以調(diào)解范圍為視角，談現(xiàn)行行政調(diào)解制度困境

【摘要】目前全國層面關(guān)于行政調(diào)解探索頗多，但尚無統(tǒng)一制度。各地已制定的制度中對(duì)行政調(diào)解的定位和范圍也多有差異。經(jīng)過多年實(shí)踐，多地的調(diào)解制度在推進(jìn)中出現(xiàn)困境，值得充分注意。在沒有高位階的法律法規(guī)出臺(tái)前，行政調(diào)解制度應(yīng)該尋求在現(xiàn)有體制內(nèi)突破。

【關(guān)鍵詞】行政調(diào)解 行政爭(zhēng)議 調(diào)解范圍

自《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》出臺(tái)后，與人民調(diào)解、司法調(diào)解一起，作為構(gòu)建“大調(diào)解”體系的重要組成部分，行政調(diào)解的重要性突現(xiàn)。近兩年，各地密集出臺(tái)了很多關(guān)于行政調(diào)解的制度、規(guī)范，可謂聲勢(shì)浩大。結(jié)合實(shí)踐，筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在推行該制度中普遍存在動(dòng)力不足、手段不多、效果不彰的明顯弊端，集中表現(xiàn)在“官民之間”行政爭(zhēng)議調(diào)解領(lǐng)域。本文擬從行政調(diào)解的范圍入手加以分析。

一、調(diào)解范圍界定不清

行政調(diào)解的著力點(diǎn)到底是行政機(jī)關(guān)對(duì)平等主體間糾紛的居中調(diào)解，還是官民之間糾紛的協(xié)商化解？從大部分省區(qū)出臺(tái)的文件看，無一例外意圖兩者兼有。對(duì)前者，即行政機(jī)關(guān)居中調(diào)解民事糾紛，均有相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)支撐，有些調(diào)解工作還相當(dāng)深入，如各地的“交調(diào)”（交通事故調(diào)解）、“勞調(diào)”（勞動(dòng)糾紛調(diào)解）等，此類調(diào)解納入行政調(diào)解大范疇順理成章，自不待言。而對(duì)于官民糾紛類型的調(diào)解，本應(yīng)作為“制度填補(bǔ)”的重點(diǎn)，但從各地實(shí)施情況看，反映出頗多困惑。

《四川省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)行政調(diào)解工作的意見》（川辦發(fā)[2010]21號(hào)）中，對(duì)行政調(diào)解范圍總結(jié)性地表述為“以預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議糾紛為主線”。所謂“行政爭(zhēng)議”，當(dāng)然系指爭(zhēng)議一方為行政機(jī)關(guān)，但是該文卻將行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛的調(diào)解納入其中，要求各地各部門對(duì)“行政調(diào)解法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù)進(jìn)行全面梳理”，名為解決行政爭(zhēng)議，實(shí)是兩者兼有，頗有些文不對(duì)題。

再如《江西省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)行政調(diào)解工作的實(shí)施意見》（贛府廳發(fā)[2012]61號(hào)）對(duì)行政調(diào)解范圍表述為“行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，與公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議；公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的依法由行政機(jī)關(guān)調(diào)解的民事糾紛”，即兩者兼有。但是，江西省省級(jí)部門落實(shí)性文件卻對(duì)行政調(diào)解范圍的厘定與省政府的規(guī)定存在明顯差別。如江西省工商局制定的《工商行政調(diào)解工作規(guī)定》（贛工商法字[2013]10號(hào)）文，將行政調(diào)解的范圍細(xì)化為“五大調(diào)解”，即：行政執(zhí)法爭(zhēng)議調(diào)解、合同爭(zhēng)議調(diào)解、行政許可爭(zhēng)議調(diào)解、消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解、行政復(fù)議調(diào)解。其中前四種調(diào)解貌似包含行政爭(zhēng)議，但又明確規(guī)定只針對(duì)民事糾紛，僅第五種針對(duì)行政爭(zhēng)議（同樣的細(xì)化規(guī)定也存在于江西省其他行政系統(tǒng)相關(guān)文件中）。細(xì)究之下，可以發(fā)現(xiàn)，許多地方政府推動(dòng)行政調(diào)解的初衷是意圖將行政爭(zhēng)議調(diào)解作為工作的重點(diǎn)，“兼濟(jì)”早已存在的民事糾紛居中調(diào)解，但是無論對(duì)行政調(diào)解的期望值有多高，實(shí)踐顯示其調(diào)解范圍仍是以調(diào)解民事爭(zhēng)議為“大頭”，行政爭(zhēng)議調(diào)解反退縮到“兼顧”的尷尬地位。這從基層經(jīng)驗(yàn)來看，情況也大抵如此。

關(guān)于部分民事爭(zhēng)議調(diào)解，本屬行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)，均有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章加以規(guī)范，如《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》、《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》等，即使納入行政調(diào)解范圍，亦屬于老調(diào)重彈，只需制度化推動(dòng)。而針對(duì)“官民糾紛”的調(diào)解，本應(yīng)作為“創(chuàng)新”重點(diǎn)，各地制度中卻或言不及義，或語焉不詳，如前文中的江西省工商系統(tǒng)，雖則規(guī)定了“官民糾紛”行政調(diào)解，卻干脆直接將其導(dǎo)入行政復(fù)議調(diào)解，轉(zhuǎn)致適用行政復(fù)議法，又是老調(diào)重彈?？梢哉f，整個(gè)行政調(diào)解制度（含民事糾紛居中調(diào)解）在江西省工商系統(tǒng)全系既有制度的匯總，連整合也談不上，創(chuàng)新余地也不存在了。

再看看行政調(diào)解走在全國前列的四川省，在《四川省人民政府行政調(diào)解聯(lián)席會(huì)議辦公室關(guān)于2013年全省行政調(diào)解工作的意見》（川府法[2013]12號(hào)）中不得不承認(rèn)“行政調(diào)解的范圍和方式尚未完全明確”。而該文在“把握好行政調(diào)解的范圍和基礎(chǔ)”中明確，對(duì)于行政不合理案件，行政不作為案件，行政行為存在瑕疵的案件，法律、法規(guī)不完善或相互之間存在不一致的案件，歷史遺留導(dǎo)致證據(jù)無法查明的案件，法律關(guān)系復(fù)雜或影響重大的案件，可以“探索納入”行政調(diào)解的范圍。對(duì)于因抽象行政行為、內(nèi)部行政行為引起的行政爭(zhēng)議，因行政許可、征收、確認(rèn)或禁止性、標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定而產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議，因生效文書引起的行政爭(zhēng)議，有關(guān)機(jī)關(guān)正在處理的行政爭(zhēng)議等，可以“暫不納入”行政調(diào)解的范圍。明眼人一看便知，經(jīng)過“探索納入”和“暫不納入”兩道篩子一過濾，能僥幸進(jìn)入調(diào)解程序的行政爭(zhēng)議恐怕已經(jīng)寥寥無幾?？梢哉f，四川省在行政調(diào)解數(shù)年實(shí)踐后，在“官民糾紛”的調(diào)解陣地上也進(jìn)行了大踏步地撤退。川辦發(fā)[2010]21號(hào)文中“以預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議糾紛為主線，拓展行政調(diào)解領(lǐng)域”的豪言壯語已經(jīng)被川府法[2013]12號(hào)文件宣告作廢。這足以引起其他地區(qū)的高度重視。再看看已經(jīng)出臺(tái)的《蘇州市行政調(diào)解辦法》和正在征求意見階段的《云南省行政調(diào)解規(guī)定（草案）》，兩者均規(guī)定，行政調(diào)解只針對(duì)相關(guān)民事爭(zhēng)議。我們不禁要問：這是為什么呢？

二、根源在于制度不給力

行政調(diào)解之所以在官民糾紛領(lǐng)域舉步維艱，節(jié)節(jié)敗退，根子仍在于地方性的調(diào)解制度立意高遠(yuǎn)而法律層次太低，無法為調(diào)解提供足夠的制度支撐。最明顯的表現(xiàn)即調(diào)解協(xié)議（含和解協(xié)議）的達(dá)成和執(zhí)行。

從各地規(guī)定看，如《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》（浙政辦發(fā)[2013]52號(hào)）文規(guī)定，“行政調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政調(diào)解機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政調(diào)解書，由當(dāng)事人、調(diào)解主持人簽名并加蓋行政調(diào)解機(jī)關(guān)印章，自當(dāng)事人簽字之日起生效”，這個(gè)行政和解協(xié)議是否在所有行政爭(zhēng)議領(lǐng)域都能如愿“生效”？是否能得到司法的認(rèn)可？值得觀察。四川省高級(jí)人民法院、四川省人民政府法制辦公室為此曾專門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解與司法調(diào)解（協(xié)調(diào)）工作銜接配合的指導(dǎo)意見》 （川高法[2009]543號(hào)），第 20條規(guī)定：“人民政府相關(guān)部門對(duì)行政爭(zhēng)議所作的調(diào)解，達(dá)不成協(xié)議的，就原行政爭(zhēng)議向人民法院提起訴訟的，由人民法院作為行政案件受理?！币布磳?duì)行政爭(zhēng)議達(dá)成協(xié)議的效力，四川省審判機(jī)關(guān)不予置評(píng)。再查《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見 》第十八條規(guī)定：“當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，但尚未履行完畢，或履行約定期限尚未屆滿，原告或上訴人申請(qǐng)撤訴的，人民法院應(yīng)關(guān)注行政和解協(xié)議的履行，不得為求結(jié)案而急于送達(dá)準(zhǔn)予撤訴裁定，應(yīng)防止因毀約或失信而導(dǎo)致循環(huán)訴訟?！贝怂痉ㄐ晕募苍S可以部分反映出審判機(jī)關(guān)對(duì)這個(gè)問題的明確態(tài)度：即便在法官主持下達(dá)成的行政和解協(xié)議，也必須眼看著雙方履行完畢，才算案結(jié)事了，否則仍有不免“導(dǎo)致循環(huán)訴訟”之虞，遑論行政機(jī)關(guān)主持之下的行政調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力？

三、調(diào)解程序設(shè)計(jì)不科學(xué)

第一，程序繁瑣。從各地行政調(diào)解的程序設(shè)計(jì)看，基本遵循受理、調(diào)解、協(xié)議三個(gè)環(huán)節(jié)。受理環(huán)節(jié)與信訪、行政復(fù)議相比，基本照搬，沒有體現(xiàn)便民原則，群眾的認(rèn)知度、認(rèn)同感均不強(qiáng)，反有制度重復(fù)、疊床架屋之感。我們?cè)谵k理調(diào)解案件時(shí)，就遇到一當(dāng)事人的疑惑：“調(diào)解不是調(diào)解委員會(huì)、信訪局在搞嗎，怎么復(fù)議機(jī)關(guān)也要搞？”

其次，對(duì)進(jìn)入行政調(diào)解的行政爭(zhēng)議案件，調(diào)解期間是否計(jì)入復(fù)議、信訪的申請(qǐng)期限以及是否影響行政訴訟的起訴期限等都存在制度模糊。除了在復(fù)議調(diào)解程序中復(fù)議機(jī)關(guān)可以依職權(quán)適用關(guān)于“其他正當(dāng)理由”的規(guī)定給予寬緩?fù)猓ㄈ缧抡k發(fā)[2012]121號(hào)文中規(guī)定“適用行政調(diào)解優(yōu)先原則解決矛盾糾紛，但未達(dá)成調(diào)解協(xié)議，造成申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)效延誤的，經(jīng)主持行政調(diào)解的機(jī)關(guān)出具書面說明，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議法關(guān)于‘其他正當(dāng)理由’的規(guī)定”），針對(duì)訴訟程序，各地出臺(tái)的制度都無法、無力給出權(quán)威的答案。有的地方比較寬容，如川高法[2009]543號(hào)第17條，“訴前行政調(diào)解引起民事訴訟時(shí)效的中斷。行政調(diào)解的期間應(yīng)當(dāng)從行政訴訟起訴期限內(nèi)予以扣除”，大部分地方是不做規(guī)定。特別是對(duì)某些需要鑒定、聽證的事項(xiàng)，各地的調(diào)解制度幾乎均規(guī)定“不計(jì)入調(diào)解期間”，由此造成的時(shí)間延宕對(duì)調(diào)解雙方的救濟(jì)權(quán)利影響重大，極有可能造成調(diào)解不成，當(dāng)事人同時(shí)喪失其他法定救濟(jì)渠道的后果，這也是調(diào)解制度推行中的一個(gè)重大障礙。

國務(wù)院法制辦公室曾委托莫于川主持“行政調(diào)解立法研究”專項(xiàng)課題，并起草了《行政調(diào)解條例（代擬稿）》，中國憲政網(wǎng)報(bào)道該課題討論時(shí)有如下表述：“在行政調(diào)解與訴訟程序之間，專家們一致贊同調(diào)解不應(yīng)當(dāng)具有終局效力的觀點(diǎn)”。[1]既如此，過多的程序規(guī)定看來必要性不大，只要有助于調(diào)解成功，應(yīng)該形式不拘，且貫徹調(diào)解不成、立即作罷的原則，更不能影響到當(dāng)事人的訴訟、復(fù)議權(quán)利。

四、浙江省行政調(diào)解制度“創(chuàng)新”評(píng)價(jià)

按照《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》（浙政辦發(fā)[2013]52號(hào)）的規(guī)定，調(diào)解范圍為：1.行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議；2.公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的與行政管理相關(guān)的民事糾紛。即二者兼有。

第二種暫不討論，針對(duì)第一種即“官民糾紛”，上述52號(hào)文在“啟動(dòng)程序”中規(guī)定：“當(dāng)事人在行政復(fù)議或者信訪中提出行政調(diào)解申請(qǐng)的，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者信訪事項(xiàng)辦理機(jī)關(guān)在行政復(fù)議案件審理或者信訪事項(xiàng)辦理中進(jìn)行調(diào)解，不另行啟動(dòng)行政調(diào)解程序”。即該行政調(diào)解制度中的行政調(diào)解與復(fù)議、信訪中的調(diào)解處于并列地位，而現(xiàn)實(shí)情況是，游離于復(fù)議、信訪制度之外的官民糾紛存在多少呢？《信訪條例》第二條規(guī)定：“信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！崩碚撋现v，復(fù)議、訴訟、信訪已經(jīng)將行政爭(zhēng)議全覆蓋，單獨(dú)的行政調(diào)解制度幾乎沒有生存余地。要說有，恐怕只有相對(duì)人對(duì)抽象行政行為不服的情形，而此類所謂“糾紛”也根本不具備調(diào)解的操作性。從程序上講，如果行政機(jī)關(guān)誤將信訪事項(xiàng)納入獨(dú)立的行政調(diào)解制度進(jìn)行調(diào)解，還有可能因不符合《信訪條例》中相關(guān)處理程序而遭致信訪當(dāng)事人的投訴（因?yàn)樾旁L事項(xiàng)的受理范圍，本就十分寬泛）。

當(dāng)然 ，從理論上講，行政調(diào)解還有一種適用情形：即當(dāng)事人明知可以通過復(fù)議、信訪途徑，而主動(dòng)選擇申請(qǐng)行政調(diào)解。從實(shí)踐上看，這種情形微乎其微。一則相比于復(fù)議、信訪，行政調(diào)解在制度設(shè)計(jì)上顯示不出任何維權(quán)優(yōu)勢(shì)，行政爭(zhēng)議一方的相對(duì)人對(duì)行政調(diào)解不存在偏愛的必要。例如，在調(diào)解無法達(dá)成協(xié)議的情況下仍需另行啟動(dòng)法定途徑、無法通過復(fù)查復(fù)核等程序?qū)嵭行ЯΩ鼜?qiáng)的層級(jí)監(jiān)督等等。一個(gè)最有可能發(fā)生的情形是，行政爭(zhēng)議一方的行政機(jī)關(guān)具體行政行為存在瑕疵，又不希望在復(fù)議、信訪中得到否定評(píng)價(jià)，由此產(chǎn)生遮羞蓋丑、握手言和的調(diào)解積極性。上級(jí)行政機(jī)關(guān)如將此類糾紛引入行政調(diào)解，糾其實(shí)質(zhì)，完全不符合發(fā)揮行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議中“主渠道”的目的，是在創(chuàng)造法外解決矛盾的“第二信訪”，群眾對(duì)這種“和稀泥”勾兌式調(diào)解十分反感，甚至抵觸，這也與復(fù)議機(jī)關(guān)和信訪機(jī)關(guān)千方百計(jì)推動(dòng)把信訪納入法定解決渠道的努力方向是相背離的。按臺(tái)灣大學(xué)教授陳新民的說法，在行政機(jī)關(guān)之處分不合法性明顯的情形下，“當(dāng)事人整暇以待，又何須與行政機(jī)關(guān)簽訂和解合同？”[1]筆者認(rèn)為，對(duì)于爭(zhēng)議雙方（特別是行政機(jī)關(guān)要求）提出的調(diào)解申請(qǐng)，倒是應(yīng)該主動(dòng)引入法定解決的復(fù)議渠道，具備調(diào)解條件的，視情適用行政復(fù)議法中的調(diào)解制度即可。

從其他地區(qū)的實(shí)踐上看，行政爭(zhēng)議調(diào)解制度本就獨(dú)木難支，浙江省再將其單獨(dú)成類進(jìn)行規(guī)范，基本上是兵棋推演式的制度空置，應(yīng)予以修改。

五、在既有制度中尋找突破口

機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)該體現(xiàn)出制度上有突破、實(shí)踐中有幫助，方向上有探索等目的，從各地出臺(tái)的行政調(diào)解制度看，均未達(dá)到。

行政調(diào)解有必要推行，而且完全可以出成效，但需要分類解決。針對(duì)第一種調(diào)解，即官民糾紛的調(diào)解，應(yīng)力爭(zhēng)在現(xiàn)有體制機(jī)制框架內(nèi)（行政訴訟、復(fù)議、信訪）先行摸索，尋找突破口。具體而言：首先，上級(jí)行政機(jī)關(guān)接到行政糾紛后應(yīng)力爭(zhēng)引入復(fù)議渠道解決，適用調(diào)解和解，但需要“老調(diào)新彈”，應(yīng)該從調(diào)解規(guī)則、協(xié)議效力等方面多做探索，完善復(fù)議中的調(diào)解、和解程序。重點(diǎn)研究為什么行政復(fù)議中和解程序日漸式微、而當(dāng)事人主動(dòng)撤回申請(qǐng)（其實(shí)就是“隱性和解”）卻長盛不衰的原因，將這些隱性和解的案件總結(jié)提煉，納入正常的調(diào)解、和解渠道。這恐怕需要制度上的突破，需要給予調(diào)解、和解協(xié)議以足夠的存在空間，不拘泥于行政權(quán)利不可處分原則，畢竟刑事訴訟中也可以“辯訴交易”，而實(shí)際上大量存在的“隱性和解”后面都影影綽綽可見制度打折的痕跡，為什么行政程序的對(duì)立雙方（主要是行政機(jī)關(guān)）不可以做適當(dāng)讓步？如果說行政調(diào)解存在的目的在于便民、效率、案結(jié)事了，那么，把隱性和解陽光化沒有什么問題。這方面，許多專家學(xué)者做了探索，在此不贅述。

其次，積極參與審判機(jī)關(guān)行政訴訟中（特別是前置）的調(diào)解。最高人民法院在《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》（法發(fā)[2010]16號(hào)）中對(duì)此有探索性的相應(yīng)規(guī)定，比如積極引導(dǎo)訴前調(diào)解，并可以暫緩立案。在“做好行政案件協(xié)調(diào)工作”一節(jié)中規(guī)定，“對(duì)一些重大疑難、影響較大的案件，要積極爭(zhēng)取黨委、人大支持和上級(jí)行政機(jī)關(guān)配合，邀請(qǐng)有關(guān)部門共同參與協(xié)調(diào)”。在參與協(xié)調(diào)中，可以按照該文第11條的規(guī)定，上級(jí)行政機(jī)關(guān)積極接受審判機(jī)關(guān)的“委托協(xié)調(diào)”，逐漸將行政協(xié)調(diào)在攤子做大的同時(shí)專業(yè)做強(qiáng)，推動(dòng)訴前調(diào)解制度化不失為一個(gè)方向。對(duì)于不屬于復(fù)議、訴訟范圍的行政爭(zhēng)議，力爭(zhēng)按照信訪條例規(guī)定，依法答復(fù)處理，行政機(jī)關(guān)做到在信訪答復(fù)中自行協(xié)調(diào)和積極參與信訪部門調(diào)解，并在信訪三級(jí)終結(jié)制度框架內(nèi)進(jìn)行。將目前各地出臺(tái)的調(diào)解制度與信訪制度相較，可以說，價(jià)值、目標(biāo)基本趨同，但先進(jìn)性基本沒有。

退一萬步講，如果行政調(diào)解依附于現(xiàn)有制度框架下仍得不到成長，那么妄圖“以獨(dú)立換自主”（如有些人主張?jiān)谛姓蚣軆?nèi)構(gòu)建類似于替代性爭(zhēng)議解決方式的機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)稱ADR）恐怕也將面臨發(fā)育不全。在目前的制度環(huán)境下，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，行政機(jī)關(guān)只要積極參加了調(diào)解，發(fā)揮了作用，就都屬于行政調(diào)解，不必在乎調(diào)解由什么機(jī)關(guān)主導(dǎo)主持。目前的糾紛解決機(jī)制不可謂不多，在沒有成熟經(jīng)驗(yàn)的情況下，行政調(diào)解試圖做另起爐灶式的制度重構(gòu)不見得可取。

對(duì)第二類，即行政機(jī)關(guān)主持的各類民事糾紛調(diào)解，已有制度支持，如前所述，目前應(yīng)該確定為行政調(diào)解的重點(diǎn)領(lǐng)域。上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)從積極、充分履行法定調(diào)解職責(zé)的角度去入手加強(qiáng)監(jiān)督，想辦法調(diào)動(dòng)推動(dòng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)，確保相關(guān)行政調(diào)解制度順暢啟動(dòng)，嚴(yán)格貫徹，并對(duì)部分制度進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，沒有必要重復(fù)制訂規(guī)范性文件。