如何建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)運(yùn)行機(jī)制

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。新一屆國(guó)務(wù)院對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)作出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度。近年來(lái)，上海通過(guò)建立社會(huì)組織孵化基地、設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金、加大政府購(gòu)買力度等手段，不斷培育、扶持、發(fā)展社會(huì)組織，但同時(shí)，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)還沒(méi)有形成制度性安排。

為此，課題組通過(guò)召開(kāi)市專家等專題研討會(huì)、考察社會(huì)組織、搜集相關(guān)材料等途徑，初步總結(jié)了本市政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)做法，并就如何建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)運(yùn)行機(jī)制提出了建議。

一、上海開(kāi)展政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)情況

（一）基本情況

2000年，上海通過(guò)對(duì)民辦養(yǎng)老院每張床位予以一定補(bǔ)貼的形式，率先從養(yǎng)老領(lǐng)域開(kāi)始探索政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)。2003年，上海市、區(qū)兩級(jí)政法系統(tǒng)成立了新航、陽(yáng)光、自強(qiáng)三個(gè)民辦非企業(yè)單位，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，從事社區(qū)矯正人員、“失學(xué)、失業(yè)、失管”社區(qū)青少年和藥物濫用人員的相關(guān)社會(huì)服務(wù)工作。上海政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)開(kāi)始在面上逐步鋪開(kāi)。2005年，上海市浦東新區(qū)政府出臺(tái)了《浦東新區(qū)關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，首次以文件形式肯定和完善了政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)。此后，各區(qū)縣也相繼出臺(tái)了扶持和規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)的政策文件。2011年，上海市委、市政府下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，要“建立政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。政府部門要將購(gòu)買服務(wù)的資金列入部門年度預(yù)算，并逐步擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)的比例?！边@是上海市級(jí)層面第一次以文件的形式明確政府購(gòu)買服務(wù)。為加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的規(guī)范管理，2012年市財(cái)政局研究制定了《上海市市級(jí)政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算管理暫行辦法》。近年來(lái)，上海各級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)文件達(dá)17件，使購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。

根據(jù)社會(huì)組織年檢結(jié)果統(tǒng)計(jì)：2010年，上海各級(jí)政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、補(bǔ)助等形式為社會(huì)組織提供的資金為37.89億元，占社會(huì)組織年度總收入的14.5%；2011年，政府提供的資金額為41.02億，占總收入的14.7%；2012年本市各級(jí)政府用于扶持各類社會(huì)組織發(fā)展的資金投入（主要是購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)和資助）達(dá)45億，約占社會(huì)組織年總收入15.7%。比2011年和2010年資金投入的比例有所提高。同時(shí)，政府資金的使用覆蓋范圍比較廣泛。全市各級(jí)各類社會(huì)組織中，2012年得到政府資助的社會(huì)組織數(shù)約占總數(shù)的36%，承接政府購(gòu)買服務(wù)約占7.5%。

（二）資金來(lái)源

目前，上海的政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)資金來(lái)源，主要有三種渠道：一是專項(xiàng)發(fā)展資金。如：閔行、靜安、虹口、松江等區(qū)相繼設(shè)立了社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金，部分街鎮(zhèn)也設(shè)立了社會(huì)組織政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金。二是財(cái)政預(yù)算資金。如：市政法系統(tǒng)每年撥款6700多萬(wàn)元；浦東、閔行、靜安等區(qū)每年購(gòu)買服務(wù)的資金都在1億元左右。三是預(yù)算外資金。如：2012年，市、區(qū)兩級(jí)福彩公益金約投入1億元用于社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)和創(chuàng)投。

（三）購(gòu)買方式

上海政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的方式，大致可以概括為三種：一是獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買模式（公開(kāi)招標(biāo)），即購(gòu)買者與承接者之間不存在資源、人事等方面的依賴關(guān)系，購(gòu)買者通常采用招標(biāo)的方式來(lái)選擇最合適的服務(wù)提供者，體現(xiàn)物有所值的原則。如浦東、靜安、長(zhǎng)寧等區(qū)每年推出公益服務(wù)類項(xiàng)目面向社會(huì)組織公開(kāi)招標(biāo)，項(xiàng)目資金逾億元。二是獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式（項(xiàng)目發(fā)包），即購(gòu)買者與承接者之間是獨(dú)立關(guān)系，但在選擇程序上，常常采用的是非競(jìng)爭(zhēng)性方式，而不是面向社會(huì)公開(kāi)招募。如上海市委宣傳部委托文化發(fā)展基金會(huì)面向社會(huì)開(kāi)展公益文化項(xiàng)目資助，上海市民政局委托市慈善基金會(huì)等多家社會(huì)組織興辦社會(huì)福利事業(yè)。三是依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式（費(fèi)隨事轉(zhuǎn)），即購(gòu)買者與承接者之間是依賴關(guān)系，通常為“上下級(jí)”，購(gòu)買程序是定向和非競(jìng)爭(zhēng)性的。如上海市市政公路行業(yè)協(xié)會(huì)接受政府委托和轉(zhuǎn)移事項(xiàng)共7項(xiàng)，涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)交易中心管理、市政路用材料備案、市政機(jī)具（施工）檢測(cè)、市政行業(yè)職業(yè)技能鑒定、市政行業(yè)崗位培訓(xùn)考核管理、文明工地評(píng)比和市政重大工程立功競(jìng)賽活動(dòng)等。

此外，還有部分政府部門或街鎮(zhèn)根據(jù)自身需求，直接尋找相關(guān)社會(huì)組織，以有限競(jìng)爭(zhēng)或自行協(xié)商溝通的方式進(jìn)行購(gòu)買服務(wù)。

（四）主要做法

上海在開(kāi)展政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)時(shí)，一般采取“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的程序，主要有以下幾種做法：

1.建立協(xié)調(diào)機(jī)制。為確保政府購(gòu)買服務(wù)順利開(kāi)展，上海已有部分區(qū)縣建立起跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)政府購(gòu)買和扶持公共服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)估審定、資金分配、公示評(píng)審結(jié)果和項(xiàng)目完成情況等工作。如楊浦區(qū)成立了區(qū)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)聯(lián)席會(huì)議，由區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人，發(fā)改、財(cái)政、民政、監(jiān)察、審計(jì)等部門作為成員單位，聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在區(qū)民政局。浦東、長(zhǎng)寧、虹口等區(qū)也相繼成立了政府購(gòu)買公共服務(wù)審定（評(píng)審）委員會(huì)。這些區(qū)縣普遍明確民政部門做好項(xiàng)目征集發(fā)布、資質(zhì)審查、初審把關(guān)、執(zhí)法監(jiān)察等，財(cái)政部門統(tǒng)籌安排預(yù)算、實(shí)施政府采購(gòu)、評(píng)估資金使用效率、撥付資金等，相關(guān)職能部門積極配合的分工協(xié)作機(jī)制。

2.設(shè)立專項(xiàng)資金。為更好地滿足社會(huì)公共服務(wù)需求，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高財(cái)政資金使用效率，閔行區(qū)政府從2008年起，每年就撥出1000萬(wàn)元專項(xiàng)資金用于向社會(huì)組織購(gòu)買公益服務(wù)項(xiàng)目。閔行區(qū)民政“十二五”規(guī)劃中還提出，要在現(xiàn)有1000萬(wàn)元專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，每年按照20%的幅度進(jìn)行遞增，到“十二五”期末，政府用于購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的資金不得低于區(qū)財(cái)政總支出的0.5%。2011年，為突破公益福彩金資助領(lǐng)域的限制，虹口區(qū)也從財(cái)政資金中撥出1000萬(wàn)元作為社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金，用于購(gòu)買社會(huì)組織除“扶老、助殘、救助、濟(jì)困”之外的公益服務(wù)。靜安區(qū)下發(fā)了《靜安區(qū)關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》。2012年，靜安區(qū)下發(fā)了社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法，明確規(guī)定了社會(huì)組織初創(chuàng)期經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、發(fā)展激勵(lì)和購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和流程；虹口區(qū)還開(kāi)始探索公益服務(wù)項(xiàng)目配套資金統(tǒng)一管理模式，要求公益服務(wù)項(xiàng)目的配套資金按照有利于公益服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施、符合公益服務(wù)項(xiàng)目審計(jì)和評(píng)估的要求，劃撥至統(tǒng)一賬戶。

3.搭建購(gòu)買平臺(tái)。一是建立社會(huì)組織孵化基地。2010年，上海市級(jí)公益孵化園基地——“上海市社會(huì)創(chuàng)新孵化園”正式開(kāi)園。這是由上海市民政局立項(xiàng)，福彩公益金提供資金支持，通過(guò)招標(biāo)的方式委托社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)管理。孵化園通過(guò)提供場(chǎng)地、設(shè)備、培訓(xùn)等培育殘疾人就業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，解決特殊人群社會(huì)融入問(wèn)題，被譽(yù)為“上海加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重要成果”。目前，上海已建立各類孵化基地17個(gè)，投入政府資金達(dá)到1.2億元。二是開(kāi)展公益伙伴日活動(dòng)。2011年起，市民政局每年舉辦“上海公益伙伴日”，每屆活動(dòng)都吸引政府、企業(yè)、社會(huì)組織等150逾家單位參展，各參展單位達(dá)成各類合作意向超200項(xiàng)，簽訂了幾十項(xiàng)伙伴合作協(xié)議。

4.探索范圍標(biāo)準(zhǔn)。一是擴(kuò)大購(gòu)買對(duì)象的范圍。目前，上海社會(huì)組織中能夠承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的有兩類：一類是在民政部門注冊(cè)登記的社會(huì)組織，還有一類是未正式登記的社區(qū)群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)和志愿者服務(wù)組織。長(zhǎng)寧區(qū)將扶持的對(duì)象由“社會(huì)組織”（包括具備法人資質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位）擴(kuò)大為“公益性組織”（將不具備法人資質(zhì)的黨員志愿者工作室和社區(qū)群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)納入扶持范圍）。二是擴(kuò)大了購(gòu)買內(nèi)容的范圍。浦東新區(qū)的政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)是由委托社會(huì)組織管理市民中心起步，擴(kuò)展到養(yǎng)老服務(wù)、教育培訓(xùn)、社區(qū)矯正、民族融合、外來(lái)人員子女教育等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，其中，司法、教育、衛(wèi)生、民政、社會(huì)保障等部門都引入了專業(yè)社工機(jī)構(gòu)。

（五）取得成效

實(shí)踐證明，推行政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，對(duì)于深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會(huì)資源，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義。主要表現(xiàn)在：政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目與人民群眾所急所盼所需直接對(duì)應(yīng)，能夠使以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)和管理落到實(shí)處，為形成人民群眾贏得實(shí)惠、政府贏得民心、社會(huì)組織贏得發(fā)展、社會(huì)贏得和諧的社會(huì)建設(shè)多贏格局創(chuàng)造了條件。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)轉(zhuǎn)移了政府部分職能，彌補(bǔ)和完善了政府部門提供公共服務(wù)的不足，又能夠促進(jìn)社會(huì)組織自身發(fā)展、壯大。政府購(gòu)買服務(wù)后，社會(huì)組織在政府與社區(qū)居民的聯(lián)系中發(fā)揮了橋梁作用，在開(kāi)展為民服務(wù)中發(fā)揮了助手作用，在推進(jìn)小區(qū)管理、提高居民和諧生活中發(fā)揮了參謀作用。同時(shí)，在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，社會(huì)組織的非營(yíng)利性和廣泛動(dòng)員志愿者參與項(xiàng)目等特質(zhì)，提高了財(cái)政資金的使用效率。此外，社會(huì)組織是創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)的重要渠道，通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)可以推動(dòng)青年就業(yè)、提高青年創(chuàng)業(yè)愿望。

二、制約政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的主要問(wèn)題

近年來(lái)，社會(huì)組織參與公共管理和公共服務(wù)越來(lái)越受到政府部門的重視，但總體上講，本市政府購(gòu)買公共服務(wù)還缺乏對(duì)制度安排的整體性規(guī)劃，主要有：

1.政策法規(guī)不夠完善，社會(huì)組織發(fā)展的整體制度環(huán)境缺乏頂層設(shè)計(jì)。與社會(huì)組織的快速發(fā)展相比，相關(guān)法治建設(shè)仍顯相對(duì)滯后，也缺乏制度性安排，如：政府公共財(cái)政框架中缺乏購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的內(nèi)容，涉及社會(huì)組織的社會(huì)保障和稅收政策不夠健全等。

2.現(xiàn)有社會(huì)組織登記注冊(cè)制度“準(zhǔn)入門檻”過(guò)高，影響一部分社會(huì)組織的成立與發(fā)展。許多民間自發(fā)性社會(huì)組織面臨著成立難的問(wèn)題。首先，不少社會(huì)組織由于找不到業(yè)務(wù)主管單位而難以正式注冊(cè)登記，主要是部分行政機(jī)關(guān)因?yàn)榕聯(lián)?zé)任而不愿意擔(dān)當(dāng)業(yè)務(wù)主管單位，因?yàn)榘凑铡半p重管理”體制的職責(zé)分工，業(yè)務(wù)主管單位需要承擔(dān)社會(huì)組織日常管理的九項(xiàng)職責(zé)，而機(jī)關(guān)的“三定方案”中并沒(méi)有管理社會(huì)組織的職責(zé)定位，這些單位沒(méi)有相應(yīng)的編制人員、資金保障等。其次，隨著社會(huì)的多元化發(fā)展和行政機(jī)關(guān)的不斷精簡(jiǎn)整合，越來(lái)越多的新興社會(huì)組織找不到業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的行政管理機(jī)關(guān)，因而難以找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位。

3.政府對(duì)社會(huì)組織管理缺乏“基礎(chǔ)性”制度支持，其重心長(zhǎng)期局限于社會(huì)組織的登記，難以進(jìn)入社會(huì)組織的運(yùn)作過(guò)程。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，社會(huì)組織的管理不僅有登記、年檢等剛性的合法性管理制度，還包括評(píng)級(jí)、信用管理等與社會(huì)組織日常運(yùn)行相關(guān)的基礎(chǔ)性管理制度。基礎(chǔ)性管理制度規(guī)定了政府有關(guān)部門要對(duì)社會(huì)組織是否積極參與公益活動(dòng)、是否規(guī)范運(yùn)作、是否較好完成政府或其他組織委托項(xiàng)目等行為進(jìn)行記錄，而且還要求政府和公眾共同參與對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)和信用級(jí)別進(jìn)行評(píng)估，這個(gè)評(píng)估結(jié)果對(duì)社會(huì)組織獲取公共資源的可能性具有重要影響。當(dāng)前，正是因?yàn)檫@些基礎(chǔ)性制度的缺失，有關(guān)部門實(shí)際上很難對(duì)社會(huì)組織的具體運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行引導(dǎo)與管理。

4.市、區(qū)層面缺乏社會(huì)組織可以參與公共治理的組織載體和制度保障，社會(huì)組織實(shí)踐“社會(huì)協(xié)同”的探索尚局限于街、鎮(zhèn)層級(jí)。近年來(lái)，隨著上海社區(qū)建設(shè)“兩化一覆蓋”的不斷深化，越來(lái)越多的社區(qū)社會(huì)組織作為社區(qū)建設(shè)的“實(shí)體”得到快速發(fā)展，街、鎮(zhèn)層面出現(xiàn)了一種不同于政府行政管理的社會(huì)自我協(xié)調(diào)機(jī)制。但是，街鎮(zhèn)層面的這些社會(huì)訴求缺乏進(jìn)入市、區(qū)層面公共治理結(jié)構(gòu)的制度化途徑。

5.政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)還沒(méi)有形成制度性安排。在購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)方面還存在著政策制度不健全、體制機(jī)制不完善、規(guī)模范圍較小等問(wèn)題，與中央加快構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系、增強(qiáng)民生保障能力、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的目標(biāo)要求和人民群眾不斷增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)需求相比還有較大差距。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的范圍仍偏窄、資金偏少、比例偏低。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，本市社會(huì)組織收入中僅有15.7%來(lái)自于政府，而世界上非營(yíng)利組織的這一比例平均在45%以上。

此外，在調(diào)研過(guò)程中，社會(huì)組織反映比較突出的還有：1.在政府公共財(cái)政框架中未設(shè)立購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的科目；2.政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)隨意性大，缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定；3.政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)對(duì)社會(huì)組織的人力成本和管理成本定價(jià)過(guò)低；4.由于實(shí)行機(jī)打發(fā)票，即使是財(cái)政撥款的政府購(gòu)買項(xiàng)目，社會(huì)組織仍需要繳納5.6%的營(yíng)業(yè)稅和1.7%的附加稅，結(jié)余部分要繳納所得稅，一定程度上加重了社會(huì)組織的負(fù)擔(dān)，不利于社會(huì)組織壯大發(fā)展。5.由于社會(huì)組織的整體發(fā)展仍處于起步階段，在一些項(xiàng)目發(fā)包時(shí)存在能力匹配的社會(huì)組織匱乏或競(jìng)爭(zhēng)性不夠的問(wèn)題，這在區(qū)級(jí)或街鎮(zhèn)層面顯得尤為突出。

三、建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策建議

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。2013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了政府購(gòu)買社會(huì)力量服務(wù)的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，明確了政府購(gòu)買社會(huì)力量服務(wù)的購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理及績(jī)效管理。其中指出：承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，具備提供服務(wù)所必需的設(shè)施、人員和專業(yè)技術(shù)的能力，具有健全的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，具有良好的社會(huì)和商業(yè)信譽(yù)，具有依法繳納稅收和社會(huì)保險(xiǎn)的良好記錄，并符合登記管理部門依法認(rèn)定的其他條件。從中可以看出，社會(huì)組織是政府購(gòu)買社會(huì)力量服務(wù)的主要對(duì)象。

政府購(gòu)買公共服務(wù)是指政府將原來(lái)由政府直接提供的、為社會(huì)公眾服務(wù)的事項(xiàng)交給有自制的社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織貨市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付服務(wù)費(fèi)用的一種新型政府提供公共服務(wù)方式。上海要以學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神為契機(jī)，認(rèn)真落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的有關(guān)要求，繼續(xù)加大政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的力度。不管是登記管理機(jī)關(guān)，還是綜合管理部門以及其他業(yè)務(wù)主管部門，包括社會(huì)組織自身在內(nèi)，都要合力推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化、規(guī)范化，以逐步形成“政府部門倡導(dǎo)推動(dòng)、社會(huì)組織自主運(yùn)作、社會(huì)多方共同參與”的運(yùn)作模式。

一要以強(qiáng)化財(cái)政的公共職能為切入，搭建政府購(gòu)買服務(wù)的平臺(tái)和渠道。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，但也存在市場(chǎng)自身無(wú)法解決或解決得不好的公共問(wèn)題。從公共政策績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀來(lái)看，發(fā)展性政策、管理性政策、服務(wù)性政策的績(jī)效是依次遞減的，這說(shuō)明公共政策的服務(wù)職能有待于進(jìn)一步深化。要在服務(wù)性政策績(jī)效評(píng)估上有所突破，充分發(fā)揮公共財(cái)政解決公共問(wèn)題和服務(wù)公共目的的職能，強(qiáng)化財(cái)政的公共職能，建立健全公共財(cái)政體系，逐步把計(jì)劃型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型財(cái)政，先在點(diǎn)上突破制度約束的瓶頸，對(duì)現(xiàn)有政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的分類。要貫徹落實(shí)已有的法規(guī)政策，設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展的公共資金，制定實(shí)施細(xì)則。需要社會(huì)組織提供服務(wù)的政府部門按照事先確定的項(xiàng)目，提前向財(cái)政部門申報(bào)公共資金年度預(yù)算。財(cái)政部門則在相應(yīng)的類下面，明確購(gòu)買服務(wù)的款、購(gòu)買民間組織服務(wù)的項(xiàng)，建立一整套公共資金管理制度，建立規(guī)范合理的政府收支分類體系，建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的渠道和路徑。有關(guān)專家指出：建設(shè)和諧社會(huì)要從公共財(cái)政做起，確保公共財(cái)政事務(wù)的公開(kāi)性和透明度。其中，包括政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)在納入公共財(cái)政框架上予以突破。

二要以落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》精神為契機(jī)，研究完善社會(huì)政策。政府社會(huì)管理的核心是社會(huì)政策，它是政府干預(yù)社會(huì)的主要手段和基本措施。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的社會(huì)政策是政府為管理社會(huì)公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益而制定的購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)這一公共行為規(guī)范、行為準(zhǔn)則和活動(dòng)策略。要以落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》為契機(jī)，發(fā)揮政府有關(guān)部門（如登記管理機(jī)構(gòu)、綜合管理部門、人事部門、財(cái)政部門等）、高等院校、科研院所等多方力量，對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)機(jī)制加以全面深入的研究。既要貫徹落實(shí)已有的法規(guī)政策，制定實(shí)施細(xì)則，又要堅(jiān)持科學(xué)、民主、公平這三大原則，制定相應(yīng)的社會(huì)政策，構(gòu)建比較健全的社會(huì)制度體系。主要是：1.建立健全政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的相關(guān)制度和配套政策，進(jìn)一步明確和規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的范圍和程序。2.研究制定并動(dòng)態(tài)完善《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄》，監(jiān)督、指導(dǎo)各類購(gòu)買主體依法開(kāi)展購(gòu)買服務(wù)工作。3.研究制定并動(dòng)態(tài)完善《承接政府服務(wù)的社會(huì)組織資質(zhì)條件及目錄》，把社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)行為納入年檢、評(píng)估和執(zhí)法工作體系。4.加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的資金管理、監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)，提高購(gòu)買資金的使用效率。

三要以試行招投標(biāo)為中心，建立完善工作機(jī)制。繼續(xù)拓展政府部門向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的領(lǐng)域，盡快建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的契約化管理機(jī)制。一是試行招投標(biāo)方式。政府部門通過(guò)社會(huì)招標(biāo)方式，實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)采購(gòu)；社會(huì)組織通過(guò)競(jìng)標(biāo)，展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，獲得政府部門購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。二是項(xiàng)目發(fā)布和征詢機(jī)制。一方面，通過(guò)信息化手段，打造信息發(fā)布平臺(tái)，將政府部門購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的項(xiàng)目事先公布，使政府部門和社會(huì)組織在這一平臺(tái)上都相對(duì)主動(dòng)，而不是被動(dòng)地參與購(gòu)買服務(wù)工作。另一方面，政府部門向社會(huì)組織征詢次年購(gòu)買服務(wù)事宜，社會(huì)組織就可以提供的服務(wù)提出申請(qǐng)，申報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃書(shū)，經(jīng)專家評(píng)審后予以項(xiàng)目確認(rèn)。三是實(shí)施契約式管理。據(jù)調(diào)查，63.4%社會(huì)組織希望政府采取契約式方式購(gòu)買民間組織服務(wù)。按照滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)發(fā)展需要的原則，設(shè)計(jì)規(guī)范購(gòu)買服務(wù)的資金流向，采取項(xiàng)目的契約式管理或者“一攬子”購(gòu)買合同，明確服務(wù)對(duì)象、服務(wù)方法、服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量以及服務(wù)的監(jiān)控和評(píng)估方法等，并以降低成本和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)為出發(fā)點(diǎn)，科學(xué)合理地確定購(gòu)買服務(wù)的價(jià)格，有效地規(guī)范社會(huì)組織提供服務(wù)的全過(guò)程，力求將政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)從部門制度上升到全市性的制度性安排，推進(jìn)社會(huì)管理和公共服務(wù)的市場(chǎng)化。

四要以建立評(píng)估機(jī)制為抓手，提高購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量。建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的綜合評(píng)估考核機(jī)制，設(shè)立科學(xué)合理的指標(biāo)體系，既要有定性指標(biāo)，又要有定量指標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的績(jī)效。政府部門與社會(huì)組織事先商定購(gòu)買服務(wù)時(shí)，確定服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量評(píng)估等內(nèi)容；加強(qiáng)過(guò)程控制，對(duì)社會(huì)組織服務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；在社會(huì)組織完成服務(wù)后，運(yùn)用社會(huì)力量對(duì)服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、效果等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估考核，旨在提高社會(huì)組織服務(wù)能力和水平，優(yōu)化公共事務(wù)的社會(huì)管理。對(duì)購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目委托有資質(zhì)的市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，完善社會(huì)第三方評(píng)估機(jī)制，保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的客觀公正，確保購(gòu)買服務(wù)的高質(zhì)量。

五要以公益性服務(wù)為重點(diǎn)，探索購(gòu)買服務(wù)新途徑。要盡快出臺(tái)一些政策，積極嘗試公益性、福利性設(shè)施“公辦轉(zhuǎn)民辦”、“公辦民營(yíng)”和“民辦公助”等運(yùn)作模式。適當(dāng)實(shí)行“公辦轉(zhuǎn)民辦”（政府部門運(yùn)作某項(xiàng)服務(wù)，轉(zhuǎn)為社會(huì)組織運(yùn)作），鼓勵(lì)公辦民營(yíng)（即政府部門建造某個(gè)項(xiàng)目后，交社會(huì)組織運(yùn)作）、民辦公助（即社會(huì)組織運(yùn)作，政府部門給予補(bǔ)貼）等多種方式，提高公共服務(wù)的職業(yè)化、專業(yè)化程度，提升社會(huì)組織信譽(yù)度，逐步形成“政府、社會(huì)、市場(chǎng)”三位一體的互動(dòng)體系?！?/p>

（執(zhí)筆：王茵，上海市社會(huì)工作黨委研究室）