創(chuàng)新執(zhí)法思維 落實監(jiān)管措施

摘要：隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，安全生產(chǎn)領(lǐng)域未知因素、危險有害因素急劇增加，政府機關(guān)如何采取新的有效執(zhí)法方式，切實提升施工單位安全管理水平，加強對公共建筑質(zhì)量工程的監(jiān)管，是每一個行政執(zhí)法者要嚴肅面對和思考的問題。本文結(jié)合在切實履行安全監(jiān)管職責，不斷提高行政執(zhí)法效能的工作實踐中，探索分析創(chuàng)新執(zhí)法思維始終是安監(jiān)部門的內(nèi)在需求與基本內(nèi)容，以期不斷提高工程質(zhì)量，為社會提供更多更好的建筑精品工程。

關(guān)鍵詞：執(zhí)法思維；問題；監(jiān)管措施

本月初，筆者隨住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部施工安全監(jiān)督動態(tài)執(zhí)法項目組參加了上海、南京、天津、青島四市施工安全執(zhí)法調(diào)研，學(xué)習(xí)了很多新的東西，在這里和大家分享一下：

一、創(chuàng)新執(zhí)法思維是大勢所趨、形勢所迫，是施工安全執(zhí)法的必然選擇

（一）安全執(zhí)法人員的數(shù)量與建設(shè)規(guī)模不匹配的現(xiàn)象普遍存在。

以上海市為例，一共9千多家企業(yè)，18個區(qū)加起來，安監(jiān)員兩百個不到。南京市建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督站僅12個人有執(zhí)法證，分成 4個科，管南京主城區(qū)；蘇州工作量是南京的3倍、無錫工作量是1.5南京的倍，面臨更大的監(jiān)管壓力。天津市有5500個工地，四百多人，一個監(jiān)督員要監(jiān)督60萬平米。青島市建筑施工安全監(jiān)督站編制29人，直接管市內(nèi)3百多項目，單體建筑1千多，一個組八九十個項目。

（二）施工安全執(zhí)法的法律邊界不清，執(zhí)法者本身的風險不斷加大

施工安全執(zhí)法效果和死亡事故等不完全可控因素掛鉤，一旦出現(xiàn)較大以上事故，相關(guān)執(zhí)法人員往往成為問責的目標，嚴重打擊執(zhí)法人員的積極性。上海、南京、天津都不同程度的出現(xiàn)類似情況，這同時也是青島非常關(guān)注的問題。

（三）施工安全執(zhí)法任務(wù)繁重，手段有限，執(zhí)法效率低、效果不理想。

施工安全執(zhí)法往往涉及巨大的經(jīng)濟利益，高額罰款等行政處罰措施難以應(yīng)用，不能給企業(yè)最直接的觸動。各地不約而同地采用現(xiàn)場、市場聯(lián)動這種算總帳的辦法。上海采用安全生產(chǎn)動態(tài)考核，一季度一個考核周期，企業(yè)、人員達到記滿一定分數(shù)給予暫停承接工程1個月的處罰。南京為了規(guī)避繁瑣的審查程序，監(jiān)督員帶著簡易處罰決定書，前方科室可以直接簽發(fā)，額度為1千元和2千元，企業(yè)被罰款后，年底評優(yōu)等都受到影響。天津市建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理總隊作為專業(yè)的執(zhí)法機關(guān)，也難以對違規(guī)行為處以罰款，也是采用限制投標等間接措施，沒有事故的情況下很難處以罰款。青島市建筑施工安全監(jiān)督站認為法規(guī)的處罰一是慢，二是難，等程序走完工地都出事了，也是采用扣分，排名等影響招投標的辦法。我市2010年現(xiàn)場記錄企業(yè)紅色警示信息105條，2011年至今十個半月記錄企業(yè)紅色警示信息39條。連去年的一半都不到。這并不證明企業(yè)的質(zhì)量安全工作有所好轉(zhuǎn)，而是反映了企業(yè)意識到紅、黃色警示對經(jīng)營的重大影響，采取各種干擾手段，增加了紅、黃色警示簽發(fā)的難度。

兩場聯(lián)動等信用管理的辦法，好處是因為有一定的滯后性，簽發(fā)文書的時候企業(yè)還懵懵懂懂，不知道厲害，有的掛靠的工地甚至收到文書都不告訴被掛靠方，實施起來阻力相對小一點，但存在以下問題：

1、任何信用體系，都只能是民事和刑事責任的補充，比如，欠銀行錢到期不還，首先是還錢加罰息，其次才是進入信用體系。不能用信用體系代替行政處罰。

2、施工安全執(zhí)法的首要任務(wù)是盡快發(fā)現(xiàn)和消除施工安全的的短板，單純靠兩場聯(lián)動，作用周期過長，其間容易被暗箱操作。

3、過錯與處罰不對等。每個城市都有死亡指標，沒有突破，還能獲獎，為什么一個特級企業(yè)不能有死亡指標？企業(yè)的規(guī)模越大，被停止投標的損失也越大，如果企業(yè)不論大小都一樣停止投標，等于是懲罰大企業(yè)，與行業(yè)發(fā)展方向背道而馳。

4、作用不直接。對于一些掛靠企業(yè)，違法的是掛靠方，被處理的是被掛靠方。

二、要有效監(jiān)管施工安全，就必須解決施工安全執(zhí)法的效果問題和效率問題

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，確立執(zhí)法者的執(zhí)法主體地位。

天津市成立了天津市建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理總隊，明確提出變監(jiān)督為執(zhí)法，可以說是執(zhí)法理論方面的一個進步。一是改變了保姆式、勸說式執(zhí)法的被動局面，二是確立了執(zhí)法機關(guān)的權(quán)威地位，保持了執(zhí)法方和執(zhí)法相對方應(yīng)有的距離，三是把施工安全執(zhí)法和事故等非必然事件脫鉤，解除了執(zhí)法者的后顧之憂。青島規(guī)定一個項目從開工到竣工檢查4次，實現(xiàn)了執(zhí)法與事故脫鉤。但是，執(zhí)法與事故一旦脫鉤，執(zhí)法又失去了主要的壓力和動力來源，這是需要研究的另一個問題。

（二）努力探索最有效行政手段，給敢于以身試法者以最直接的打擊。

探索加大罰款等經(jīng)濟處罰措施的力度，使罰款成為行政執(zhí)法的常態(tài)。一是企業(yè)各種違法行為，如不按規(guī)定配備安全管理人員，現(xiàn)場防護措施不到位、違章作業(yè)、人員培訓(xùn)不充分等等，其最直接的誘因都來自于經(jīng)濟。只有讓以上行為付出應(yīng)有經(jīng)濟代價，才能從根本上打消企業(yè)在這方面的沖動。二是當前轉(zhuǎn)包、掛靠普遍存在，難以取證，采用兩場聯(lián)動等算總帳的辦法，只能影響被掛靠的企業(yè)，對掛靠方損害是間接和有限的，只有采用經(jīng)濟手段，才能讓違法行為的直接責任人立即付出應(yīng)有的代價。三是企業(yè)會采用各種辦法，避免積累過多的不良記錄，較輕的違法得不到處置，對一些的大型企業(yè)，限制投標又過于嚴厲，企業(yè)難以承受，行政機關(guān)難以實施，最終被限制投標的往往是不參加招投標的電梯安裝、起重機械安裝、燃氣、電力、綠化企業(yè)、一次性進入市場的外地企業(yè)等，最容易引發(fā)事故的業(yè)務(wù)量大的總承包企業(yè)逍遙法外。如果設(shè)置對項目經(jīng)理、總監(jiān)等人的簡易罰款程序，不再對其扣分、警示，直接給違法者以經(jīng)濟打擊，相關(guān)的處罰必然會以不同的方式傳導(dǎo)到企業(yè)，給企業(yè)應(yīng)有的觸動。

探索設(shè)置若干安全紅線，一旦觸及，堅決處罰。改革開放以來，深圳先后解決了竹腳手架、易燃腳手板、黃泥砂漿等安全、質(zhì)量的頑癥，避免了類似上海11.15的惡性事件；上海規(guī)定施工現(xiàn)場的活動板房必須采用玻纖棉填充，杜絕了活動板房填充材料存在的重大消防隱患等等，這些都是采用了設(shè)置紅線的辦法。建議切實落實“安全第一”方針，不要再患得患失，對挖孔樁、泥頭車帶泥上路、各種造假行為等設(shè)置紅線，采取斷然措施，堅決予以打擊。比如，對偽造建筑起重機械出廠合格證的，沒收其無證設(shè)備，偽造公章和簽名的，報公安機關(guān)處理，出借資格證書的，注銷其資格證書，永遠不得再次注冊等等。

（三）科學(xué)配置資源，提高執(zhí)法效率。

我省和天津均要求企業(yè)通過互聯(lián)網(wǎng)填報建筑起重機械數(shù)據(jù)，上海要求企業(yè)網(wǎng)上填報項目經(jīng)理、專職安全管理人員和危險性較大分部分項工程數(shù)據(jù)，南京也在探索建立和企業(yè)的網(wǎng)上互動渠道。利用互聯(lián)網(wǎng)和企業(yè)互動，不僅可以節(jié)約行政資源，還可以起到固定證據(jù)的作用。建筑起重機械、較大危險分部分項工程、特種作業(yè)人員，“三類人員”，注冊執(zhí)業(yè)人員一方面需要建立和企業(yè)互動的渠道，另一方面，應(yīng)盡快建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫。整改閉合、監(jiān)理報告等也必須盡快建立網(wǎng)上通道。

在充分利用互聯(lián)網(wǎng)的同時，還要建立互聯(lián)網(wǎng)信息的審查機制，讓弄虛作假的企業(yè)付出必要的代價。

如何充分發(fā)揮視頻監(jiān)控等先進執(zhí)法手段的作用是另一個值得探討的議題。天津市5500個工地，用于傳輸視頻的VPN專線月租金2700元，如果10%的工地安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，全市一個月僅線路租金就高達148.5萬元，建筑業(yè)本來就是微利的行業(yè)，有沒有必要用高額的線路租金去補貼暴利的電信行業(yè)？如果一個工地安裝4個探頭，就產(chǎn)生2200個監(jiān)控畫面，該如何監(jiān)管這2200個畫面？交警、公安的監(jiān)控截圖可以直接進入法律程序，交警監(jiān)控系統(tǒng)結(jié)合號牌識別技術(shù)，從技術(shù)上看，完全可以實現(xiàn)無人執(zhí)法。每一個被監(jiān)控系統(tǒng)記錄交通違法行為都有可能付出代價，我們必須充分利用建筑施工視頻監(jiān)控采集的證據(jù)，進一步強化對現(xiàn)場的監(jiān)管。

歸根結(jié)底，要創(chuàng)新執(zhí)法思維，落實監(jiān)管措施，必須把握人性這個基本點，我們常說人性化執(zhí)法，我的理解就是：一要從人性出發(fā)，研究違規(guī)企業(yè)想干什么，最怕什么，想干的偏不讓他得逞，最怕的偏要給他；二要找到寬與嚴的平衡點，措施不但要公開、公正、公平，更要可行，有效，監(jiān)督員的執(zhí)法文書要能簽發(fā)出去，企業(yè)既承受的起又要有所觸動，真正做到違法必究，徹底打消企業(yè)的僥幸心理。