)利和自由，甚至阻礙國家進步和社會發(fā)展。作為國家權(quán)力主導部分的行政權(quán)，它就像是一把刀，它既可以被用來行俠仗義、扶危濟困，又可以成為殺人的利器、人間悲劇的來源。對此，必須有清晰的認識。由于行政權(quán)力的直接性、廣泛性、單方性、優(yōu)益性、強制性、主動性等特點，行政權(quán)力極有可能惡性膨脹，侵犯公民、組織的合法權(quán)益，甚至進一步起到阻礙社會發(fā)展的負面作用，所以需要建立嚴格的監(jiān)督制約體系，以控制行政權(quán)力的無節(jié)制任意擴張，“把總統(tǒng)關(guān)在籠子里”。

那么，美國總統(tǒng)對這一問題是怎么看的，是否在手中握有炙手可熱的權(quán)力的同時保持有清醒的認識？我們看看小布什說過的一句話就稍感欣慰，他說：“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，也不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，而是實現(xiàn)了對統(tǒng)治者的馴服，實現(xiàn)了把他們關(guān)在籠子里的夢想。我現(xiàn)在就站在籠子里與你們對話?！倍嗝措y能可貴的意識，看來經(jīng)歷了近百年的美國總統(tǒng)權(quán)力的擴張，但行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)之間的制衡體制仍然有效，現(xiàn)在的行政依然是“法治”行政，政府依然要守法。

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