行政性壟斷及反壟斷法律規(guī)制述評(píng)

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立健全，其中暴露出的行政性壟斷，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為亟待解決的焦點(diǎn)問(wèn)題。由此有關(guān)反壟斷的法律陸續(xù)出臺(tái)，而此項(xiàng)舉措對(duì)行政性壟斷是否有效，政府及有關(guān)部門是否能得到有效監(jiān)督，法律的制定是否符合我國(guó)國(guó)情，針對(duì)特別的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府應(yīng)該怎樣管制，是當(dāng)下社會(huì)發(fā)展過(guò)程中亟待解決的時(shí)代問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政壟斷；反壟斷法律；政府管制

中圖分類號(hào)：D922.294 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）20-0102-02

自《反壟斷法》正式實(shí)施以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入復(fù)雜而又迅速的體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所遺留下的阻礙，如行政性壟斷問(wèn)題，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)基礎(chǔ)性對(duì)資源的配置，成為向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型的障礙。黨的十八大報(bào)告在國(guó)有資本布局方面做了進(jìn)一步闡述，國(guó)有資本要投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域。由此，對(duì)行政性壟斷應(yīng)該如何規(guī)制問(wèn)題，必會(huì)引起社會(huì)的關(guān)注。

一、探源行政性壟斷

找到概念的源頭，是整體把握概念發(fā)展的關(guān)鍵。經(jīng)查閱，“行政壟斷”的概念最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家在1988年的《競(jìng)爭(zhēng)與壟斷：社會(huì)主義微觀經(jīng)濟(jì)分析》中提出，通過(guò)行政手段和具有嚴(yán)格等級(jí)制的行政組織來(lái)維持的，為了便于同一般的市場(chǎng)壟斷相區(qū)別，我們把它稱為行政壟斷[1]。胡汝銀博士是在當(dāng)年的特定時(shí)期做出的解釋，而隨著時(shí)代的發(fā)展，概念也將發(fā)生變化，從現(xiàn)有的論述看，專家學(xué)者一致認(rèn)為行政壟斷是一種獨(dú)特的壟斷形態(tài)，壟斷的表現(xiàn)形式有行業(yè)部門壟斷、地區(qū)封鎖和地方保護(hù)、政企不分、行政性強(qiáng)制交易等。

二、我國(guó)行政壟斷及反壟斷管制的現(xiàn)狀分析

由于政府介入、利益集團(tuán)影響和體制約束等原因，我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一大特色實(shí)際上是自然壟斷、行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷交織在一起，實(shí)際操作中難以區(qū)分[2]。2013年3月，全國(guó)人大提出實(shí)行鐵路政企分開，交通運(yùn)輸部統(tǒng)一規(guī)劃公路、水路、鐵路、民航發(fā)展，加快推進(jìn)我國(guó)對(duì)于綜合交通運(yùn)輸體系的建設(shè)。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)民用航空局局長(zhǎng)李家祥稱，交通部門機(jī)構(gòu)調(diào)整總的原則就是簡(jiǎn)化一些職能，同時(shí)理順各種關(guān)系，以更好地發(fā)揮市場(chǎng)作用，通過(guò)職能劃分和調(diào)整以優(yōu)化工作效率。從鐵路實(shí)行政企分開，組建國(guó)家鐵路局和中國(guó)鐵路總公司，到中石油腐敗案的查處，再到交通部大部制的改革逐步落實(shí)，中國(guó)在進(jìn)行深化改革的過(guò)程中，卻有實(shí)效實(shí)力。目前存在一個(gè)流行的說(shuō)法是，消滅市場(chǎng)壟斷最好的辦法莫過(guò)于消滅壟斷者。然而問(wèn)題是行政性壟斷的操作究竟怎樣進(jìn)行，這背后是政府、企業(yè)，還是個(gè)人呢？

三、行政壟斷行為的性質(zhì)圈定

有學(xué)者稱，對(duì)于反壟斷立法問(wèn)題，沒(méi)有必要注明其經(jīng)濟(jì)性和某些壟斷的行政性，只需要以列舉的方式在條文中集中規(guī)定性質(zhì)相同的限制行為即可。對(duì)此，我們應(yīng)首先明確行政壟斷的本質(zhì)。經(jīng)過(guò)比較、分析，具有行政權(quán)力的部門濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為不僅僅是濫用行政權(quán)的行為，更是濫用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的行為，所以行政壟斷行為屬于濫用政府公權(quán)力的一種行為。但是，我們需要注意到行政壟斷行為背后往往含有更加深刻的原因，行政壟斷的行為一般都是為了某個(gè)地區(qū)、某個(gè)企業(yè)的私利，有些行政機(jī)關(guān)在一定程度上成為個(gè)人和企業(yè)牟取暴利的工具，其真正幕后操作，是與行政機(jī)關(guān)有著特殊關(guān)系的企業(yè)[3]。行政壟斷行為的實(shí)施大大增強(qiáng)了它們的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，它們是行政壟斷行為的最大受益者。因此，行政壟斷行為是行政主體濫用政府公權(quán)力，破壞市場(chǎng)規(guī)律，以謀取小集團(tuán)利益為目的的違法行為。

四、完善我國(guó)行政壟斷管制措施的思考

有的學(xué)者對(duì)我國(guó)行政壟斷問(wèn)題提出“改革消除論”、“立法規(guī)則論”，而筆者認(rèn)為，制度的改革是根本性的，也是長(zhǎng)期性的，但行政性壟斷的規(guī)制問(wèn)題不是一部反壟斷法能夠解決。

當(dāng)前我國(guó)管制行政壟斷行為有一些漏洞：一是行政壟斷行為沒(méi)有明確的法律條文規(guī)定，導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行更加有效的規(guī)制；二是行政壟斷行為“多面性”，既涉及行政權(quán)的行為，又涉及經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的行為，還會(huì)涉及貪污賄賂行為，無(wú)法統(tǒng)一規(guī)制；三是對(duì)于有些行政壟斷行為，只是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制無(wú)法根本解決問(wèn)題，其背后操作的個(gè)人或企業(yè)無(wú)法得到懲戒，留有隱患[4]。

根據(jù)我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性影響著一部分政府和部門，對(duì)相關(guān)政府部門體制的改革必將設(shè)計(jì)利益的取舍問(wèn)題，這也是應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎和作長(zhǎng)期計(jì)劃的原因，在逐漸進(jìn)行制度改革的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)觀念的普及和有關(guān)法律的頒布，其都旨在增強(qiáng)政府及社會(huì)的反壟斷意識(shí)，從而減少行政性壟斷行為。對(duì)此筆者有以下建議。

第一，應(yīng)適明確行政性壟斷規(guī)制的性質(zhì)，完善相關(guān)具體的部門法律法規(guī)?！斗磯艛喾ā穬H僅列舉了行政性壟斷的幾種形式，并不能完全囊括現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的所有行政性壟斷行為。這也是立法者處于歷史發(fā)展的考慮，隨著體制改革，政企分開，利益分離，反壟斷法將不再對(duì)行政性壟斷進(jìn)行闡述了，而是完善各個(gè)部門法律的具體規(guī)定。

第二，賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)切實(shí)有效的行政壟斷管轄權(quán)。我國(guó)行政部門需要借鑒國(guó)外的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將規(guī)制行政壟斷的權(quán)力獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)，采用垂直領(lǐng)導(dǎo)，削減腐敗層級(jí)，這將是阻止和消除行政性壟斷方法之一。

第三，科學(xué)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)制度，推進(jìn)正常的市場(chǎng)運(yùn)作。利用法律和市場(chǎng)的作用，影響政府的經(jīng)濟(jì)政策，使之與競(jìng)爭(zhēng)政策、法律法規(guī)相接，消除政府對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響。該目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于是否能夠建立嚴(yán)格的審查和科學(xué)的評(píng)估制度。

第四，平衡中央和地方的資源配置，鼓勵(lì)因地發(fā)展。目前，我國(guó)中央與地方的經(jīng)濟(jì)法治中需要平衡兩種政策因素：其一是鼓勵(lì)地方政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)；其二是肯定各級(jí)地方政府廣泛參與經(jīng)濟(jì)生活的合法性[5]。為達(dá)到統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào)發(fā)展的目的，首先，應(yīng)清理浪費(fèi)行政資源、低效率和腐敗尋租的地方保護(hù)措施；其次，將政府限制競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)行為、各種行政措施與一般的反競(jìng)爭(zhēng)行為一并調(diào)控；最后，針對(duì)各級(jí)地方發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，采取因地發(fā)展，嚴(yán)格審核政府報(bào)告的措施，快速推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

然而，我國(guó)法律并未規(guī)制此類問(wèn)題，對(duì)此，一方面，我們需要加強(qiáng)更加具有針對(duì)性的，更加具有操作性的法律法規(guī)的制定，另一方面，面對(duì)亟須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要競(jìng)爭(zhēng)主管部門主動(dòng)發(fā)揮積極作用，透明公開競(jìng)標(biāo)情況，市場(chǎng)份額的劃分依據(jù)等等。

除了加強(qiáng)嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督之外，積極地實(shí)施引入懲戒措施，引導(dǎo)體制朝著有益于競(jìng)爭(zhēng)的方向開展?jié)u進(jìn)式變革，同時(shí)，針對(duì)相關(guān)的企業(yè)個(gè)人進(jìn)行懲戒，讓權(quán)力無(wú)處尋租。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)有關(guān)行政壟斷的法律法規(guī)的研究，筆者認(rèn)為，對(duì)一些行政壟斷案件，僅追究參與其中的政府或有關(guān)部門只是揚(yáng)湯止沸，對(duì)其藏在行政機(jī)關(guān)背后獲得巨大利益的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行民事訴訟追訴才是釜底抽薪之策?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府以行政或政權(quán)的力量直接或間接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，不得扭曲市場(chǎng)關(guān)系，要保持市場(chǎng)自身的活力和生命力。行政壟斷問(wèn)題將會(huì)隨著我國(guó)深化改革的進(jìn)程，不斷地出現(xiàn)新的狀況和變化，而我們將會(huì)解決這些問(wèn)題，在波浪式發(fā)展，螺旋式上升的過(guò)程中，我國(guó)行政權(quán)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之間的關(guān)系，將會(huì)呈現(xiàn)和諧的局面。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡汝銀.競(jìng)爭(zhēng)與壟斷：社會(huì)主義微觀經(jīng)濟(jì)分析[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1988：48.

[2]張江莉.反壟斷制度與政府管制[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011：34.

[3]何海燕.中國(guó)反壟斷研究[M].北京：北京理工大學(xué)出版社，2010：75.

[4]和軍，李紹東.國(guó)有壟斷行業(yè)高收入的成因、危害與治理[J].經(jīng)濟(jì)天地，2013（1）：70.

[5]趙忠龍.行政壟斷及其規(guī)制的再審視[J].社會(huì)科學(xué)，2011（9）：93.