新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場改革探究

摘 要：從黨的十八屆三中全會《決定》中關(guān)于堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的規(guī)定出發(fā)，提出新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，在這一過程中主要受到戶籍制度與土地制度的限制，為保護(hù)農(nóng)民利益，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，根據(jù)《決定》要求，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村土地權(quán)利主體，建立多元的保障機制，合理的利益分配機制，完善土地流轉(zhuǎn)二級市場等制度，充分保障農(nóng)地所有人的合法權(quán)益，享受改革帶來的紅利。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)一；建設(shè)用地

中圖分類號：D616 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0081-02

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

所謂城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、規(guī)模不斷擴大，資源利用效率不斷提高的一種歷史過程。

首先需要弄清為什么要城鎮(zhèn)化，根本的原因是使用集約的方式提供公共產(chǎn)品等以提升人們的生活品質(zhì)。城鎮(zhèn)化是一種集中的居住方式，因為集中居住，很多公共產(chǎn)品的空間成本下降，因此，使用公共性消費變得經(jīng)濟(jì)，還通過居住的集中帶來共用品的便利，比較便宜地獲得如商業(yè)、旅游、教育、衛(wèi)生等服務(wù)。

我國早已提出過城鎮(zhèn)化，在實踐過程中并不理想，各地政府主要是依靠征地來實現(xiàn)城市的擴張，一方面彰顯城市化進(jìn)程，另一方面也是為了增加財政收入。在政府征地過程中產(chǎn)生了大量社會矛盾，一些失地農(nóng)民被迫進(jìn)入城市，但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使得他們不能順利轉(zhuǎn)化成為市民，最終成為穿梭于城市間的農(nóng)民工，增加了社會不穩(wěn)定因素，與此同時，城市所征得的土地利用率比較低，集約化程度不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致大量土地污染浪費等現(xiàn)象。

黨的十八屆三中全會的《決定》中提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力?！边@就為今后的改革指引了方向，繪就了藍(lán)圖。

在今后的城鎮(zhèn)化過程中，要注意加強人的城鎮(zhèn)化。這就需要加快戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使農(nóng)村人口能夠平等的享受醫(yī)療、住房、教育等政策，使符合條件的農(nóng)村人口能夠享受城鎮(zhèn)化過程所帶來的紅利。

同時，新一輪城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)是城市的再城鎮(zhèn)化與農(nóng)村的城鎮(zhèn)化同步進(jìn)行。所謂城市的再城鎮(zhèn)化是指改變以往城市盲目擴張的征地模式，轉(zhuǎn)向集約化用地，加強城市內(nèi)部的城鎮(zhèn)化，改變城市產(chǎn)業(yè)布局，充分利用城市內(nèi)部閑置土地，提高土地利用效率，縮小征地范圍等；所謂農(nóng)村的城鎮(zhèn)化是指推動農(nóng)民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者市縣集中，隨著青壯年農(nóng)村人口的外出務(wù)工，農(nóng)村留守人員逐漸減少，大量自然村逐步減少乃至消失，這種情況導(dǎo)致大量分散的農(nóng)村宅基地得不到充分利用，同時國家的公共投入也不能發(fā)揮最大效益，因此，推動農(nóng)村的城鎮(zhèn)化則可以集中農(nóng)村閑置土地進(jìn)行再次開發(fā)利用，同時國家又可以實現(xiàn)公共服務(wù)效益最大化，使更多的農(nóng)村人口享受到優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

根據(jù)我國土地所有制形式，建設(shè)用地包括城市建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地又包括宅基地、集體公益性建設(shè)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地。

黨的十八屆三中全會《決定》中在加快完善現(xiàn)代市場體系一節(jié)中明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場?！?/p>

對于城市建設(shè)用地的審批及規(guī)劃已經(jīng)有了比較成熟的法律規(guī)定加以保障，市場化程度相對較高，此次《決定》中明確提出了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化操作，打破了之前集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的規(guī)定，推動農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場，充分發(fā)揮市場配置土地的基礎(chǔ)性作用。

（一）在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價

在涉及土地出讓、租賃、入股等行為之前，首先需要清楚土地主體是誰，之后才能根據(jù)主體的意思表示做出行為。

1.農(nóng)村集體土地主體的再確定

我國傳統(tǒng)的集體所有制確立的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”體制早已發(fā)生變異，取代人民公社而建立的鄉(xiāng)是我國基層地方政權(quán)建制，已不具有原農(nóng)民集體的基本含義；取代生產(chǎn)大隊而建立的村民委員會已成為基層群眾自治組織的自治機構(gòu)，職權(quán)偏向行政事務(wù)，如果將土地產(chǎn)權(quán)行使主體歸其所有，必定職權(quán)混亂，造成村干部越俎代庖；隨著生產(chǎn)隊解體而相應(yīng)建立的村民小組組織松散，職能弱化，無力與原生產(chǎn)隊一樣對土地進(jìn)行有效管理和配置。

因此應(yīng)確立新的農(nóng)村組織作為農(nóng)民集體土地權(quán)利主體，該組織同樣由村民大會產(chǎn)生，新產(chǎn)生的組織與村委會平級，以防村干部個人行為對土地所有制造成侵害；由于大部分土地所有權(quán)屬于村民小組，因此可以由村民小組組長組成該組織，以村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為集體土地產(chǎn)權(quán)的輔助執(zhí)行機構(gòu)，其功能主要在于調(diào)節(jié)變化中的集體土地關(guān)系，協(xié)助集體土地權(quán)利主體抵抗市場風(fēng)險。如下圖：

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集體土地權(quán)利的行使代表農(nóng)民集體的意愿和利益，新型農(nóng)村組織采用民主集中制的方法共同決策，集體表決集體負(fù)責(zé)，最終做出對集體土地的經(jīng)營管理決定。新產(chǎn)生的組織受到村民大會和全體村民的監(jiān)督，本小組內(nèi)村民有權(quán)利對侵害其土地利益的組長提出罷免案或質(zhì)詢案，經(jīng)多數(shù)人同意，村民大會應(yīng)撤銷組長職務(wù)并撤銷其侵害行為。

2.城市建設(shè)用地主體權(quán)力的定位

《決定》中提到建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。

《憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。而代表國家行使權(quán)力的則是政府，現(xiàn)實生活中，政府不僅直接經(jīng)營土地，而且控制這個土地交易過程，在其中有絕對優(yōu)勢，形成了對土地市場的壟斷，于是市場便難以發(fā)揮作用，與《決定》內(nèi)容相悖。

因此，需要對政府權(quán)力進(jìn)行限制，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，城市建設(shè)用地作為一種特殊商品，已能夠通過市場招拍掛等形式確定土地價格，政府在其中完全可以僅負(fù)責(zé)審批與監(jiān)督等，從而把更多的精力放在威武生態(tài)、改善環(huán)境，做好社會保障等公益事業(yè)上來。

（二）縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制

縮小征地范圍，首先充分利用存量建設(shè)用地，將一些城市內(nèi)、農(nóng)村中的閑置存量用地盤活，保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的合理空間；其次，制定負(fù)面清單限定征地范圍，將營利項目通過負(fù)面清單剝離出去，由市場來解決。最后，對于必須予以征收的有關(guān)公共利益的用地，嚴(yán)格規(guī)范征地程序[1]。

所謂合理，即不能按以往“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”的內(nèi)容予以補償，應(yīng)該按照土地征收后的功能或用途予以補償，并參考土地區(qū)位價值。

在征地過程中要維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，逐步建立完善征地補償爭議的協(xié)調(diào)裁決機制，針對實踐中往往由土地管理部門和村委會進(jìn)行談判，決定征收及補償?shù)扔嘘P(guān)問題的做法，應(yīng)完善協(xié)商機制，讓農(nóng)戶選派代表直接參加談判，以更好地維護(hù)自身利益。對不服土地征收行為、補償標(biāo)準(zhǔn)問題賦予被征收土地農(nóng)民及其集體有提起行政的權(quán)利[2]。

（三）擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥

《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條詳細(xì)規(guī)定了公共利益的范圍，具體包括一是國防和外交的需要；二是由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；三是由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；四是由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；五是由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；六是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

擴大國有土地有償使用范圍，就是要減少土地的劃撥，除了軍事、國家安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧等項目采取劃撥形式外，其他項目都應(yīng)實現(xiàn)有償使用。

（四）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益

由于農(nóng)民在土地增值過程中并未投入資源，很大程度上是由于占據(jù)地理優(yōu)勢從而獲得土地增值成果，若全部將土地增值收益歸還農(nóng)民不盡合理，若象以往僅象征性的補償農(nóng)民也不合適，因此，需要建立公平的土地收益分配機制。

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入土地交易市場后，需地方應(yīng)補償供地方，供地方可以采用土地入股、土地出租、土地抵押等土地流轉(zhuǎn)形式或者在需地方單位就業(yè)等形式享受土地增值收益，但與此同時，國家對于土地的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施的投入等都需要大量人力物力財力，因此，在雙方交易過程中，國家可以通過稅收的形式適當(dāng)收回成本。

在公益性用地征收過程中，國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)今后土地用途、土地區(qū)位等合理補償失地農(nóng)民，盡可能的情況下返聘失地農(nóng)民。

（五）完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場

建立統(tǒng)一的土地交易市場，使城市建設(shè)用地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地平等進(jìn)入、公平交易，集體經(jīng)營性建設(shè)用地不需要實現(xiàn)變?yōu)閲?，從而使兩種所有制土地權(quán)利平等，實現(xiàn)同等入市，同價同權(quán)，保障農(nóng)村集體土地權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異，打破國家對建設(shè)用地市場的壟斷，從而使農(nóng)民直接分享土地增值的成果。

對于統(tǒng)一的土地交易市場，可以是由相關(guān)國家機關(guān)予以審核頒發(fā)資質(zhì)，市場化運營，農(nóng)民將自己閑置的集體經(jīng)營性建設(shè)用地予以申報，將土地使用權(quán)證等予以抵押，通過土地交易市場收集閑置分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，再通過“增減掛鉤”政策獲取相對集中的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，對獲取的集中土地通過招拍掛等形式予以流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)集體土地增值的成果可以由農(nóng)民共享[3]。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉守英.中國土地制度改革的方向與途徑[J].上海國土資源，2014（1）：1-8.

[2]王燕霞.新形勢下農(nóng)村土地制度改革研究[J].河北法學(xué)，2014（4）：139-148.

[3]胡靖.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場[N].南方日報，2014-

01-06（F02）.