在創(chuàng)新社會治理中擴大公民有序政治參與

【摘要】傾聽人民的意見和建議是政府的法定義務。探索公民意愿表達暢通有序的機制建設是人類文明的重要成果，美國、俄羅斯和我國臺灣省提供了可供參考的經(jīng)驗，值得學習借鑒。民意是不可扼殺、不能壓制的社會能量。我國公民法制意識薄弱的原因之一是“民主赤字”，暢通的表達渠道有利于利益矛盾的化解，公民有序政治參與只能在參與的過程中實現(xiàn)。健全民主制度、豐富民主形式任重道遠。暢通民意表達渠道要符合民意表達的規(guī)律，公民表達有序與否不能完全由官方判斷，防止民意郁積導致集中爆發(fā)或轉移性爆發(fā)。

【關鍵詞】社會治理 民意表達 民主制度 暢通 有序

人類文明是一個內(nèi)涵極為豐富的概念，民主法治是人類文明的核心成果。任何國家都存在民眾訴求表達的暢通有序問題。放眼看世界，只要是厲行民主法治的國家都在探索公民意愿表達暢通有序的機制探索和制度建設。這是因為，政府是作為國家的代表行使權力，其權力來源于人民委托和授予；無論政權取得的合法性如何，政府權力必須在反映人民意志的范圍內(nèi)行使。人民作為國家的主人，有權要求接受委托者遵從自己的意志，有權對接受委托者實施監(jiān)督，有權對接受委托者保持警惕并不斷質疑其行為的合法性。

一、傾聽人民的意見和建議是政府的法定義務

聯(lián)合國《公民權利和政治權利國際公約》第19條規(guī)定：“ 一、人人有權持有主張，不受干涉。 二、人人有自由發(fā)表意見的權利；此項權利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術形式的、或通過他所選擇的任何其他媒介。 三、本條第二款所規(guī)定的權利的行使帶有特殊的義務和責任，因此得受某些限制，但這些限制只應由法律規(guī)定并為下列條件所必需：（甲）尊重他人的權利或名譽；（乙）保障國家安全或公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德?！备鶕?jù)權利義務對應理論可見，無論采用何種社會制度的國家，暢通民意表達渠道是政府的法定義務。我國《憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”《憲法》第27條又重申：“ 一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！彼^“傾聽”，是指老老實實、恭恭敬敬、認認真真地聽取人民的意見和建議，而不是只在形式上“聽一聽”，實質上“替民做主”。特別需要強調的是，“傾聽”并沒有選擇某一方面的內(nèi)容而“聽”的含義。漢語中所說的側耳傾聽，是指一個人對另外一個人的話語特別注重，生怕漏聽錯聽而做出的一個動作，并沒有對哪些意見需要“側耳”，哪些意見應當“背耳”的含義。我國《憲法》采用“傾聽人民的意見和建議”的表述含有深意，是對所有國家機關及其工作人員提出的要求。也許有人認為，傾聽意見和建議總會存在選擇性，正確的就聽，不正確的就不聽。這種為傾聽人民的意見和建議設置前提條件的理解是錯誤的?！凹媛爠t明偏聽則暗”，就民意表達渠道的建設而言，必須采取允許多種聲音無差別表達的原則。任何國家對公民自由表達意見的權利進行限制必須由法律作出規(guī)定，并出于“尊重他人的權利或名譽”，“保障國家安全或公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德”的必需。近年來，我國對公民行使表達權的保障雖然有所加強，但與法治完備國家相比差距也是明顯的?？梢哉f，探索公民意愿表達暢通有序的機制建設是人類文明的重要成果，美國、俄羅斯和我國臺灣省提供了可供參考的經(jīng)驗，值得學習借鑒。

（一）美國白宮設立了“我們?nèi)嗣窬W(wǎng)”

2011年9月22日，奧巴馬政府在美國白宮官網(wǎng)上設立了“我們?nèi)嗣窬W(wǎng)”。年滿13周歲不分國籍的任何人都可根據(jù)自己關心的話題通過該網(wǎng)絡平臺提出和邀請別人參與請愿或參與別人請愿這一方式，尋求政府答復，實現(xiàn)網(wǎng)絡問政。 美國第一憲法修正案規(guī)定：“議會不能夠制定法律干涉宗教自由，無權限制人們發(fā)表言論和媒體報道的自由或剝奪人民和平集會和向政府請愿申冤的權利?！?奧巴馬政府承諾，如果一份請愿發(fā)出后在30天內(nèi)達到150人簽名，白宮網(wǎng)站上就可予以顯示。但要得到政府答復，則必須在請愿發(fā)出后30天內(nèi)達到最開始要求的5000人，之后提高到2.5萬人，現(xiàn)在則上升到10萬人，以后也有可能根據(jù)實際情況予以提高。對于期滿后簽名人數(shù)未達標的請愿將被取消。

（二）俄羅斯開展“俄羅斯社會倡議運動”

2012年8月，根據(jù)普京簽署的總統(tǒng)令《完善國家管理體系的基本任務》，由總理梅德韋杰夫簽署了《“俄羅斯社會倡議運動”構想》?！岸砹_斯社會倡議運動”，是要為俄羅斯聯(lián)邦公民利用互聯(lián)網(wǎng)公開提出建議提供技術、組織和法律保障。除通常包括提出、登記、審理和監(jiān)督四個步驟的一般程序外，還有特殊程序。特殊程序是指工作人員將預先審核的結果以及是否安排網(wǎng)絡投票的決定告知建議人。如果建議人的建議符合要求，工作人員決定將該建議內(nèi)容傳至互聯(lián)網(wǎng)，供廣大民眾投票；如果建議不符合要求，工作人員有權決定對該建議不做下一步安排，即意味著建議程序終止。建議被上傳至互聯(lián)網(wǎng)之后，廣大民眾根據(jù)“一人一票”原則，通過互聯(lián)網(wǎng)對該建議進行投票。投票期限為自決定對該建議進行網(wǎng)絡投票之日起一年。如果一年之內(nèi)，該建議沒有獲得10萬人以上贊同，視為建議未獲得支持，將取消投票，建議程序終止。如果在一年之內(nèi)，該建議獲得10萬人以上贊同，則視為獲得支持。獲得10萬人以上贊同的建議，工作人員將該建議提交給專門組建的工作組，以進行鑒定工作。鑒定之后，可能做出擬定規(guī)范性文件草案或者不落實建議的決定。[1]

（三）我國臺灣要求行政機關協(xié)助人民行使陳情權利

我國臺灣地區(qū)“立法院”1999年通過、2001年1月1日開始實施的《行政程序法》第七章對陳情制度作了專門規(guī)定，從而使其成為一種法定救濟方式。陳情制度非常靈活，陳情人可以采用書面、言詞等不特定方式并不受時間和次數(shù)限制，也無管轄之等級限制，具有即時性與程序簡便性的特點；陳情內(nèi)容既包括人民對行政措施的建議也包括對行政違法的檢舉控告，不僅關乎個人私益保障也關乎國家公益，具有行政救濟、行政監(jiān)督、改善行政、指導服務的多重功能。另外，相關法令還要求行政機關協(xié)助人民行使陳情權利，進行必要的教示、告知公民最佳的處理方法。[2]

根據(jù)以上信息，筆者不僅要問：其一，我國是否可以允許公民以實名方式，公開提出有關公共事務管理的政策性建議意見，并公開爭取支持者的投票？其二，我國是否可以根據(jù)具體的民意表達獲得支持人數(shù)的多寡，作為將其列入政府或關注、或參考、或研究、或決策的依據(jù)之一，并分門別類作出回應？其三，我國政府是否應當采用具有針對性的指導、引導措施，組織公民實現(xiàn)有序政治參與，而防止“一管就死、一放就亂”？其四，政府主動為公民有序政治參與提供表達平臺，是否可能形成倒逼政府信息公開、倒逼政府決策程序化的局面？ 應當說，以上四個問題的答案都是肯定的，筆者也堅信隨著民意表達渠道的不斷暢通，我國政府社會治理能力的現(xiàn)代化和公民有序政治參與能力將走上蹄疾步穩(wěn)的“提升期”。

二、民意是不可扼殺、不能壓制的社會能量

“得人心者得天下，失人心者失天下”是我國傳統(tǒng)文化對民意與執(zhí)政關系的生動描述。得人心的前提是知民情、順民意、謀民利，把握民意、尊重民意、順應民意是執(zhí)政的基本規(guī)律。當今世界，法律不再是官員恣意行使權力的工具，而是人民牢固控制國家權力的武器。轉變政府職能要做的事情很多，但核心是讓人民回歸當家作主的地位，政府首先要“替民做主”拋棄路徑依賴，從隨意限制公民權利轉變?yōu)檎J真保障公民權利。

（一）我國公民法制意識薄弱的原因之一是“民主赤字”

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）指出：“建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障?！碧貏e需要強調的是，此處的行文采用“建立……機制，使群眾……有保障”的句式，明確了受保障的主體是群眾。根據(jù)權利義務的對應理論，既然受保障的是群眾，那么，政府就是理所當然的義務主體。建立暢通有序的民意表達機制的責任主體是政府，暢通民意表達渠道的根本在于制度建設。而制度建設的難點是，政府權力的削減必定影響利益（特別是灰色利益）的獲取。

人民能否信任自己賦權的政府，關鍵在政府自身的作為。自然人的逐利行為在政府身上也可能出現(xiàn)，只不過往往以冠冕堂皇的借口掩飾了逐利的實質。“官員是公仆，它來自人民但又是一個獨立于人民的官僚集團。官員應當代表但可能代替人民行使國家權力，以致其濫用權力甚至強奸民意的行為不可避免?！盵3]最為典型的做法是“截訪”，一方面承認公民有信訪的權利，一方面又組織大量人力層層堵截上訪人員，其深層次的原因在于唯恐自己的過錯被上層知曉。回顧以往，我國部分國家機關的工作往往是著眼于訴求民眾表達的有序性，而自覺不自覺地忽略了建立暢通的民意表達機制，個別地方甚至有“張網(wǎng)以待”，專門搜集群眾“無序表達”的證據(jù)，再予以打壓的做法。政府此舉的依據(jù)是表達方式的“無序”，當然也確實能夠說明我國公民法制意識的薄弱。其實，我國公民法制意識薄弱的根本原因是法制建設長期被忽視，改革開放以來的法制建設又略欠扎實。民主與法制的關系十分緊密，民主是法制的核心內(nèi)容，法制是民主的根本保障，兩者具有互為支撐、相互促進的作用。公民法制意識不可能自然生成，需要民主環(huán)境的教化和培育。如果化繁為簡，可以把民主比喻為“有話——可以說”，而法制則是“有話——好好說”。在民主匱乏的狀態(tài)下，只要公權力的掌控者不愿意厲行民主，公民法制意識得到普遍提高是不可能。應當承認，公民法制意識的薄弱導致對個人利益的過度追求，或者以錯誤的方法追求合法的利益。如果公民實際享有的民主并不充分或者得到的是口惠實不至的民主，就必然會各顯其能通過旁門左道尋求自身的利益。公民法制意識薄弱的根本原因在官而不在民。我國公民法制意識方面的欠缺，正是黨政官員未能成為守法表率和政府疏于普法教育有效化的結果。王錫鋅教授認為：“為消除當代行政的‘民主赤字’，可以考慮引入多元主義合法化理論，通過公眾參與向行政過程注入民主性因素，對行政過程進行民主性補強，從而使行政過程具備一定程度的自我合法化能力，為行政活動的結果提供實質合法性和正當性。循著這一思路，我們應當引入?yún)f(xié)商民主理論和公共治理理論，對行政活動模式進行改造，從管制型行政轉向參與式行政。”[1]參與式行政就是嚴格守法、力量多元、協(xié)同合作、利益共享的社會治理。

（二）暢通的表達渠道有利于利益矛盾的化解

利益是一種客觀存在，又是不同主體追求的目標和共同的不竭動力。在自然界，只要有生命體的存在就必然有生存利益的爭取，植物的趨光性能就是為自己的生存爭奪更多陽光，長頸鹿超長的頭頸則是為了啃食樹頂綠葉而進化的結果。民意是民眾為爭取利益而作出意志表示的集合。不同社會層次的人群在利益爭取方式上雖然有所差異，但民眾利益的指向和理所應得的是完全一致，正如《世界人權宣言》所說：“人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產(chǎn)、出生或其他身分等任何區(qū)別。”回顧人類發(fā)展的歷史，民意不可壓制早已是不爭的事實。以焚書坑儒為例，盡管焚燒了物質形態(tài)的書、活埋了肉體上的儒，但是，發(fā)自民眾心底的思想、意愿、呼聲并沒有也不可能被消滅，歷經(jīng)轉變表達與傳播方式之后，在更加隱蔽、更加有效的傳播中更加深入人心了。 在社會生活中，假如民眾的利益能夠得到比較充分的實現(xiàn)，民意表達就相對平緩；若反之，民意表達一定會相對激烈，而且對民意的壓制越甚，民意的表達就會越加激烈。

當前我國的貧富差距較大，社會矛盾凸顯，更要防止出現(xiàn)悄悄地“花錢買太平”的做法?；饷艿那疤崾欠智迨欠牵淖冨e誤的做法，消除以往的誤解。賠償和補償都是從經(jīng)濟角度否定錯誤、承擔責任的表示，政府應當避免憑借“槍桿子”（掌握暴力機器）、“筆桿子”（掌握輿論工具）、“錢袋子”（掌握國家財政）就可以化解矛盾的誤解。據(jù)實而論，民意可導可疏，唯獨是不能用壓制方式消除的社會能量。政府負有為民意表達暢通渠道的義務，“花錢買太平”換來的一定是暫短表面的“太平”，“花錢買批評”才能長治久安。當前，我國老百姓實際享受到的民主水平是偏低而不是偏高，當民眾對民主處于饑渴狀態(tài)時，一定會出現(xiàn)饑不擇食的做法。以信訪為例，大量訪民進入北京確實給北京的社會治安帶來了壓力，但是，只要基層民意表達渠道不暢通，上訪的人流就永遠有增無減。如果當?shù)氐拿褚獗磉_渠道暢通，矛盾能夠得以化解，老百姓就不會到省城、到北京上訪。正因為民意是不可壓制的能量，層層截訪不僅激發(fā)了“反截訪”的智慧涌流和產(chǎn)業(yè)鏈的形成，扭曲和激化了官與民之間的利益博弈，還造就了“只要有權就可以不守法”的惡劣示范。

利益表達的需求產(chǎn)生于利益失衡或利益沖突，如果有意識回避暢通利益表達渠道的建立，或者采取高壓政策，利益矛盾非但得不到解決，還必定進一步積聚、發(fā)酵、膨脹，一旦有機會就會造成嚴重的社會動蕩。正如王錫鋅教授所說：“我們的‘民主赤字’問題可能比西方國家還要嚴重得多。在此情境下，宏觀上需要進一步加快近代立憲主義的進程，微觀上則應當將公眾參與、協(xié)商治理的機制引入行政過程，構建一種‘參與式治理模式’，補強行政活動過程和結果的民主性?！盵2]“民主赤字”本身是政府在政治上“負債經(jīng)營”的結果，“民主赤字”是不可能長期維持的。加大維護社會穩(wěn)定的人財物投入并不可能減少“民主赤字”。正是因為一些地方和部門還不同程度地存在損害群眾利益、傷害群眾感情的現(xiàn)象，引發(fā)了大量信訪問題，尤其是在征地拆遷、勞動和社會保障、教育醫(yī)療、企業(yè)改制、環(huán)境保護等方面的信訪問題比較突出，群眾反映強烈而又得不到解決，才出現(xiàn)了一輪又一輪的“信訪潮”。十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理，雖然形式上只是對社會管理的一字之改，但其中的深刻含義在于，把公民有序政治參與看成是關系全面深化改革成敗的關鍵。

（三）公民有序政治參與只能在參與的過程中實現(xiàn)

在游泳的過程中學會游泳，這是亙古不變的真理。公民的有序政治參與也有一個學習和實踐的過程，而且，公民政治參與的有序性只有在參與的過程中才能實現(xiàn)。如果以“有序”為借口，設置種種障礙限制公民的參與，或者冷漠對待公眾參與，公眾參與就一定會無序化。如果政府只是按照自己的意志安排幾場“參與秀”，那么，無論政府為做“盆景”式的參與買了多少單，老百姓都不會“買賬”的。《決定》提出“在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”，既是規(guī)定了應當在全社會開展廣泛協(xié)商的任務，也明確了“堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”的具體要求。保障人民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權是實現(xiàn)公民有序政治參與的前提條件。就人民而言，其對政府的制約具體地表現(xiàn)為知情、參與、表達、監(jiān)督的實現(xiàn)。其中，知情是基礎，參與是關鍵，表達是根本，監(jiān)督是手段。人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的實現(xiàn)，意味著制約公權力的現(xiàn)實化；反之，如果人民對政府工作處于實際上不能知情、不能參與、不能表達、不能監(jiān)督的狀態(tài)，就永遠只能被動地接受統(tǒng)治。公權與私權之間存在著“此長彼消”的關系，與保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權相對應的一定是政府權力的收縮與消減。如果在實質意義上增加民意表達的渠道，就必然使公權力在行使中受監(jiān)督、遭議論、被質疑。政府信息公開是減少“民主赤字”最直接、最有力的手段，允許公民在實質意義上參與政府決策不僅僅是政府工作量的增大，更為難以接受的是“灰色利益”的減少。特別是行政權力部門化帶給部門成員的利益大小盡管有差異，但是，利益輸送的隱蔽性、經(jīng)常化必然催生對自身利益的保護。正如李克強總理所說，我國的改革已經(jīng)進入攻堅期，攻堅的困難在于“的確是因為它要觸動固有的利益格局。現(xiàn)在觸動利益往往比觸及靈魂還難。”但是，開弓沒有回頭箭，只要在民意表達渠道暢通方面取得突破，只要習近平主席所說的“容得下尖銳批評”成為制度，民意表達的力量就會得以彰顯并引導相關制度的落實。

三、健全民主制度、豐富民主形式任重道遠

十八屆三中全會通過的《決定》提出“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性”是切中時弊，非常及時的。既然政府機構是由自然人組成，自然人所具有的自然屬性和社會屬性就決定了政府也“一半是天使、一半是魔鬼”。正因為政府權力的擴張具有絕對性，所以，人民對政府權力保持警惕并不斷質疑其合法性、限制其恣意性，應當是社會運行的常態(tài)。正因為擴大公民有序政治參與是政府權力的自我消減，還權于民必定是一個充滿痛苦和曲折的過程，健全民主制度、豐富民主形式任重道遠，還有待長期不懈的努力。

（一）暢通民意表達渠道要符合民意表達的規(guī)律

近年來，各級國家機關為落實習近平同志“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里”的要求，付出了辛勤的努力，但如何把決策權關進制度的籠子里，還缺乏剛性、不可避開、具有操作性的制度化規(guī)定。特別是，對公民有序政治參與的內(nèi)涵在認識上還存在誤區(qū)，操作中已經(jīng)出現(xiàn)了盆景式、點綴式的“公民參與”。

從法學視角來看，暢通民意表達渠道是“公民權利—政府權力”制度制衡的首要環(huán)節(jié)。通過全方位、系統(tǒng)化的制度建設暢通民意表達渠道，不僅僅便于政府傾聽群眾的呼聲，更重要的是監(jiān)督、限制、制約政府權力的運行?？陀^地說，一個國家民意表達渠道是否暢通，主要取決于制度設計。各級國家機關必須責無旁貸地承擔起“健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與”的責任，并在回應公民表達的過程中引導表達的理性有序。換句話說，只要承認“公民權利—政府權力”之間需要制度制衡，這一制度體系就應當按照便于公民監(jiān)督的原則進行設計。民意表達具有自身發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律，政府作出若干動作就可以“捋順”民意只是一廂情愿。政府暢通民意表達渠道的工作必須建立在認識規(guī)律、尊重規(guī)律的基礎上順勢而為。如果政府刻意設置某種渠道，按照自己預想的路徑，企圖把民意表達納入其中，則一定會被民意所拋棄。學會做群眾工作，首先要認識民意由分散趨于集中、由平緩變?yōu)榧ち业尼j釀發(fā)展規(guī)律，立足于為民意的順暢表達、公平博弈、形成共識多做服務工作，而不是要求民意的表達為自己服務。因為民意表達是民眾意愿的展現(xiàn)，聚焦點一定與群眾切身利益直接相關。為此，暢通民意表達渠道必須從解決人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題人手，而不是用表面文章來表示對民意的尊重。

一般而言，民意的公開表達可以分為三類：一是完全自發(fā)的社會性表達，目前常見于博客、微博、微信的傳播。由于社會性表達的內(nèi)容龐雜、數(shù)量甚多，政府只能選擇具有代表性的內(nèi)容進行回應，但回應的風險較大。二是響應征集的渠道性表達，主要是在國家機關提出征求、征詢、征集群眾意見后，公民作出的響應。由于渠道性表達預先設定了提出意見的方法和路徑，無序的風險很低，但往往回應率偏低。三是主動參與的公益性表達，完全是公民出于權利意識和責任感，就公共事務管理提出的建議意見。公益性表達往往代表了相當一部分民眾的意愿，如果政府應對不力或者失當，也會引起社會震蕩。相比較而言，社會性表達高度分散，渠道性表達相對專業(yè)，公益性表達能夠兼有兩者長處但往往比較尖銳。當前，各級政府都已經(jīng)開始重視分散的社會性表達集合為指向一致的力量，正在進行積極應對的探索。對于渠道性表達，政府工作人員的困惑往往是“為什么響應者寥寥”，至于公益性表達則感到“出難題的太多”。為此，我國各級政府都應當從自己身上找原因，清醒認識公民表達的規(guī)律，順勢而為改進自身的工作。

民意是一種客觀存在的能量，在缺乏暢通渠道的狀態(tài)下，無序的甚至是破壞性的表達必然出現(xiàn)。目前我國政府決策的民主化、科學化、程序化還有相當大的差距，民意表達的渠道必須進一步拓寬。只有用體系化的制度安排，才能使問計于民成為政府決策的必經(jīng)程序。當前，上海社會建設的制度創(chuàng)新初見成效，未來攻堅克難、先行先試任務更加艱巨。筆者認為，建議類信訪的功能應當在我國民主法制建設中得到進一步彰顯。只要是與公共事務管理相關的建議意見就應當允許公民公開表達?？陀^上，民眾已經(jīng)在利用博客、微信等現(xiàn)代通訊工具在表達內(nèi)心意愿，只是還沒有與政府的相關平臺實現(xiàn)對接。智慧在民間，就優(yōu)化公共事務管理提出具體建議意見的公民而言，絕大多數(shù)都是愿意在網(wǎng)絡上進行公開表達的，政府相關部門也需要直接了解該建議的公眾支持程度，以便更加直接地了解民意。如果在征集人民建議的基礎上，安排專門的窗口受理公共事務管理建議的表達，并允許公眾對建議進行投票，也不失為豐富民主形式的可行之策。

（二）公民表達有序與否不能完全由官方判斷

十八屆三中全會《決定》指出：“在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！逼渲?，把“堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”，作為推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的具體要求，尤其應當引起重視。政府以往的決策失誤已經(jīng)使我們付出了極為沉重的代價，盡最大可能減少決策失誤是當務之急，而最為緊要的是“堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”。政府決策事先征集公民建議是關系到政府決策程序改革的全局，是一項從根本上轉變政府職能，改善政府與民眾關系的系統(tǒng)工程。征集公民建議是政府重大行政決策程序化的“啟動閥”，既“牽一發(fā)而動全身”，又“開弓沒有回頭箭”，應當在建設法治政府中優(yōu)先取得突破。

據(jù)筆者所知，不少官員并不反對暢通民意表達渠道，只是認為民意表達渠道的暢通將導致民意表達的數(shù)量增加和方法更加多樣，隨之而來的就是無序。筆者不能茍同“暢通民意表達渠道將導致無序”的觀點。什么是“有序”？序是事物的結構形式，指事物或系統(tǒng)組成諸要素之間的相互聯(lián)系。公民有序政治參與是指公民有秩序、規(guī)范化地參與國家的政治活動。為此，必須首先解決什么是有序的問題。有序的前提是允許多種聲音的存在，如果有的是萬馬齊喑或者“一邊倒”的“序”，就背離了初衷。為此，公民表達的有序與否不能完全由官方作判斷，也要傾聽群眾的評價。從根本上說，行為符合憲法和法律的規(guī)定就是有序。任何人都無權在法律之外對有序另作界定，也不允許為“順耳”之言大開綠燈，為“逆耳”之言層次設阻。侯建教授認為：“既然政府是人民的公仆，由選舉產(chǎn)生，向人民負責，所以人民批評政府理所當然。任何一個批評政府及其官員的人都是在行使自己的權利，這一權利源于他作為其中一份子的全體人民‘當家做主’的權力?！盵1]

按照民主的準則，對不同意見應當一視同仁，給予盡可能多的表達機會。政府可以不同意某種觀點，但不能非法剝奪某種觀點的表達權利。正如道路、水上、空中交通的首要條件是暢通，排除堵塞才能確保暢通。民意表達渠道的暢通首先是不同意見的無障礙表達，暢通是有序表達實現(xiàn)的前提，不暢通就是根本意義上的無序。傾聽人民群眾的意見建議制約的是政府的權力，政府率先善于傾聽民意在前，群眾善于表達自身意志才能在后。在推進民主的進程中，必須是政府具有真心實意傾聽民意的切實行動，公眾才會在表達的過程中學會理性有序表達。道路交通暢通與否取決于路面寬度、設施的合理性、上路車輛數(shù)量、司機遵守交通法規(guī)的程度等因素。同樣道理，民意表達渠道的暢通也是多因素共同作用的結果，但主要是政府的作為。當前，必須著力防止選擇性的民意表達。所謂選擇性民意表達，是指政府官員以自身對表達內(nèi)容的喜好程度，決定是否聽取民意的陳述。選擇性民意表達是用納稅人的錢糊弄納稅人，決策者聽到的都不是真實的聲音。盡管民主法治并非完美無缺的制度體系，在實踐環(huán)節(jié)也必然會遇到重重阻礙，但至今還沒有比法律更好的制度、比法治更好的方式能夠保障人民對幸福的追求。

（三）防止民意郁積導致集中爆發(fā)或轉移性爆發(fā)

民意來自于現(xiàn)實生活中的現(xiàn)實感受，是一種典型的動態(tài)能量。民意作為動態(tài)能量，在互聯(lián)網(wǎng)條件下的發(fā)生發(fā)展具有如下特征：其一，快速傳染與傳播。任何一項政策的出臺都會使利益相關者產(chǎn)生或滿意或不悅的感受，個人感受所產(chǎn)生的力量是分散而又脆弱的。當有人用準確的話語將該種感受概況地表達出來，這種具有傾向明顯的意思表達就會迅速感染他人，在瞬間傳播開來。在互聯(lián)網(wǎng)信息加工、信息分享功能的推動下，民意力量的擴散與聚集同時進行，一旦爆發(fā)就極具破壞性。其二，在積累中疊加、混雜、發(fā)酵。當公眾對某一方面的不滿情緒積累到一定程度時，對其他方面不滿的情緒乃至情緒的記憶都會成為疊加的因素。民意是不特定多數(shù)人的共同旨意，不同人群的民意會在混雜之中合為一體，但由于多種酵母存在，混雜型的發(fā)酵一定難以控制。其三，集中爆發(fā)或者轉移爆發(fā)。當民眾之中的不信任、不滿足情緒積累到一定程度時，就會出現(xiàn)民意集中爆發(fā)或者轉移爆發(fā)。人的一切行為都與利益有關，在爭取利益時“物以類聚、人以群分”的現(xiàn)象格外強烈。如果不同利益群體相互交織，不僅加劇利益關系的復雜化，還會因為互相支撐、互相借力，形成多種著力點交織的局面。由于著力點交織的可變性，某一方面民意的積累有可能轉移到其他事項或者環(huán)節(jié)上突然爆發(fā)。特別需要說明，以上描述并非對民意的“妖魔化”，在本質意義上民意是促進驅使不同主體團結一致的能量。在民意表達渠道暢通的狀態(tài)下，所有的民意都會在表達中產(chǎn)生互動，如果出現(xiàn)爭論，更會達到“真理越辯越明”的效果。暢通的民意表達是尋找共識、達成共識的前提條件。只要政府以敬畏之心尊重民意，作為動態(tài)能量的民意就一定是足以推動歷史進步的正能量。

民意表達由不特定多數(shù)人自發(fā)參與，表達的方式多種多樣，至于民意表達會在什么時間、地點、事項中形成“焦點”也是有規(guī)律可循的。人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題是民意表達的“熱點”，如果客觀存在的“熱點”被忽視、冷落甚至刻意回避，“熱點”就會變成“焦點”，甚至演變?yōu)槌霈F(xiàn)過激行為的“爆點”。在美國，“我們?nèi)嗣瘛逼脚_提供了一個創(chuàng)造、分享和簽名請愿的新途徑，無論是簽名的發(fā)起者或者響應者，其所關注的不同事項決定了不同利益群體既能各行其道，又能先后有序，還能知曉受支持的程度。當某項建議意見超過一定時間未能達到足夠數(shù)量的簽名支持，即便是簽名的發(fā)起者也要認賭服輸。民意表達的啟動時間有先有后，民眾關心、關注的利益獲取點不同，防止民意積郁的最好辦法是在規(guī)定的時間段設定響應者的數(shù)量標準。只要請愿發(fā)起后簽名支持數(shù)量積累的“門檻”具有合理性，又能夠防止舞弊的發(fā)生，就能夠在秩序維護方面造就良好的條件。這種運用多數(shù)人的意志防止少數(shù)人恣意，本身也體現(xiàn)了民主的力量。

民意的郁積將會導致集中爆發(fā)或轉移性爆發(fā)的規(guī)律告訴我們，政府首先要暢通民意表達的渠道，竭盡全力防止民意在郁積的過程中走向非理性；其次，決不能與民爭利，在處理與人民群眾切身利益相關的問題上保持足夠的謹慎：第三，決不能因為某些問題自身的敏感性而采用“半夜雞叫”的方式發(fā)布政策[2]，政府突然襲擊發(fā)布政策之后，即便因為管控措施得力避免了民意的集中爆發(fā)，但由于政府公信力的喪失，將會導致民意的集中爆發(fā)或者轉移到其他方面尋機爆發(fā)。