社會(huì)管理閔行“大聯(lián)動(dòng)”的法律分析

【摘要】與“執(zhí)法聯(lián)動(dòng)”相比，“大聯(lián)動(dòng)”的設(shè)置在組織架構(gòu)上推動(dòng)了條線管理為主向街道管理為主的轉(zhuǎn)變，在管理流程上從處置問題向發(fā)現(xiàn)問題延伸，從事后執(zhí)法向前端服務(wù)管理轉(zhuǎn)變，推動(dòng)行政管理從靜態(tài)、粗放管理模式向動(dòng)態(tài)、精細(xì)化管理模式轉(zhuǎn)變。這一創(chuàng)新不僅僅體現(xiàn)在機(jī)制上的創(chuàng)新，同時(shí)也體現(xiàn)為體制上的創(chuàng)新。由于涉及體制上的創(chuàng)新，必然會(huì)與職權(quán)法定這一依法行政原則相沖突。

【關(guān)鍵詞】 大聯(lián)動(dòng) 社會(huì)管理 創(chuàng)新 職權(quán)法定

由于社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷加快，導(dǎo)致流動(dòng)人口的大量增加，政府的社會(huì)管理任務(wù)日益艱巨。以確?！捌桨彩啦?，并探索建立“后世博”時(shí)期城市管理的長(zhǎng)效和常態(tài)機(jī)制為契機(jī)，上海市閔行區(qū)自2009年下半年起探索建構(gòu)社會(huì)管理“大聯(lián)動(dòng)”，力求通過體制機(jī)制的創(chuàng)新，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。經(jīng)過三年的實(shí)踐，取得了顯著的成效，但在相關(guān)的認(rèn)識(shí)上還存在著一定的不同，以及在法律上繼續(xù)發(fā)展還存在著一定的障礙。

一、大聯(lián)動(dòng)的立足點(diǎn)是社會(huì)管理

大聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作模式是通過源頭治理、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)和應(yīng)急處置三個(gè)層面的有機(jī)結(jié)合，以建構(gòu)“管理力量大整合、社會(huì)服務(wù)大集中、信息采集大平臺(tái)、矛盾隱患大排查、社會(huì)治安大聯(lián)防、行政執(zhí)法大聯(lián)動(dòng)”的城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。顯然，這一模式設(shè)置的初衷是立足于有效社會(huì)管理的需要，與立足于加強(qiáng)執(zhí)法效果的“執(zhí)法聯(lián)動(dòng)”有著一定的區(qū)別。2010年靜安區(qū)探索建構(gòu)的“執(zhí)法聯(lián)動(dòng)”是指在加強(qiáng)執(zhí)法機(jī)關(guān)專業(yè)執(zhí)法的基礎(chǔ)上（專業(yè)執(zhí)法追求高效、便民、快捷），對(duì)單一執(zhí)法機(jī)關(guān)通過專業(yè)執(zhí)法無(wú)法完成的任務(wù)、無(wú)法實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的的執(zhí)法事項(xiàng)，采取由與執(zhí)法事項(xiàng)相關(guān)的多個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)共同執(zhí)法的方式。

與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)相比，大聯(lián)動(dòng)在組織架構(gòu)的設(shè)置上推動(dòng)了條線管理為主向街道管理為主的轉(zhuǎn)變，在管理流程上從“處置問題”向“發(fā)現(xiàn)問題”延伸，從“事后執(zhí)法”向“前端服務(wù)管理”轉(zhuǎn)變，以推動(dòng)行政管理從靜態(tài)、粗放管理模式向動(dòng)態(tài)、精細(xì)化管理模式轉(zhuǎn)變。在具體的操作上，“大聯(lián)動(dòng)”的目的在于打破傳統(tǒng)的政府各職能部門各人自掃門前雪的工作模式，在單純擴(kuò)大輔助隊(duì)伍基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府部門行政資源與人力資源的整合，跨越式實(shí)現(xiàn)了社會(huì)管理力量的擴(kuò)張和警力的無(wú)增長(zhǎng)改善。如依托大聯(lián)動(dòng)機(jī)制，閔行區(qū)公安分局協(xié)助區(qū)委、區(qū)政府整合各類協(xié)管力量，使得該區(qū)社區(qū)民警的直接依靠力量從原先的4700人增加到3.6萬(wàn)多人，各自輔助力量按照“基礎(chǔ)信息共同采集、相互補(bǔ)位”的方式運(yùn)作，將治安管理、人口管理、城管、矛盾糾紛排查、無(wú)證經(jīng)營(yíng)等行政管理職能全面納入管理范圍，并由各街鎮(zhèn)劃定網(wǎng)格、按比例調(diào)配各種管理力量協(xié)助開展城市綜合管理工作，使社會(huì)管理實(shí)現(xiàn)了范圍全覆蓋（閔行區(qū)372平方公里范圍內(nèi)所轄的13個(gè)街鎮(zhèn)全部納入“大聯(lián)動(dòng)”管理范圍）、時(shí)期全覆蓋（城市管理24小時(shí)全天候管理）。[1]

立足于管理的大聯(lián)動(dòng)，而不單純是執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)，有其可取之處，但在現(xiàn)有的制度框架之下，其與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)一樣，面臨著諸多障礙。首先，這一創(chuàng)新究竟是體制機(jī)制的創(chuàng)新，還是就是單純的機(jī)制創(chuàng)新，在相關(guān)的表述上存在著前后矛盾；其次，大聯(lián)動(dòng)的設(shè)置與已有的法律規(guī)定存在著沖突，如何協(xié)調(diào)也是必須回答的問題。

二、大聯(lián)動(dòng)的創(chuàng)新點(diǎn)是體制機(jī)制創(chuàng)新還是機(jī)制創(chuàng)新？

在《平安世博催生社會(huì)管理創(chuàng)新》一文中，作者在文章的引言部分提到了“上海市閔行區(qū)積極探索，以新思路破解社會(huì)管理難題，……力求通過體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧?！痹陂h行區(qū)城市管理綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心提供的大聯(lián)動(dòng)工作材料中也提到“按照中央、上海市關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理工作的總體要求，大聯(lián)動(dòng)是體制、機(jī)制的創(chuàng)新”，但在該句的下半句又指出，“它不改變現(xiàn)有行政管理組織體制，不改變各部門的行政管理職責(zé)，旨在優(yōu)化和完善城市管理運(yùn)行機(jī)制”。這就不得不讓我們反思大聯(lián)動(dòng)究竟是體制機(jī)制創(chuàng)新，還是單純的機(jī)制的創(chuàng)新呢？

閔行區(qū)為了具體實(shí)施大聯(lián)動(dòng)，成立了上海市閔行區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，該中心為正處級(jí)事業(yè)單位，隸屬于區(qū)政府，內(nèi)設(shè)4個(gè)科室，包括辦公室、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)科、應(yīng)急指揮科、信息管理科，設(shè)主任1人、副主任3人，28名事業(yè)編制人員和32個(gè)輔助用工。此外，公安、消防、建設(shè)交通委員會(huì)等部門常駐聯(lián)動(dòng)中心。就具體的職責(zé)而言，具體包括了五個(gè)方面：統(tǒng)一受理本區(qū)城市和社會(huì)管理中服務(wù)類、管理類和執(zhí)法類案事（件）信息；牽頭組織設(shè)立區(qū)、鎮(zhèn)和村三級(jí)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)全區(qū)城市綜合管理“大聯(lián)動(dòng)”機(jī)制運(yùn)行管理；按照事項(xiàng)分類，集中派發(fā)城市和社會(huì)管理各類案（事）件信息至相關(guān)職能部門或街鎮(zhèn)“大聯(lián)動(dòng)”分中心分類處置，并及時(shí)跟蹤、督查有關(guān)處置情況；負(fù)責(zé)制定本區(qū)突發(fā)事件和應(yīng)急工作總體預(yù)案，統(tǒng)一受理全區(qū)范圍內(nèi)各項(xiàng)突發(fā)事件和應(yīng)急救助報(bào)警，指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度和監(jiān)督聯(lián)動(dòng)單位處置全區(qū)應(yīng)急救助和突發(fā)事件處置；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全區(qū)城市綜合管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息化建設(shè)，及時(shí)收集、分析和研判區(qū)有關(guān)職能部門、各街道上報(bào)的基礎(chǔ)信息，為區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)提供輔助決策服務(wù)。從職責(zé)來看，除了“統(tǒng)一受理全區(qū)范圍內(nèi)各項(xiàng)突發(fā)事件和應(yīng)急救助報(bào)警，指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度和監(jiān)督聯(lián)動(dòng)單位處置全區(qū)應(yīng)急求助和突發(fā)事件處置”外，其余的四項(xiàng)職責(zé)只是一些事務(wù)性的工作。但是就這一條的規(guī)定是否已改變了原有的體制呢？此外，從“大聯(lián)動(dòng)”的效能來看，其追求三大效能：一是社會(huì)協(xié)管力量的有效整合與統(tǒng)一管理；二是各類政府信息的集中采集與共享；三是政府職能部門之間管理、執(zhí)法的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)。就政府職能部門之間管理、執(zhí)法的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)這一效能顯然要涉及體制的變革問題。

在具體的實(shí)施的案例中，似乎也看到了體制創(chuàng)新的影子。在古美路街道，其轄區(qū)被分成了8個(gè)責(zé)任塊，塊內(nèi)設(shè)36個(gè)居民區(qū)大聯(lián)動(dòng)工作站，街面城管口、綜治口體制內(nèi)外的13支隊(duì)伍，全部變身為綜合協(xié)管員，小區(qū)內(nèi)7支隊(duì)伍也重新整合，統(tǒng)一為信息員，再加上小區(qū)自愿者隊(duì)伍，每個(gè)人都成為大聯(lián)動(dòng)中的有效終端，互為補(bǔ)臺(tái)，聯(lián)合作戰(zhàn)。每個(gè)終端對(duì)所見到的違規(guī)違法事件都可及時(shí)阻止，對(duì)見而難管的事件，則要快速傳遞至聯(lián)動(dòng)中心。從這一實(shí)例中可以看出，就協(xié)管員及其隊(duì)伍的重新整合而言，也涉及體制的問題。

從聯(lián)動(dòng)中心這一正處級(jí)事業(yè)單位的設(shè)置及其職責(zé)的規(guī)定以及具體案例中可以看出，這一社會(huì)管理創(chuàng)新不僅僅涉及的是機(jī)制的重新整合，而是已經(jīng)涉及了體制的問題。雖然，聯(lián)動(dòng)中心在其工作材料中也強(qiáng)調(diào)，“它不改變現(xiàn)有行政管理組織體制，不改變各部門的行政管理職責(zé)，旨在優(yōu)化和完善城市管理運(yùn)行機(jī)制”，但在實(shí)際的運(yùn)作上已經(jīng)涉及了體制的問題了，尤其是政府職能部門之間管理、執(zhí)法的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)等。這讓我們就不得不反思，作為一級(jí)區(qū)政府是否有職權(quán)進(jìn)行這樣的所謂大聯(lián)動(dòng)？其法律上的依據(jù)何在？

三、大聯(lián)動(dòng)的法律障礙是職權(quán)法定

由于在制定法律時(shí)，往往將具體的執(zhí)法職能直接授權(quán)于某一政府的職能部門，這就導(dǎo)致了每個(gè)執(zhí)法部門只能就某一個(gè)具體的領(lǐng)域進(jìn)行執(zhí)法。但是在現(xiàn)實(shí)過程中，某一違法行為往往涉及好幾個(gè)執(zhí)法部門執(zhí)法事項(xiàng)，如之前發(fā)生的毒豆芽事件，從其生產(chǎn)到老百姓的口中，這一過程中涉及農(nóng)委、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、衛(wèi)生等多個(gè)部門，由于各個(gè)部門相互推諉自己的責(zé)任，就導(dǎo)致不能及時(shí)查處，造成即民間所謂的“七八頂大蓋帽，管不了一頂破草帽”的現(xiàn)象。為了解決這種執(zhí)法上碎片化的現(xiàn)象，1996年《行政處罰法》在制定時(shí)授予了一定情況下，一個(gè)行政機(jī)關(guān)可以行使相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，即該法第16條的規(guī)定，“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)行使?！?011年制定的《行政強(qiáng)制法》第17條第2款也規(guī)定了“依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施”。這就是所謂的相對(duì)集中行政處罰權(quán)和相對(duì)集中行政強(qiáng)制措施權(quán)的法律規(guī)定，也是各地城市管理綜合執(zhí)法的法律上的依據(jù)。為此，上海市政府分別于2000年制定了《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》（已廢止）和2004年制定了《上海市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)暫行辦法》（該辦法于2005年6月27日修改），2012年4月19日上海市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十三次會(huì)議審議通過了《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，該條例的第1條規(guī)定，“為加強(qiáng)城市管理行政執(zhí)法工作，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法效率和水平，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例?！边@就是當(dāng)前上海市城市管理綜合執(zhí)法，也是部分區(qū)、縣，探索“行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)”的法律依據(jù)。

相較行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，閔行區(qū)的大聯(lián)動(dòng)其法律依據(jù)何在呢？如果大聯(lián)動(dòng)只是涉及機(jī)制的問題，即各部門工作的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)問題，那么每一級(jí)地方政府均有這一職權(quán)，以促使各部門更有效率地執(zhí)行各自職責(zé)。但是如涉及體制的問題，即各部門職能的重新的配置問題，則必須要有法律上的依據(jù)，即所謂依法行政的要求。作為依法行政首要原則即是“職權(quán)法定”，該原則要求行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的來源、存在依據(jù)和權(quán)力范圍是法定的，法律之外不享有行政職權(quán)，否則將被宣告無(wú)效并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)的職權(quán)不同于公民的權(quán)利，公民權(quán)利是公民本身所固有的，公民在不違反法律禁止性規(guī)定的情況下，可以從事一切活動(dòng)。而行政機(jī)關(guān)則不同。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，法無(wú)授權(quán)即禁止。只有當(dāng)法律對(duì)其明確授權(quán)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才依法獲得某項(xiàng)權(quán)力。[1]

從大聯(lián)動(dòng)的運(yùn)作來看，其涉及綜合服務(wù)、綜合管理、綜合執(zhí)法三個(gè)方面，為此專門設(shè)立了“城市管理應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心”這一正處級(jí)的事業(yè)單位。按照職權(quán)法定的要求，首先需要思考的是綜合服務(wù)、綜合管理的法律來源在哪里，對(duì)于政府而言，職權(quán)即職責(zé)，服務(wù)、管理即是其職權(quán)，也是其職責(zé)，納入綜合管理的范疇也應(yīng)有法律上的依據(jù)，但顯然目前很難找到這樣的法律依據(jù)。其次，綜合執(zhí)法本身有著《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》以及《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》等法律、地方性法規(guī)上的依據(jù)，但現(xiàn)在的問題是將綜合執(zhí)法也納入到大聯(lián)動(dòng)這一平臺(tái)上，接受“城市管理應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心”的統(tǒng)一指揮，顯然也必須要回答這一平臺(tái)的法律性質(zhì)問題，是否是綜合執(zhí)法上的再次綜合的問題，這一做法似乎也和已有的規(guī)定相沖突。最后是“城市管理應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心”這一正處級(jí)事業(yè)單位本身的合法性問題，按照《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第9條的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)定、撤銷、合并或者變更規(guī)格、名稱，由本級(jí)人民政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或者合并，還應(yīng)當(dāng)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。不知“城市管理應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心”的設(shè)立是否經(jīng)過這一設(shè)立程序，即首先由閔行區(qū)政府提出方案，經(jīng)上海市人民政府的機(jī)構(gòu)編制管理辦公室批準(zhǔn)，然后報(bào)閔行區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。此外，即使符合這一設(shè)立程序，在具體的職責(zé)方面，如能否“統(tǒng)一受理全區(qū)范圍內(nèi)各項(xiàng)突發(fā)事件和應(yīng)急救助報(bào)警”，也即110的職能，這種警察權(quán)力能否由區(qū)級(jí)政府重新配置？這一設(shè)置與《治安管理處罰法》以及《人民警察法》是否有沖突？

十八大報(bào)告明確提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加強(qiáng)形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制?！睉?yīng)該說，閔行區(qū)的大聯(lián)動(dòng)較好地契合了十八大報(bào)告的這一精神。但是，此次十八大報(bào)告中關(guān)于社會(huì)管理體制創(chuàng)新的表述與以往報(bào)告不同的是增加了“法治保障”這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也即社會(huì)管理創(chuàng)新必須要加強(qiáng)法治保障。在隨后的表述中又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)”。從這一視角來看，閔行大聯(lián)動(dòng)在合法性方面還有待商榷。但是也必須承認(rèn)的是，這一合法性的問題是無(wú)法在基層予以解決的。因此，要徹底、合法予以解決基層在服務(wù)、管理、執(zhí)法過程所遇到的碎片化的管理模式必須從中央層面，以此次政府的大部制改革為契機(jī)，從法律層面予以綜合協(xié)調(diào)解決。