日本空間法律政策的新發(fā)展

摘 要：為促進(jìn)空間活動商業(yè)化發(fā)展，改革現(xiàn)行的空間管理體制，擺脫“和平主義憲法”和1990年《美日衛(wèi)星采購協(xié)議》的束縛，日本2008年5月通過了《空間基本法》，并根據(jù)《空間基本法》的要求，制定了《空間活動法》以及《空間基本計劃》。中國作為航天大國，在學(xué)習(xí)日本空間立法的成功經(jīng)驗的同時，也應(yīng)該加強(qiáng)防止外空軍備競賽和外空武器化利用，實(shí)現(xiàn)各國和平探索和利用外層空間。

關(guān)鍵詞：日本；法律發(fā)展；政策發(fā)展；中國

中圖分類號：D99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0124-02

一、日本空間法律政策的起源

（一） 空間法律政策的起源

1968年5月2日，日本國會批準(zhǔn)成立了宇宙開發(fā)委員會（SAC），主要負(fù)責(zé)計劃、討論和決定日本的整體空間政策，并將決議提交給首相。并于同年5月通過“航天基本法”，建立隸屬科學(xué)技術(shù)廳的日本宇宙開發(fā)事業(yè)團(tuán)（NASDA），和隸屬于文部科學(xué)省的宇宙科學(xué)研究所（ISAS），分別負(fù)責(zé)應(yīng)用技術(shù)衛(wèi)星以及運(yùn)載火箭和科學(xué)衛(wèi)星及其運(yùn)載火箭的研制，形成由內(nèi)閣中兩省廳分別領(lǐng)導(dǎo)航天開發(fā)戰(zhàn)略的格局[1]。

在2001年初，日本對航天管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，科學(xué)技術(shù)廳與文部科學(xué)省合并，成立了文部科學(xué)省，但從事航天開發(fā)的3個部門——NASDA、ISAS和NAL（航空宇宙技術(shù)研究所）各司其職，仍未實(shí)現(xiàn)國家對航天事業(yè)的統(tǒng)一管理。隨后在2003年12月13日，日本國會通過了第161號法令，決定成立隸屬于文部科學(xué)省、具備獨(dú)立法人資格的宇宙航天研究開發(fā)機(jī)構(gòu)（JAXA）。JAXA對NASDA、ISAS和NAL統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)航天事業(yè)的發(fā)展與應(yīng)用。同時，日本原空間活動決策機(jī)構(gòu)宇宙開發(fā)委員會（SAC）的職能變?yōu)閮H是監(jiān)督文部科學(xué)省和JAXA的空間活動。

（二）“非軍事化”對空間法律政策的影響

1945年日本作為戰(zhàn)敗國，簽署了《和平憲法》，規(guī)定日本的空間活動“僅限于和平目的”。1969年日本議會通過日本空間活動“非軍事化”的決議。此項決議使得日本的空間活動被限定在民用航空領(lǐng)域，所以日本僅在科學(xué)和技術(shù)方面開展空間活動，對日本的空間事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

二、日本空間法律的新發(fā)展

（一）日本空間法律的新發(fā)展

1969年5月9日，日本眾議院通過了由宇宙開發(fā)委員會草擬、經(jīng)內(nèi)閣總理大臣認(rèn)可的航天基本法，即《關(guān)于我國宇宙開發(fā)和利用的基本決議案》，明確規(guī)定日本的航天開發(fā)“只限用于和平利用”。1990年日本迫于美國的經(jīng)濟(jì)壓力，與之簽署了《美日衛(wèi)星采購協(xié)議》，日本承諾將非研究與開發(fā)衛(wèi)星的采購向外國開放。日本的空間活動大量圍繞在研發(fā)衛(wèi)星，致使日本空間技術(shù)發(fā)達(dá)，但是空間商業(yè)化卻發(fā)展緩慢。

但是隨著外空對國家的戰(zhàn)略價值和經(jīng)濟(jì)價值的大幅提升，越來越多的國家把空間作為其崛起的新機(jī)遇。為了搶占空間科學(xué)和應(yīng)用的制高點(diǎn)和制天權(quán)，許多國家紛紛出臺國內(nèi)空間立法。同時各國意識到空間安全、合作以及外交等的重要作用，大力推進(jìn)空間商業(yè)化的改革以及研發(fā)軍用衛(wèi)星等。由于日本的空間活動嚴(yán)格受到“非軍事化”的限制，嚴(yán)重阻礙了日本空間活動發(fā)展的腳步。因此對于出臺國內(nèi)空間立法的呼聲越來越高。2008年5月9日，日本眾議院第169次會議通過了《空間基本法》。該法為日本全面實(shí)現(xiàn)空間法律政策改革制定了明確的法案，依照其規(guī)定日本將通過《空間活動法》作為日本具體的空間活動規(guī)范，并根據(jù)《空間基本法》的立法精神以及改革重點(diǎn)，制定相應(yīng)的《空間基本計劃》，指導(dǎo)日本的空間政策，實(shí)現(xiàn)日本空間活動的發(fā)展目標(biāo)。

（二）《空間基本法》的主要內(nèi)容

日本《空間基本法》為日本的空間活動指定了目標(biāo)，明確了方向。特別是依據(jù)《空間基本法》第35條的規(guī)定，日本成立了專門的工作小組，起草《空間活動法案》，在2009年該活動法案的內(nèi)容已基本完成，主要包括：日本空間活動未來的商業(yè)化和私營化的過程以及日本如何應(yīng)對執(zhí)行新近發(fā)展的國際空間法，如空間等登記制度、第三方空間損害責(zé)任、空間碎片減緩以及“發(fā)射國”的概念等等。雖然該法案未提交日本議會通過，但是作為《空間基本法》的具體執(zhí)行方案，對于日本空間活動仍具有一定的指導(dǎo)和借鑒意義。

同時，日本根據(jù)《空間基本法》第24條的要求，在2009年6月2日，公布了《空間基本計劃》，明確了今后5年日本空間開發(fā)利用基本計劃和10年開發(fā)目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)這一計劃與達(dá)到既定目標(biāo)所要采取的基本方針政策?！犊臻g基本計劃》包括3個部分：一是促進(jìn)空間開發(fā)和利用的基本政策；二是由政府實(shí)行的綜合系統(tǒng)的措施；三是基本空間計劃應(yīng)遵守的具體措施。其目的在于實(shí)現(xiàn)《空間基本法》的基本原則和基本規(guī)劃，體現(xiàn)了日本空間政策的新發(fā)展。

三、日本空間政策的新發(fā)展

日本在2008年5月出臺的《空間基本法》是日本治理太空政策的一個重大轉(zhuǎn)折。依據(jù)《空間基本法》的基本原則和基本措施規(guī)定，日本制定的《空間基本計劃》突出表現(xiàn)了日本空間政策新發(fā)展。日本空間政策的新發(fā)展主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）改革空間機(jī)構(gòu)

1.建立航天開發(fā)戰(zhàn)略本部

《空間基本法》規(guī)定：新設(shè)立的航天開發(fā)戰(zhàn)略本部由內(nèi)閣首相領(lǐng)導(dǎo)，對日本航天開發(fā)政策、開發(fā)應(yīng)用計劃以及航天開發(fā)預(yù)算等內(nèi)容具有最高決定權(quán)。它促使了空間行政機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，同時也意味著日本空間政策的管控由文部科學(xué)省轉(zhuǎn)化為內(nèi)閣府，同時在文部科學(xué)省之下的SAC對JAXA的監(jiān)管職能也被廢除。而且組建了一個由5-7名學(xué)者和獨(dú)立觀察員組成的航天政策委員會，推進(jìn)航天活動的行政機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)各機(jī)構(gòu)間相互合作，為其航天開發(fā)戰(zhàn)略本部提供建議與支持。2009年，航天開發(fā)戰(zhàn)略總部發(fā)布了《空間基本計劃》，《空間基本法》和《空間基本計劃》的出臺，標(biāo)志著日本國家太空戰(zhàn)略的正式形成。

2.改革日本宇宙航天研究開發(fā)機(jī)構(gòu)（JAXA）

2002年12月13日通過了《宇宙研發(fā)機(jī)構(gòu)法》（Law Concerning JAXA）。根基該法，日本建立了“宇宙航天研發(fā)機(jī)構(gòu)（Japan Aerospace Exploration Agency，JAXA）”，由文部科學(xué)?。∕EXT）管理，由MEXT的宇宙開發(fā)委員會（SAC）負(fù)責(zé)監(jiān)督。與此同時，受限于“僅用于和平目的”政策的規(guī)定，JAXA僅能進(jìn)行純粹的科學(xué)以及非軍事活動。

日本在2012年6月通過《獨(dú)立行政法人宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)法》，對JAXA進(jìn)行改革，首先將“限于和平目的”的條款改為“根據(jù)宇宙基本法和平利用的基本理念”。根據(jù)新法的解釋，宇宙航空研究開發(fā)機(jī)構(gòu)今后可以研制用于安保、防衛(wèi)的間諜衛(wèi)星，使太空開發(fā)可以用于防衛(wèi)領(lǐng)域，擴(kuò)大軍事航天開發(fā)應(yīng)用。其次對JAXA的管理機(jī)制進(jìn)行改革，私人可以參與航天計劃，實(shí)現(xiàn)航天開發(fā)商業(yè)化。隨著日本《空間基本法》的出臺，JAXA作為一個執(zhí)行日本航天活動的核心機(jī)構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)航天商業(yè)化，擴(kuò)大空間利用以及促進(jìn)航天的科學(xué)與技術(shù)進(jìn)步[2]。

3.成立宇宙戰(zhàn)略室

2012年4月5日，日本外務(wù)省建立了宇宙戰(zhàn)略室（Space Policy Division），主要致力于加強(qiáng)日本與其他國家進(jìn)行空間科學(xué)合作，提高日本的國際地位；關(guān)注對外層空間環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對空間環(huán)境可持續(xù)發(fā)展；同時也為日本空間工業(yè)化開辟了新的市場。

（二）航天軍事應(yīng)用合法化

2008年出臺的《空間基本法》對開發(fā)利用外空活動做出了改革，第二條規(guī)定：“空間開發(fā)利用要遵守現(xiàn)有的約束空間活動的國際條約以及今后要制定的條約、協(xié)議，要遵守日本憲法的和平理念?！毙隆犊臻g基本法》提出的“依據(jù)日本憲法的和平主義理念”，徹底地否定了原“空間基本法”的“和平利用”（即“非軍事”）理念。同時日本在2009年日本《空間基本計劃》的第二章和第三章中，明確指出了政府應(yīng)開發(fā)和利用為了安全目的的衛(wèi)星系統(tǒng)。這在一定程度上會提升日本空間應(yīng)用上的軍事實(shí)力，有助于其實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)軍事大國的夢想。

（三）促進(jìn)空間商業(yè)化發(fā)展

日本主要是在通過放寬參與空間活動的主體和改革空間管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)促進(jìn)空間商業(yè)化發(fā)展?！犊臻g基本法》規(guī)定空間活動的主體可以是國家、國際組織、政府實(shí)體，也可以是國營、私營或公私合營企業(yè)?？臻g活動的商業(yè)化一般通過私營企業(yè)參與航天產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化日本空間產(chǎn)業(yè)的競爭力以及促進(jìn)航天開發(fā)利用研究成果的產(chǎn)業(yè)化。此外，《空間基本法》規(guī)定由內(nèi)閣機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)空間活動，提升空間機(jī)構(gòu)的地位，增強(qiáng)私營企業(yè)投資空間產(chǎn)業(yè)的信心，進(jìn)一步促進(jìn)空間活動的商業(yè)化和私營化[3]。

（四）空間應(yīng)用與空間外交

日本在《空間基本計劃》制定的作為其未來五年的空間政策基本計劃，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大空間利用的重要性。為了實(shí)現(xiàn)空間的有效利用，日本《空間基本計劃》9個系統(tǒng)和項目的開發(fā)與利用計劃。其中包括5個應(yīng)用系統(tǒng)，分別為：應(yīng)用于亞洲和其他地區(qū)的陸、?？睖y衛(wèi)星系統(tǒng)；地球環(huán)境勘測與氣象衛(wèi)星系統(tǒng)；先進(jìn)信息與通信衛(wèi)星系統(tǒng)；導(dǎo)航衛(wèi)星系統(tǒng)和為了安全目的的衛(wèi)星系統(tǒng)?！犊臻g基本計劃》還規(guī)定了4個研發(fā)項目：空間科學(xué)項目、人類空間活動項目、太陽能衛(wèi)星系統(tǒng)研發(fā)項目以及小演示衛(wèi)星項目。

日本《空間基本計劃》規(guī)定主要從亞太地區(qū)、地球環(huán)境問題以及雙邊關(guān)系三個方面，促進(jìn)日本空間外交。2009年日本《空間基本計劃》未來五年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)外空利用安全和可持續(xù)發(fā)展。通過空間外交，實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大日本空間利用，為日本創(chuàng)造出更高的經(jīng)濟(jì)價值。

四、日本空間法律政策對中國的借鑒意義

目前我國的空間法律政策存在許多問題，首先我國的空間立法的法律層次較低，沒有法律、行政法規(guī)方面的立法；其次空間管理機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)，國家機(jī)構(gòu)間現(xiàn)有職能的交叉，管理職能的重疊，工作效率不高。第三對于促進(jìn)空間商業(yè)化的規(guī)定不足，無法使私營或公私合營企業(yè)參與到空間活動。第四對于航天人員的培養(yǎng)力度不夠，航天技術(shù)專家、管理專家人才緊缺。最后，由于日本加強(qiáng)了軍事化利用外層空間的進(jìn)度，我國應(yīng)努力致力于防止外空軍備競賽和外空武器化利用。

（一）制定法律

鑒于日本在空間立法方面取得的成果，我國可以借鑒日本的《空間基本法》來完善我國空間立法方面的不足。中國需要一部有全國人民代表大會或全國人民代表大會常務(wù)委員制定一部空間法律，來協(xié)調(diào)空間政策各部門之間的關(guān)系，加強(qiáng)合作，努力使我國的航天事業(yè)更上一層。

（二）協(xié)調(diào)空間活動管理機(jī)構(gòu)

我國應(yīng)當(dāng)借鑒日本《空間基本法》對其管理機(jī)構(gòu)的改革，在內(nèi)閣設(shè)立航天開發(fā)戰(zhàn)略本部掌管國家空間基本計劃的制定及實(shí)施。我國應(yīng)構(gòu)建在黨中央、國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下的國家空間活動協(xié)調(diào)、決策機(jī)構(gòu)，通過國家職能的干預(yù)，協(xié)調(diào)空間活動管理職能，提高管理機(jī)構(gòu)的工作效率。

（三）提高空間活動的商業(yè)化

由于空間活動的高風(fēng)險、高投入和高科技等特點(diǎn)，日本為了促進(jìn)空間工業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)需要巨大的經(jīng)濟(jì)投入，因此促進(jìn)私人實(shí)體參與空間活動是必要的。我國民用空間活動的主體主要是：國防科工集團(tuán)與國防科技集團(tuán)。我國應(yīng)鼓勵私營或公私合營企業(yè)參與空間活動來推動空間技術(shù)快速發(fā)展，通過空間立法為我國私營實(shí)體參與空間活動提供法律保障，從而促進(jìn)我國空間技術(shù)和空間活動的新發(fā)展。

（四）防止外空軍備競賽和外空武器化利用

日本《空間基本法》有助于加快其外空軍事化利用的步伐，各國防止其外空武器化利用已經(jīng)成為重要議題。2004年第59屆聯(lián)合國大會通過決議，要求各國采取行動防止外層空間軍備競賽。一方面，中國作為通過聯(lián)合國裁軍委員會主要成員，實(shí)現(xiàn)外空非武器化，另一方面，我國應(yīng)加強(qiáng)外空技術(shù)的發(fā)展，利用本國的實(shí)力來防止外空軍備競賽和外空武器化利用[4]。

參考文獻(xiàn)：

[1]王存恩.對日本新“航天基本計法”頒布后的航天政策與計劃解讀[J].國際太空，2009（12）：30.

[2]Yuichiro Nagai.SPACE GOVERNANCE IN JAPAN[Z].The University of Tokyo，5.

[3]劉鴻鶴.日本空間立法的新發(fā)展及其對中國的啟示[D].哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2010：19.

[4] 李壽平，呂卓艷：日本《空間基本法案》及其啟示[J].北京理工大學(xué)學(xué)報，2010，12（5）：108.