河南農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的困境及對策分析

摘 要：農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果。近年來河南省在此方面成效顯著，但也面臨著如制度、資金、人力資本等困境?？茖W(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)、進(jìn)行戶籍、農(nóng)村土地等制度改革，建立合理的經(jīng)費(fèi)分?jǐn)倷C(jī)制和提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的文化知識與技能，是破解此困境的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口；市民化；困境；對策

中圖分類號：C92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0044-02

近年來，河南農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的速度在加快。據(jù)河南省統(tǒng)計(jì)局官網(wǎng)公布的數(shù)字顯示2013年底全省城鎮(zhèn)人口達(dá)到4 470萬人，較2007年底增加1 081萬人，年均增長216萬，應(yīng)該說成績斐然。但那些雖在城市居住多年，沒有取得該城市戶籍的人，一般稱之為外來務(wù)工人員或農(nóng)民工，這些人已成為一個(gè)龐大的社會群體，他們雖然實(shí)現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)換，但并沒有實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換，他們常住城市，在城鎮(zhèn)工作和生活，但身份依然是農(nóng)民，其子女教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本的公共服務(wù)，卻不能享有與城鎮(zhèn)居民同等待遇。他們像候鳥一樣游離在城市和農(nóng)村之間，沒能真正融入城市社會。這樣的人口全國有2.69億，河南省有1 630多萬，其中僅鄭州市就有340萬，他們的市民化還面臨著諸多的困境。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展困境

河南的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平總體偏低。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2014年1月20日發(fā)布的數(shù)據(jù)，2013年全國的城鎮(zhèn)化率為53.73%，實(shí)現(xiàn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為35%。而河南省社會科學(xué)院發(fā)布的《河南社會發(fā)展藍(lán)皮書（2014）》顯示，2013年河南省常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到44%左右，而戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有26.6%左右，在中部地區(qū)六省中排列倒數(shù)第一。同時(shí)城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)也不合理。作為一個(gè)擁有近一億人口的大省，河南省僅有“百萬”大城市5個(gè)，50萬—100萬的城市10個(gè)，20萬—50萬的城市和縣城14個(gè)，10萬—20萬人的城市和縣城30個(gè)，縣城以下建制鎮(zhèn)平均人口0.88萬?？傮w看，中等城市數(shù)量偏少，小城鎮(zhèn)規(guī)模小，公共服務(wù)設(shè)施配套普遍不足。河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展水平偏低，制約了城市對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力，也制約了對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的承載能力，使得千萬農(nóng)民工難以享受城鎮(zhèn)的基本的社會公共服務(wù)。

（一）制度困境

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化亟須的諸多配套制度供給不力乃至缺失，從而導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化陷入進(jìn)入難、融合難的困境。

1.戶籍制度的羈絆

我國長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，并實(shí)行有差別的社會福利制度，在發(fā)展城鎮(zhèn)化的今天，戶籍制度的種種缺陷凸現(xiàn)出來。表現(xiàn)為：一是“常住城市的暫住人口”，即在城鎮(zhèn)經(jīng)商、務(wù)工很多年，但沒有該城市的戶籍，不能享受市民待遇；二是一人多戶，有些地方戶籍管理混亂，找關(guān)系花錢就能辦理“雙戶口”、“多戶口”。2013年媒體披露的鄭州“房妹”一家四口人都有“雙戶口”?，F(xiàn)行的戶籍制度附加了許多政治的、經(jīng)濟(jì)的、個(gè)人權(quán)益等方面的功能，不僅造成人口統(tǒng)計(jì)的失真，也是造成農(nóng)民工不能平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)的最大障礙。這種戶籍歧視制度，直接影響了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化陷入落戶難的境地。

2.農(nóng)村土地制度的缺陷

改革開放以來，農(nóng)村的土地制度改革取得了一定的進(jìn)展，但仍有許多問題沒能得到解決。第一，產(chǎn)權(quán)模糊。從《憲法》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》來看，農(nóng)地歸農(nóng)民集體所有。這使得集體土地的所有權(quán)主體處于“模糊”狀態(tài)，村民在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中對農(nóng)地轉(zhuǎn)用沒有支配權(quán)，造成大量農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，沒有獲得相應(yīng)的非農(nóng)就業(yè)崗位和社會保障。第二，流動性差。主要指農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不夠充分，難以轉(zhuǎn)化為“資本”隨農(nóng)民進(jìn)城。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和流轉(zhuǎn)機(jī)制的不完善，無法為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化提供生活保障、社會保障方面等方面的資金支持。

3.社會保障的缺失

改革開放以來，我國初步形成了城鎮(zhèn)職工社保、城鎮(zhèn)居民社保和農(nóng)村居民的社會保障體系，每一種其保障程度有很大的不同。農(nóng)民工作為一個(gè)龐大的社會群體，他們在城市勞動，在城市生活，卻不能享受城市的社會保障，沒考慮他們事實(shí)上的非農(nóng)、亦城的特殊性，形成了勞動關(guān)系與社會保障關(guān)系的“兩張皮”。由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市沒有獲得可靠的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等安全保障，使他們不敢徹底擺脫與耕地的關(guān)系，使得農(nóng)村的人地矛盾并未因大量農(nóng)民進(jìn)城而緩解，因而阻滯了他們市民化的進(jìn)程。

（二）資金困境

根據(jù)河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和消費(fèi)水平，學(xué)者估算實(shí)現(xiàn)一個(gè)農(nóng)民工的完全市民化，解決好住房、醫(yī)療、社保等問題，需要投入10萬～20萬元，以1 600萬流動人口計(jì)算，至少需要投入1.6萬億元，分解到20年，每年所需資金800億元。這對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的河南來說，面臨著“籌錢難”的困境。

（三）人力資本困境

人力資本是指通過人力資本投資形成的人的各種能力的綜合。對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口而言，其人力資本是指通過教育、培訓(xùn)、健康投資等形式而凝結(jié)在其身上的資本量。資本量越大，其轉(zhuǎn)化為市民的能力就越強(qiáng)；反之亦然。

近幾個(gè)月，筆者對鄭州、洛陽、新鄉(xiāng)、信陽等地的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題進(jìn)行了廣泛的調(diào)研，在調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要真正成為市民，融入城市生活，的確是步履維艱。除制度方面的原因外，重要原因在于他們自身文化素質(zhì)的低下和技能的缺失。根據(jù)2013年3月河南省統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，河南省從勞動力的知識結(jié)構(gòu)看，大專以上占5.7%，高中15.2%，初中及以下79.1%，整體文化水平低，而且缺乏技能。

二、河南農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

第一，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)量較高的產(chǎn)業(yè)體系，擴(kuò)大和提升對農(nóng)民工市民化的承載能力。在此方面鶴壁的做法值得借鑒。鶴壁市從自身實(shí)際出發(fā)，一是緊抓煤電化工、汽車及零部件、食品加工三個(gè)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和電子信息、金屬鎂精深加工兩個(gè)新興產(chǎn)業(yè)。加大項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)。二是大力發(fā)展現(xiàn)代商貿(mào)、物流、旅游、養(yǎng)老等第三產(chǎn)業(yè)，有效地吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)問題。

第二，加快改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，將附著在戶口上的福利逐步剝離，逐步突破戶籍與福利合一的社會管理制度，實(shí)行戶籍自由登記制度，解決農(nóng)民工市民化的落戶難問題。河南省十二屆人大三次會議提出，積極推進(jìn)鶴壁、濟(jì)源等城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)，有序放開中等城市落戶限制，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶制度，逐步提高戶籍人口的城鎮(zhèn)化水平。在此方面鄭州市已先行一步。2013年11月1日鄭州市出臺了《鄭州市居住證管理暫行辦法》。辦法規(guī)定，凡是在鄭州市居住30日以上，且有穩(wěn)定的居住地址（包括房屋租賃合同、房屋所有權(quán)證、購房合同或者房屋出租人、用工單位出具的住宿證明等），有就業(yè)證明（包括工商營業(yè)執(zhí)照、勞動合同或者用人單位出具的勞動關(guān)系證明等）就可以申請新的IC式居住證，憑證可享辦駕照、購車上牌、子女上學(xué)、購房等多項(xiàng)“市民待遇”。他們可以納入公共租賃住房、租賃補(bǔ)貼保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍；隨遷子女義務(wù)教育納入城鎮(zhèn)政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范圍，納入普惠性學(xué)前教育范圍，實(shí)現(xiàn)在流入地參加中考和高考。

第三，加快探索和完善農(nóng)村土地退出制度。適應(yīng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，2014年中央一號文件賦予農(nóng)民對承包土地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。讓農(nóng)民按照依法自愿、有償原則，將承包的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行出租、交換、轉(zhuǎn)讓或股份合作，讓農(nóng)民依法擁有對宅基地房屋及集體資產(chǎn)股權(quán)的自主處置權(quán)，并使其宅基地房屋及集體資產(chǎn)股權(quán)的出讓及土地承包經(jīng)營權(quán)的依法流轉(zhuǎn)達(dá)到最大限度的資本化，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口融入城市提供資金支持。

第四，加快建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，完善和整合碎片化的社保體系，擴(kuò)大農(nóng)民工社保覆蓋面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系的全國范圍的對接，要以人為本，積極提供便利服務(wù)和人文關(guān)懷，城市廉租房、義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)等有序向農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口放開，真正讓他們進(jìn)的來、留得下，感受到城市文明，享受到城市公共服務(wù)，讓他們沒有后顧之憂。

第五，加快建立合理的財(cái)政投入機(jī)制和成本共攤機(jī)制，即由中央政府、輸出地和輸入地政府、企業(yè)和農(nóng)民工共同分擔(dān)的模式和機(jī)制，解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的籌錢難問題。在此方面，中央政府要發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的關(guān)鍵作用，通過從錢、地、轉(zhuǎn)移支付等方面的設(shè)計(jì)，構(gòu)造出農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的資金運(yùn)作基礎(chǔ)。

第六，加快對農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口文化知識教育和能培訓(xùn)。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的教育與培訓(xùn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要社會各方面的密切合作，又需要政府統(tǒng)籌規(guī)劃、常抓不懈。建立農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口職前職后教育培訓(xùn)的機(jī)制，通過城鄉(xiāng)聯(lián)動來完成。農(nóng)村職業(yè)學(xué)校承擔(dān)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城前的教育與培訓(xùn)，城市職業(yè)學(xué)校承擔(dān)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后的繼續(xù)教育與培訓(xùn)。通過培訓(xùn)讓他們?nèi)〉寐殬I(yè)資格證書，持證上崗。所需經(jīng)費(fèi)可由政府、用工企業(yè)、農(nóng)民三方承擔(dān)，對真正困難的農(nóng)民，可通過設(shè)立助學(xué)金的形式予以資助。

三、結(jié)語

總之，通過大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷深化改革，科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐，堅(jiān)持走產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展道路，探索出符合河南實(shí)際、具有地方特色的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的道路，以促進(jìn)河南“三化”的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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