城鎮(zhèn)化進(jìn)程中沿海農(nóng)村新型社區(qū)管理模式調(diào)查

摘 要：對(duì)秦皇島、唐山和滄州農(nóng)村社會(huì)管理模式創(chuàng)新的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，探尋出構(gòu)建農(nóng)村新型社區(qū)管理模式的有效途徑如下：加大政府支持力度，科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化農(nóng)村基層組織；充分調(diào)動(dòng)村民的積極性，建立健全村民的參與機(jī)制；建立健全農(nóng)村新型社區(qū)管理服務(wù)體系，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；確保資金穩(wěn)定投入，積極拓展資金來(lái)源；加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高社區(qū)管理者隊(duì)伍的整體素質(zhì)；有效促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；農(nóng)村新型社區(qū)；管理模式；建設(shè)路徑

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）20-0042-02

農(nóng)村社區(qū)既是國(guó)家管理農(nóng)村的載體，又是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)。到2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)是：農(nóng)村社區(qū)管理體系進(jìn)一步完善，加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)全面進(jìn)步，強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)管理。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)下，原始村落通過(guò)改造或重建向農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型。因此，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新型農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該如何管理已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)亟須解決的一個(gè)重大課題。

一、河北省農(nóng)村社區(qū)管理模式現(xiàn)狀的調(diào)查

從目前農(nóng)村社區(qū)管理的實(shí)踐來(lái)看，人們對(duì)農(nóng)村社區(qū)的定位大多是原來(lái)的行政村、自然村以及村民小組或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層組織管轄的區(qū)域，另外還有把農(nóng)村社區(qū)定位為幾個(gè)自然村或行政村的重新組合。為了初步把握農(nóng)村社區(qū)管理模式的現(xiàn)狀，分析影響因素，筆者采用問(wèn)卷調(diào)查和個(gè)別訪談的方法，對(duì)秦皇島市海港區(qū)、秦皇島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、秦皇島市北戴河區(qū)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行了抽樣調(diào)查，根據(jù)調(diào)查資料，現(xiàn)分析如下。

（一）農(nóng)村社區(qū)管理模式的概況

1.總體評(píng)價(jià)

村民對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)管理總體評(píng)價(jià)比較好，其中，有15.7%的居民認(rèn)為自身所在的社區(qū)文化建設(shè)好，有36.9%的居民認(rèn)為比較好，有40.1%的居民認(rèn)為一般，有3.2%的居民認(rèn)為不太好（見(jiàn)表1）。

■

2.農(nóng)村社區(qū)管理模式的概況

經(jīng)過(guò)課題組成員的調(diào)查，總結(jié)出當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)管理模式主要有以下幾種類型：一是“一村一社區(qū)”即以原有的村民委員會(huì)轄區(qū)范圍作為社區(qū)構(gòu)建的載體，并在此基礎(chǔ)上依章依法建立健全社區(qū)的黨政及其他組織；二是“一村多社區(qū)”即以規(guī)模較大的自然村落為載體，因其較為分散、人口較多的等客觀原因，按就近原則或以村民小組為單位構(gòu)建社區(qū)；三是“多村一社區(qū)”即以規(guī)模較小的自然村落為載體，因其人口較少、面積較小等客觀原因，以地域相鄰為原則，選擇兩個(gè)或兩個(gè)以上的自然村構(gòu)建社區(qū)；四是“集中建社區(qū)”即是在新規(guī)劃的農(nóng)民集中居住的居民小區(qū)設(shè)立“社區(qū)”。

據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，秦皇島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，現(xiàn)有人口14萬(wàn)，村莊87個(gè)，農(nóng)村人口4萬(wàn)，建議建成的農(nóng)村社區(qū)有8個(gè)，其中“一村一社區(qū)”有3個(gè)，“集中建社區(qū)”有2個(gè)，“一村多社區(qū)”有1個(gè)，“多村一社區(qū)”有1個(gè)。

與此同時(shí)，課題組還總結(jié)出現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)管理模式：一是政府主導(dǎo)的管理模式，即政府作為社區(qū)管理的主體，為社區(qū)制定整體發(fā)展的規(guī)劃及發(fā)展的決策，并借用政府的優(yōu)勢(shì)地位組織、協(xié)調(diào)社會(huì)資源，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的管理；二是互惠合作的管理模式，即政府以第三方的身份對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行間接和寬松的行政干預(yù)，與此同時(shí)農(nóng)村社區(qū)自治力量也較為成熟，在自身建設(shè)、發(fā)展中起主導(dǎo)作用；三是以農(nóng)村社區(qū)自治為主導(dǎo)的管理模式，即政府不直接介入或低度介入農(nóng)村社區(qū)管理，農(nóng)村社區(qū)組織完全自治。

秦皇島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)目前屬于“政府主導(dǎo)型管理模式”。

（二）農(nóng)村社區(qū)管理的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，各級(jí)政府在謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，積極進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，并以加速城鎮(zhèn)化和提高農(nóng)民福利作為農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)。黨的十八大報(bào)告中提出的“新四化”，即堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，更是為農(nóng)村發(fā)展指明了方向。這就使得原有傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化被現(xiàn)代工業(yè)文明所打破，高效率和規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式成為新農(nóng)村的向往。在這樣新形勢(shì)下，原有的農(nóng)村管理滯后于農(nóng)村整體發(fā)展的步伐，普遍存在的問(wèn)題有如下幾方面。

1.農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速調(diào)整，但社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻不能與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相匹配

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、就業(yè)方式以及生活都發(fā)生了很大的變化，而與之相匹配的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻不完善。本次調(diào)查所列舉的農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括社區(qū)服務(wù)中心、文體活動(dòng)中心、勞動(dòng)保障服務(wù)中心、醫(yī)療服務(wù)中心、黨員及志愿者服務(wù)中心、圖書(shū)閱覽室、遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)室等。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本不達(dá)標(biāo)：從整體上看40%以上農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足兩項(xiàng)，建設(shè)多于六項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的社區(qū)不到10%，這說(shuō)明農(nóng)村社區(qū)整體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況不容樂(lè)觀（見(jiàn)表2）。

■

2.政府的行政干預(yù)，挫傷了村民參與的積極性

村民作為農(nóng)村社區(qū)化管理的直接服務(wù)對(duì)象，但政府行政手段的強(qiáng)制性，削弱了村民的自主性。目前農(nóng)村社區(qū)管理行政化的一大弊端就是剝奪了村民的自主決策權(quán)。建立在行政權(quán)力基礎(chǔ)上的“農(nóng)村社區(qū)管理”工作，更多的是“自上而下”的執(zhí)行政策文件，村民沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)入到?jīng)Q策當(dāng)中去。表3所反映的就是目前村民在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中自身意愿表達(dá)方面的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，低于20%的村民可以順暢的表達(dá)自已的意愿。這充分說(shuō)明村民參與管理的積極性被忽視了。

■

3.農(nóng)村社區(qū)管理者的理念和能力不適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展的需求

新型社區(qū)的管理隊(duì)伍主要由原來(lái)的“村兩委”工作人員組成，大多數(shù)都是缺乏對(duì)社區(qū)化管理認(rèn)知的村民，更沒(méi)有社區(qū)管理的基本業(yè)務(wù)知識(shí)、能力和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理仍然沿用原來(lái)的“村兩委”工作方式、思路、原則和方法，習(xí)慣于簡(jiǎn)單化的“行政指令”和“替民做主”的管理模式。面對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程中村民身份、職業(yè)、利益和需求等多樣化所帶來(lái)的各類問(wèn)題，難以及時(shí)解決。表4所反映的是村民對(duì)社區(qū)管理現(xiàn)狀的態(tài)度。

■

4.農(nóng)村社區(qū)管理的服務(wù)意識(shí)薄弱、功能不健全

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)意識(shí)薄弱、設(shè)施稀缺，對(duì)村民的各種新需求不適應(yīng)。首先由于服務(wù)意識(shí)不到位，很難及時(shí)準(zhǔn)確了解村民的需求；其次由于服務(wù)設(shè)施稀缺，只能滿足村民基本的需求；再次由于服務(wù)功能不健全，致使你服務(wù)受益的范圍縮水窄；最后由于缺乏科學(xué)理念的指導(dǎo)，社區(qū)服務(wù)專業(yè)化程度較低。調(diào)查結(jié)果顯示，許多社區(qū)的公共服務(wù)事業(yè)僅僅停留在一些表面化、低層次的服務(wù)項(xiàng)目上。盡管有的地方基層政府提出了農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目和社區(qū)管理配置標(biāo)準(zhǔn)，也有些社區(qū)也建立了一批服務(wù)設(shè)施，但服務(wù)效果并不理想。調(diào)查結(jié)果顯示，近一半的社區(qū)沒(méi)有匹配的規(guī)章制度。

5.村民外流現(xiàn)象嚴(yán)重，社區(qū)發(fā)展缺乏動(dòng)力

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步深化，居住在農(nóng)村的那些相對(duì)有實(shí)力的勞動(dòng)者率先完成了從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，他們選擇在城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)購(gòu)房置業(yè)，率先實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。再加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式科技化水平的不斷升級(jí)，越來(lái)越多的剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)流動(dòng)，尋找新的就業(yè)機(jī)會(huì)。而在農(nóng)村留守的大多數(shù)是老人、小孩和家庭婦女，“空村”成為當(dāng)前農(nóng)村普遍的現(xiàn)象。農(nóng)村社區(qū)這種人員嚴(yán)重?cái)鄬拥默F(xiàn)象，成為社區(qū)發(fā)展的瓶頸，社區(qū)的活動(dòng)無(wú)法有效開(kāi)展，社區(qū)的張力和活力嚴(yán)重不足。

6.農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)不足

據(jù)調(diào)查顯示，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)干部反映，社區(qū)管理普遍存在資金短缺的問(wèn)題。從村落的散居到社區(qū)的聚居，公共事務(wù)管理范圍的不斷擴(kuò)大、內(nèi)容的不斷充實(shí)，管理成本也隨即增加。而農(nóng)村社區(qū)作為一個(gè)服務(wù)性的基層組織，自身沒(méi)有營(yíng)利性產(chǎn)業(yè)，缺乏“造血”功能，管理經(jīng)費(fèi)的來(lái)源就成了最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。大部分社區(qū)管理組織都依靠上級(jí)政府的財(cái)政劃撥。

二、構(gòu)建農(nóng)村新型社區(qū)管理模式的有效途徑

通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地走訪和文獻(xiàn)研讀，在分析主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，結(jié)合滄州肅寧縣、秦皇島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，我們可以從以下幾方面尋求構(gòu)建農(nóng)村新型社區(qū)管理模式的有效途徑。

（一）加大政府支持力度，科學(xué)規(guī)劃，強(qiáng)化農(nóng)村基層組織

目前，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)管理還處于起步階段，仍需要政府自上而下的引導(dǎo)與支持。而政府是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的強(qiáng)大支持力量。加強(qiáng)村黨支部陣地建設(shè)，發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，規(guī)范黨組織活動(dòng)開(kāi)展，引領(lǐng)農(nóng)村事務(wù)和服務(wù)村民群眾的能力不斷增強(qiáng)。同時(shí)，還要注意到社區(qū)的規(guī)劃是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)的先導(dǎo)性工作，是一切工作的基礎(chǔ)和成功完成城鎮(zhèn)化進(jìn)程的前提條件，開(kāi)展新型社區(qū)的建設(shè)必須從社區(qū)的科學(xué)規(guī)劃做起。社區(qū)在規(guī)劃建設(shè)中不僅要充分考慮資源的合理配置及利用，還要兼顧社區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）充分調(diào)動(dòng)村民的積極性，建立健全村民的參與機(jī)制

村民既是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主體，也是享受農(nóng)村社區(qū)化管理成果的主體。因此，在農(nóng)村社區(qū)化管理過(guò)程中要轉(zhuǎn)變村民的觀念，使廣大村民參與到農(nóng)村新型社區(qū)的建設(shè)和社區(qū)的管理中來(lái)。為了更好的激發(fā)他們的積極性，應(yīng)該做好以下幾方面的工作：第一，加強(qiáng)宣傳和教育，建立宣傳機(jī)制。第二，拓寬村民參與社區(qū)管理的渠道和途徑，建立監(jiān)督機(jī)制。第三，建立構(gòu)建利益共同體，建立保障機(jī)制益。第四，全面提高村民素質(zhì)，建立教育機(jī)制。

（三）建立健全農(nóng)村新型社區(qū)管理服務(wù)體系，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

服務(wù)性是農(nóng)村新型社區(qū)管理的宗旨所在。傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型管理模式顯然已經(jīng)不再適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村發(fā)展的需求，在新型社區(qū)建設(shè)的契機(jī)下，以“突出社區(qū)自治，完善政府職能”的理念為指導(dǎo)，努力構(gòu)建統(tǒng)籌資源的全新農(nóng)村社區(qū)管理體系。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施是完善社區(qū)管理服務(wù)的載體。如包括“一站式”服務(wù)大廳、會(huì)議室、圖書(shū)館、警務(wù)室等基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的完善的社區(qū)服務(wù)中心；包括文化廣場(chǎng)、健身設(shè)施、圖書(shū)館、展覽室、培訓(xùn)師在內(nèi)的文化活動(dòng)中心。因此，對(duì)于普通農(nóng)村社區(qū)，應(yīng)將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，作為社區(qū)管理的首要任務(wù)。

（四）確保資金穩(wěn)定投入，積極拓展資金來(lái)源

充足的資金是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)不可或缺的重要保障。因此，在穩(wěn)定政府資金投入的基礎(chǔ)上，還應(yīng)積極拓展資金來(lái)源，保障社區(qū)管理的有效實(shí)施。按照“專項(xiàng)管理、專賬核算、?？顚Ｓ谩⒏檰?wèn)效”的原則，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)資金的管理，確保資金的使用效率。同時(shí)，形成政府主導(dǎo)下積極整合社區(qū)內(nèi)的各類資源（如駐區(qū)單位、企業(yè)的資金、場(chǎng)地支持）、開(kāi)拓多種社區(qū)管理資金籌集渠道，吸引社會(huì)資金參與，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制。

（五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高社區(qū)管理者隊(duì)伍的整體素質(zhì)

政府作為新型社區(qū)建設(shè)的推動(dòng)者，強(qiáng)有力的政府組織領(lǐng)導(dǎo)是農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)順利實(shí)施的重要保障。按照中央文件要求，各級(jí)黨委、政府要高度重視、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。社區(qū)管理者面向農(nóng)民提供服務(wù)，是與村民接觸最多的基層工作者，其業(yè)務(wù)水平和自身素質(zhì)的高低直接影響村民對(duì)社區(qū)的評(píng)價(jià)。首先著力點(diǎn)放在現(xiàn)有的工作人員的隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)有人才的專業(yè)培訓(xùn)、外出交流及學(xué)習(xí)，提高現(xiàn)有人才隊(duì)伍的綜合素質(zhì)；同時(shí)還要不斷吸收新鮮血液，將新畢業(yè)的充滿熱情的大學(xué)生吸引到社區(qū)建設(shè)隊(duì)伍中，要不斷優(yōu)化人才隊(duì)伍，吸引年輕人，做好社區(qū)人才的培養(yǎng)工作。其次，專兼結(jié)合，充分發(fā)揮社區(qū)業(yè)余文化工作者的作用。

（六）有效促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作組織

繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入即是農(nóng)村社區(qū)化管理的立足點(diǎn)，也是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的出發(fā)點(diǎn)。因此，農(nóng)村社區(qū)更應(yīng)充分發(fā)揮作用，帶動(dòng)村民發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)，提高村民的生活水平。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，緊緊圍繞優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展及農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，積極構(gòu)建服務(wù)領(lǐng)域?qū)?、組織化程度高、經(jīng)營(yíng)機(jī)制靈活的新型流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。在優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品、特色農(nóng)產(chǎn)品和人口比較集中、經(jīng)濟(jì)條件較好的村普遍組織專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)和綜合服務(wù)社等新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織。不斷提高經(jīng)合組織的規(guī)范化管理水平、經(jīng)營(yíng)服務(wù)實(shí)力和輻射帶動(dòng)能力。例如秦皇島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)就是按照“民辦、民管、民受益”的原則，創(chuàng)新培育模式，充分利用農(nóng)村現(xiàn)有各類社會(huì)資源，最大限度地把農(nóng)民組織起來(lái)，提高經(jīng)濟(jì)合作組織的規(guī)范化管理水平，提高經(jīng)營(yíng)服務(wù)實(shí)力和輻射帶動(dòng)能力，大力推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社、示范社建設(shè)，建立健全區(qū)、鄉(xiāng)（街、處）合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍和工作指導(dǎo)體系，貫穿農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)，遍布農(nóng)村各領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)增效。