新形勢(shì)下的基層群眾自治問(wèn)題思考

【摘要】基層群眾自治事關(guān)黨的群眾路線貫徹和群眾工作成效?；鶎尤罕娮灾稳〉昧艘欢ǔ尚?，但在新的形勢(shì)下，也面臨一些困境，從內(nèi)部看，村民參政意識(shí)不高、宗教勢(shì)力干擾村政、黑惡勢(shì)力影響擴(kuò)大；從外部看，鄉(xiāng)村關(guān)系異化、兩委關(guān)系復(fù)雜。究其原因，主要有管理體制的弊端、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和法律制度的缺陷。破解當(dāng)前群眾自治困境的根本之策在于法治，包括制定《村民自治組織選舉法》、完善村民代表會(huì)議制度、建立司法救濟(jì)機(jī)制、明確鄉(xiāng)村權(quán)限劃分。

【關(guān)鍵詞】基層 群眾自治 村民

基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。基層群眾自治事關(guān)黨的群眾工作發(fā)展和基層社會(huì)穩(wěn)定。黨的十八大報(bào)告明確指出：要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。不可否認(rèn)，基層群眾自治制度經(jīng)過(guò)30多年（自1982年村民委員會(huì)和居民委員會(huì)被寫(xiě)入憲法）的實(shí)踐發(fā)展，已經(jīng)取得一定成效，但在新的形勢(shì)下也遭遇了一些難題。如何走出自治困境、健全自治機(jī)制已經(jīng)成為擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫的時(shí)代課題。

一、“內(nèi)外”窺探問(wèn)題

村民自治為農(nóng)村社會(huì)的治理提供了新的路徑。但是，受農(nóng)村自身?xiàng)l件的限制和外部因素的影響，村民自治在發(fā)展過(guò)程中暴露出不少問(wèn)題。鑒于村委會(huì)在我國(guó)是最主要的村民自治組織形式（據(jù)民政部副部長(zhǎng)姜力就“烏坎事件”答記者問(wèn)時(shí)提供的數(shù)據(jù)，我國(guó)目前農(nóng)村有村委會(huì)58.9萬(wàn)個(gè)），本文對(duì)村民自治組織的現(xiàn)狀分析將主要以村委會(huì)為對(duì)象。

（—）內(nèi)部：“三股力量”致多重影響

1.村民參政意識(shí)不高

農(nóng)村自治實(shí)行初期，廣大農(nóng)民表現(xiàn)出很高的參與熱情。但日前很多地區(qū)村民參與村民自治的積極性有所削減，普通村民對(duì)村莊政治的冷漠日益凸顯，對(duì)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的回應(yīng)較為冷淡和消極。首先是在村級(jí)民主選舉過(guò)程中，很多地區(qū)的村民對(duì)村委會(huì)的選舉熱情日益降溫，消極回避者多，拒絕參與選舉和被選舉的也不少，有的地方甚至必須有一定的物質(zhì)刺激選民才肯參與投票。不少村民對(duì)自己的選舉權(quán)不重視，在選舉過(guò)程中隨心所欲地投票，或順?biāo)浦?、隨波逐流地決定當(dāng)選人，認(rèn)為“誰(shuí)當(dāng)都無(wú)所謂”。其次是對(duì)于民主決策和民主管理，多數(shù)村民不感興趣，認(rèn)為都是村干部的事，積極參與者更少。很多地方的村民代表大會(huì)和村民議事會(huì)只是有名無(wú)實(shí)的擺設(shè)，村內(nèi)大事小事都由村干部決定，一些民主管理和民主決策的制度，如“一事一議”、“民主理財(cái)”等并未在現(xiàn)實(shí)中得到真正的貫徹實(shí)施。

2.宗族勢(shì)力干擾村政

農(nóng)村是以血緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)的相對(duì)封閉的聚居社會(huì)，這種“生于斯、長(zhǎng)于斯”的人緣地緣關(guān)系使得農(nóng)村成為典型的“熟人社會(huì)”。[1]由于缺少流動(dòng)，家族群居現(xiàn)象非常普遍，因此，農(nóng)村社區(qū)普遍存在著宗族問(wèn)題。目前在不少地方的村民自治組織中，人數(shù)多、門(mén)戶大的宗族成員當(dāng)村支部書(shū)記、村委會(huì)主任，宗派力量把持村政的現(xiàn)象日漸明顯，宗族勢(shì)力干擾村政已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，比如：在民主選舉中，宗族勢(shì)力干擾和控制村莊選舉。不少有關(guān)鄉(xiāng)村基層選舉的研究報(bào)告指出，在村級(jí)組織的選舉中，無(wú)論是候選人的產(chǎn)生，選舉規(guī)則的運(yùn)作，以及最后的選舉結(jié)果都有明顯跡象顯示：當(dāng)前農(nóng)村，宗族勢(shì)力對(duì)村民自治組織的選舉會(huì)產(chǎn)生不可避免的影響。一般而言，宗族勢(shì)力越強(qiáng)盛，在政治選舉中越活躍。有的宗族成員利用村民的宗族意識(shí)和宗族觀念，宣傳本家觀念，替本宗族的候選人游說(shuō)和拉票，影響村民的選擇；有的直接命令同宗族的村民只能選誰(shuí)；還有的實(shí)行不同宗族的相互聯(lián)盟，集中票源確保本族利益最大化；在一些宗族勢(shì)力強(qiáng)悍的地方，甚至出現(xiàn)因宗族力量施加壓力對(duì)選舉進(jìn)行更改和“重選”的現(xiàn)象。在民主治理中，宗族勢(shì)力干擾和控制村政的現(xiàn)象也比較明顯，宗族能人或受宗族控制的人入主“村政”、順利成為村自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人后，完全成為宗族利益的代言人，有時(shí)候?yàn)榱恕白谧鍣?quán)威”和宗族利益，甚至不惜對(duì)抗國(guó)家法律法規(guī)和政策。[1]

3.黑惡勢(shì)力影響擴(kuò)大

目前，部分農(nóng)村的黑惡勢(shì)力開(kāi)始通過(guò)各種方式和手段入侵村民自治組織。大致可以分為以下兩種情況：一是部分村莊的惡霸、地痞、無(wú)賴依靠威逼、脅迫、恐嚇或收買等非法手段控制村委會(huì)選舉，通過(guò)選舉，成為村級(jí)組織的合法“當(dāng)家人”。進(jìn)入村委會(huì)后，他們往往會(huì)利用竊取的村莊權(quán)力，以協(xié)助基層政府工作、完成政府“任務(wù)”為名，結(jié)黨營(yíng)私、搜刮資源中飽私囊并大肆盤(pán)剝農(nóng)民，成為橫行鄉(xiāng)里、獨(dú)霸一方的村莊地頭蛇。二是村莊能人的“黑惡蛻變”。在成為黑惡勢(shì)力之前，這些人一般都為村莊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出不少的貢獻(xiàn)，受到地方民眾和政府的賞識(shí)，贏得了不少的榮譽(yù)和政治身份，有的甚至當(dāng)選為地方人大代表或政協(xié)委員。但此后各種因素的引導(dǎo)，使得這些人逐漸由“紅”向“黑”蛻變，逐步變成農(nóng)村黑惡勢(shì)力的組織者、參與者或保護(hù)人，開(kāi)始將村莊視為自己私有的領(lǐng)地，將村民自治組織當(dāng)成了自家的衙門(mén)，為所欲為：有的與黑惡勢(shì)力相互勾結(jié)，從中漁利；有的是直接利用黑社會(huì)勢(shì)力欺壓百姓。農(nóng)村黑惡勢(shì)力的擴(kuò)張，使村民自治組織不再是一個(gè)自我管理、自我教育和自我服務(wù)的農(nóng)民組織，而退化成魚(yú)肉農(nóng)民、欺壓良善的工具。有學(xué)者描述了山東、湖南、河南、遼寧等四個(gè)省份的5個(gè)典型“村霸天”，得出的結(jié)論是目前黑惡勢(shì)力侵入農(nóng)村基層政權(quán)的情況已十分嚴(yán)重，如果任其發(fā)展，將會(huì)產(chǎn)生災(zāi)難性的政治后果。[2]

（二）外部：“兩重關(guān)系”顯復(fù)雜局面

《村組法》正式實(shí)施已近10年，但在多數(shù)農(nóng)村，村民自治組織與基層政權(quán)、村級(jí)黨組織之間仍存在很多的矛盾。

1.鄉(xiāng)村關(guān)系異化，行政控制較多

按《村組法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)沒(méi)有人事上的指揮和決定權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第11條規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！钡F(xiàn)實(shí)中為確保村委會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成“行政任務(wù)”的延伸機(jī)構(gòu)，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變相操縱和控制村委會(huì)選舉，利用“政府權(quán)威”或村黨支部的力量，直接影響和干預(yù)選舉，以保證符合“組織意圖”的人當(dāng)選或阻止那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“不滿意”的人進(jìn)入村委會(huì)。實(shí)踐中，除了對(duì)民主選舉進(jìn)行干預(yù)操縱之外，對(duì)于合法當(dāng)選進(jìn)入村委會(huì)的“不滿意”干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“解決辦法”也是多有“創(chuàng)新”：有以“調(diào)任”和“轉(zhuǎn)任”的方式將其調(diào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，變相免去村委會(huì)主任職務(wù)的；有以派遣村委會(huì)副主任、主任助理等方式架空當(dāng)選的村委會(huì)主任的；有故意激化兩委矛盾，借助村黨支部的力量虛化、削弱村委會(huì)權(quán)力的；有故意給新任村委會(huì)主任設(shè)置障礙、人為制造麻煩的，如鼓動(dòng)或支持原任村干部“留權(quán)不交”；有采取“政治冷凍”的方式，拒絕向村委會(huì)干部提供合理的人財(cái)物和政策信息等方面的支持，迫使其“知難而退”的；還有直接動(dòng)用政權(quán)力量干預(yù)選舉結(jié)果，對(duì)當(dāng)選的村委會(huì)主任進(jìn)行強(qiáng)制撤換的?；鶎诱拇祟愋袨閲?yán)重挫傷了村民選舉村干部的積極性，影響了基層民主自治的發(fā)展。

2.“兩委”關(guān)系復(fù)雜，矛盾爭(zhēng)吵不斷

農(nóng)村黨支部和村民自治委員會(huì)作為農(nóng)村社會(huì)兩個(gè)主要的正式組織，二者之間關(guān)系的妥善處理是村民自治中的重要問(wèn)題。目前，農(nóng)村“兩委”存在不少矛盾，具體的狀況大致有：（1）“兩委”不和，且力量不均衡，村級(jí)事務(wù)一枝獨(dú)秀。這里有兩種情況，一種是村支部包辦村務(wù)，村自治組織功能弱化。即村黨支部在上級(jí)黨委、政府的支持下，借助長(zhǎng)期以來(lái)的權(quán)威力量，完全掌控村級(jí)事務(wù)，村委會(huì)主任成為輔助性助手，村民自治成為擺設(shè)，不具備實(shí)質(zhì)內(nèi)容。如2000年12月發(fā)生了山東省棲霞市57名村委會(huì)主任因不滿鄉(xiāng)黨委和村黨支部的壓制，向中央聯(lián)名上書(shū)，宣布集體辭職的事件。[3]二是村委會(huì)過(guò)度自治，村支部處于弱勢(shì)甚至干脆放棄領(lǐng)導(dǎo)。如某市一村支部書(shū)記說(shuō)：“現(xiàn)在我們幾個(gè)支委無(wú)所事事，今后不知如何是好?！盵4]（2）“兩委”相互對(duì)抗，村級(jí)事務(wù)混亂。由于力量對(duì)比的均衡和村“兩委觀念意識(shí)上的差異.為了爭(zhēng)奪村莊的主導(dǎo)權(quán)，村黨支部和村委會(huì)分化成村莊治理的兩大力量，相互拆臺(tái)對(duì)抗，村民自治演變成村內(nèi)斗爭(zhēng)。如廣州市白云區(qū)紅星村的黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任自1999年開(kāi)始，圍繞集體經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和村級(jí)公共事務(wù)管理權(quán)展開(kāi)了針?shù)h相對(duì)的斗爭(zhēng)：村支部拒絕把村的公章、賬本和村治安隊(duì)、清潔隊(duì)的管理權(quán)移交給村委會(huì)，村委會(huì)則宣布村支部掌管的公章、賬本和經(jīng)濟(jì)往來(lái)賬號(hào)作廢，并另行雕刻公章，建立財(cái)務(wù)賬號(hào)，并另行組建服從自己指揮的保安隊(duì)和環(huán)衛(wèi)隊(duì)。

二、“三化”凸顯原因

村民自治組織的發(fā)展受到眾多因素的影響，本文將主要從管理體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、法律制度等三個(gè)方面進(jìn)行考察。

（一）管理體制的弊端促使自治組織的異化

如前所述，村民自治發(fā)展中面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織和村黨支部組織的關(guān)系處理。目前村民自治所依托的國(guó)家體制環(huán)境是“鄉(xiāng)政村治”模式，也叫“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)+村委會(huì)制”模式，即在村民自治條件下，國(guó)家政權(quán)的組織邊界止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。設(shè)計(jì)者的主觀意圖是讓農(nóng)村在這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村民自治二元并存的模式下，既充分調(diào)動(dòng)國(guó)家力量，又積極發(fā)揮民間組織的積極性。如《村組法》第4條對(duì)“鄉(xiāng)政村治”體制的規(guī)劃表明，法律在確認(rèn)村委會(huì)自治性質(zhì)的同時(shí)，也劃定了鄉(xiāng)政權(quán)和村民自治權(quán)各自的運(yùn)作空間：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，村民委員會(huì)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級(jí)，不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；村委會(huì)作為基層群眾性自治組織，只負(fù)有遵守國(guó)家法律、法規(guī)和上級(jí)政府的政策、命令以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作的義務(wù)，沒(méi)有具體的執(zhí)行義務(wù)。顯然法律制度下的鄉(xiāng)村管理體制是國(guó)家政權(quán)力量和社會(huì)自治力量的相互協(xié)調(diào)與合作：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)村民自治組織的“協(xié)助”推行政務(wù)，村民自治組織借助基層政權(quán)的“指導(dǎo)、支持和幫助”實(shí)現(xiàn)自主、自治。但是，中國(guó)有著“行政優(yōu)越”的傳統(tǒng)，國(guó)家對(duì)整個(gè)社會(huì)的管理整體上處于一個(gè)“對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下領(lǐng)導(dǎo)”的“壓力型體制”之下。[1]作為最低層級(jí)的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著層層下壓的巨大行政任務(wù)和行政壓力，必須將國(guó)家法律、政策和上級(jí)的決定貫徹落實(shí)在鄉(xiāng)村，“上面千條線，下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)治安和文化教育等方面不僅面臨著上級(jí)層層壓下來(lái)的指標(biāo)和任務(wù)，而且常務(wù)工作中的收稅、征兵、民政、計(jì)劃生育和防汛抗旱等具體工作的落實(shí)都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和干部的評(píng)估、晉級(jí)有直接的聯(lián)系，有些甚至發(fā)揮著“一票否決”的威力。

（二）社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷引發(fā)自治主體的分化

農(nóng)村改革前，農(nóng)民是一個(gè)身份群體，所有的農(nóng)民統(tǒng)一在人民公社的行政控制下，實(shí)行大體平均的收入分配。改革后，農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)格局發(fā)生了根本性的變化，單一的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)被打破，個(gè)體經(jīng)營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等在農(nóng)村找到了廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展空間，各類村莊能人和農(nóng)村精英開(kāi)始涌現(xiàn)，農(nóng)村主體發(fā)生分化，利益結(jié)構(gòu)也日益多元化。農(nóng)民逐漸從對(duì)行政組織的依附關(guān)系中解脫出來(lái)，主體的分化和市場(chǎng)的沖擊使農(nóng)民成為利益獨(dú)立的商品生產(chǎn)者，面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)村莊政治的關(guān)注。經(jīng)濟(jì)體制的改革還打破了農(nóng)村社會(huì)的自我封閉狀態(tài)，農(nóng)民不再滿足于在自己的“一畝三分地”上晨耕夕作，他們以打工、經(jīng)商的方式在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之問(wèn)自由流動(dòng)，北京、上海、深圳等大都市開(kāi)始成為農(nóng)民謀求新職業(yè)的理想之地，農(nóng)村年輕勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)2010年人口普查統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有1/6左右的人處于流動(dòng)狀態(tài)，也就是說(shuō)常住地與戶籍登記地不同、離開(kāi)戶籍登記地半年以上的人口約有2.3億。從人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《2010年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》來(lái)看，2010年度全國(guó)農(nóng)民工總量為24223萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工數(shù)量為15335萬(wàn)人。農(nóng)民流動(dòng)性的增強(qiáng)使得農(nóng)民戶籍所在地的村民自治組織出現(xiàn)“空巢化”，很多村民自治組織成員甚至也常年在外打工，嚴(yán)重影響了村民自治組織的功能實(shí)現(xiàn)。此外，社會(huì)的急劇變化使農(nóng)民的主觀認(rèn)知也日益多樣化，加劇了農(nóng)民的分化。改革開(kāi)放后，中國(guó)的農(nóng)民成為分化速度最快、規(guī)模最大、范圍最廣的群體，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)“觀念重構(gòu)”。農(nóng)民開(kāi)始因自己不同的生產(chǎn)、生活方式和生存擴(kuò)展空間而產(chǎn)生不同的觀念意識(shí)與價(jià)值判斷。而農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變也使國(guó)家政權(quán)力量對(duì)農(nóng)民意志的干擾和強(qiáng)制日益減少，一些與主流意識(shí)不同甚至相反的觀念開(kāi)始在農(nóng)村大量涌現(xiàn)，“拜金主義”、“個(gè)人主義”、“宗親觀念”在很多地區(qū)重新復(fù)活。反主流文化的傳播和擴(kuò)散使農(nóng)村中政治信仰冷淡、個(gè)人利益至上現(xiàn)象日益普遍。

（三）法律制度的缺陷導(dǎo)致村民自治的弱化

從1982年《憲法》的制定到1998年《村組法》的正式頒布實(shí)施，國(guó)家關(guān)于村民自治的法律制度不斷發(fā)展和完善，但日前關(guān)于村民自治的制度規(guī)定還是存在一些不周全的地方。

相對(duì)試行本而言，目前的《村組法》在村委會(huì)選舉、村民議事規(guī)則和村民民主監(jiān)督等方面作了很多的補(bǔ)充，對(duì)十多年來(lái)村委會(huì)運(yùn)作過(guò)程中產(chǎn)生的一些問(wèn)題作了一定的制度回應(yīng)，但仍然存在很多不足：一是《村組法》作為引導(dǎo)農(nóng)村實(shí)施村民自治的基本法律，對(duì)一些基本概念和具體制度，缺乏清晰的界定。如第2條對(duì)村委會(huì)的界定也只是宣言式的，對(duì)于我們準(zhǔn)確理解村民自治、把握村委會(huì)在農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位和作用缺乏具體的指引；第11條至第16條雖然專門(mén)對(duì)民主選舉的問(wèn)題作了規(guī)定，但對(duì)村委會(huì)選舉的許多重要環(huán)節(jié)和重大問(wèn)題，如選民資格的確認(rèn)、候選人資格條件、競(jìng)選規(guī)范和賄選的界定等等，都沒(méi)有觸及。二是《村組法》以義務(wù)性規(guī)范為主。村委會(huì)除了協(xié)助基層政權(quán)機(jī)關(guān)和部門(mén)開(kāi)展工作外，還肩負(fù)著本村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)治安、文化教育、法律政策宣傳以及科技知識(shí)普及等全方位的服務(wù)和管理工作。這些強(qiáng)制性規(guī)定，實(shí)際上是借助村委會(huì)這一中間組織實(shí)現(xiàn)國(guó)家的管理意圖。而村委會(huì)義務(wù)的最終落腳點(diǎn)還是在農(nóng)民身上。因此，這些規(guī)定為農(nóng)村基層組織對(duì)村民施加壓力和增加負(fù)擔(dān)提供了制度支撐。三是在處理村“兩委”關(guān)系問(wèn)題上，《村組法》第3條規(guī)定了村黨支部的“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，但如何體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)核心”也沒(méi)有明確的規(guī)定。而此后對(duì)村委會(huì)的職責(zé)規(guī)定又幾乎囊括了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的所有重要問(wèn)題，形成了“兩委”關(guān)系緊張的制度性原因。

三、“法治”成就對(duì)策

2013年中央一號(hào)文件明確提出：進(jìn)一步健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，繼續(xù)推廣“四議兩公開(kāi)”等工作法。充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作用，逐步建立責(zé)權(quán)明晰、銜接配套、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)制。要求“依法維護(hù)、統(tǒng)籌兼顧廣大農(nóng)民群眾多種利益，暢通和規(guī)范訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道”。中央一號(hào)文件的規(guī)定，充分體現(xiàn)了國(guó)家以農(nóng)民為權(quán)利主體的基本精神。限于文章篇幅，此處對(duì)國(guó)家就村民自治組織在政治、經(jīng)濟(jì)和文化宏觀層面上的改革和推進(jìn)不作討論，僅僅圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中“民主管理”的目標(biāo)需要，把切入點(diǎn)放在如何保障村民自治組織中主體權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律思考上。

（一）制定《村民自治組織選舉法》，保障村民民主選舉權(quán)

《村組法》對(duì)民主選舉的原則進(jìn)行了規(guī)定，但具體的選舉程序和選舉制度并不明確。而我國(guó)已有的《選舉法》主要是對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)的選舉進(jìn)行規(guī)范，由于村民自治組織性質(zhì)完全不同，其相關(guān)規(guī)定并不適于解決村莊選舉出現(xiàn)的諸多問(wèn)題。當(dāng)前，各省（區(qū)、市）在貫徹實(shí)施《村組法》中對(duì)村委換屆選舉的制度推進(jìn)力度較大，全國(guó)大部分省份都已出臺(tái)了村民選舉辦法。早在10年前，根據(jù)民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司農(nóng)村處2002年編印的《各省、自治區(qū)、直轄市村委會(huì)選舉辦法匯編》，全國(guó)有25個(gè)省、自治區(qū)和直轄市出臺(tái)了村委會(huì)選舉辦法；廣西等6個(gè)省、自治區(qū)在實(shí)施辦法中對(duì)村委會(huì)選舉作了具體規(guī)定。從2002年年底18個(gè)省區(qū)范圍的村委會(huì)換屆工作來(lái)看，95%的農(nóng)村都是由村民會(huì)議或者村民小組推選村民選舉委員會(huì)，由村民提名候選人，全部職務(wù)實(shí)行了差額選舉，普遍設(shè)立了秘密寫(xiě)票處，實(shí)行公開(kāi)計(jì)票、當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果等，農(nóng)民的推選權(quán)、登記權(quán)、提名權(quán)、投票權(quán)基本得到落實(shí)。但無(wú)論是從國(guó)家立法還是地方配套規(guī)定來(lái)看，民主選舉制度中還有很多的問(wèn)題需要完善。鑒于此，我們認(rèn)為應(yīng)該制定《村民自治組織選舉法》，對(duì)村民自治組織選舉中的各種基本問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以保障村民的權(quán)益。

（二）完善村民代表會(huì)議制度，保障村民民主決策權(quán)

在民主管理和民主決策的問(wèn)題上，《村組法》目前的規(guī)定是以村民會(huì)議為法定的實(shí)行機(jī)關(guān)。包括制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告和村民委員會(huì)成員的工作，討論決定涉及村民利益的一系列事項(xiàng)，如“鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用”、“村民的承包經(jīng)營(yíng)方案”、“宅基地的使用方案”等?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第17條、第18條、第19條、第20條等條款的規(guī)定對(duì)村民實(shí)施民主管理和民主決策確實(shí)起到了指導(dǎo)作用，但這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)按照《村組法》的規(guī)定必須以召開(kāi)村民會(huì)議為前提，而實(shí)踐中，由于村民居住分散、流動(dòng)頻繁，村民會(huì)議“召集難”的問(wèn)題非常普遍，且《村組法》第19條的規(guī)定包含了村級(jí)自治管理的絕大部分內(nèi)容，遇事便召集村民會(huì)議也不現(xiàn)實(shí)，可操作性的不足使村民會(huì)議在很多地區(qū)，成為擺設(shè)。筆者認(rèn)為法律可以考慮對(duì)村民自治的主要事項(xiàng)作一個(gè)基本分類，比如對(duì)村委會(huì)的選舉、罷免和村民自治章程的制定等重大事項(xiàng)明確規(guī)定應(yīng)該交付村民會(huì)議討論，至于其他重要事項(xiàng)，完全可以交付村民代表會(huì)議討論決定，因?yàn)橄鄬?duì)“全民動(dòng)員”的村民會(huì)議而言，村民代表會(huì)議的召集和功能發(fā)揮在實(shí)際生活中更具有便捷性和可操作性，它既可以有效防止因村級(jí)決策機(jī)關(guān)“虛置”而帶來(lái)的村級(jí)組織專權(quán)，又能在實(shí)踐中切實(shí)保障村民自治主體的民主決策和民主管理權(quán)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該依據(jù)《村組法》第21條中“村民代表”的規(guī)定，對(duì)村民代表會(huì)議這一具有較強(qiáng)生命力的議事制度給予更詳盡的制度建構(gòu)。

（三）建立司法救濟(jì)機(jī)制，充分保障村民自治權(quán)

對(duì)村民自治權(quán)利的保障，必須依賴一定的救濟(jì)手段，因?yàn)橛芯葷?jì)才有權(quán)利?！洞褰M法》第15條、第22條和第28條對(duì)縣鄉(xiāng)人大、政府和政府主管部門(mén)的職責(zé)規(guī)定為村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了一定的保障，《村委會(huì)組織法》第22條規(guī)定：“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級(jí)人民政府及其有關(guān)主管部門(mén)反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任?！钡?8條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證本法的實(shí)施，保障村民依法行使自治權(quán)利。”各地區(qū)一般也制定了配套法規(guī)以加強(qiáng)對(duì)《村組法》的實(shí)施，北京、陜西、甘肅、新疆等地還專門(mén)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)保證和監(jiān)督《村組法》和實(shí)施辦法的實(shí)施。但這些規(guī)定對(duì)于地方各級(jí)人大、政府和部門(mén)如何發(fā)揮自己的監(jiān)督保障職能，都沒(méi)有可操作性的規(guī)定，導(dǎo)致這種保障在實(shí)踐中很多情況下只具宣言性。事實(shí)上，《村組法》對(duì)村民自治權(quán)的保障主要借助縣鄉(xiāng)行政力量的安排，并不能有效保障村民自治權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@種行政手段的約束作用非常小，縣鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)關(guān)在農(nóng)村治理中對(duì)村級(jí)組織有很大的依賴，在處理村級(jí)組織的違法違紀(jì)行為掣受牽制多，顧慮也多，公正性遠(yuǎn)不及司法。因此，應(yīng)該盡快建立村民自治權(quán)利的司法救濟(jì)體系，讓司法成為村民自治權(quán)利保障的最終防線。

（四）明確鄉(xiāng)村權(quán)限劃分，實(shí)現(xiàn)村民完整自治

中國(guó)正處于社會(huì)急劇變遷時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變動(dòng)性加劇了對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)力邊界和權(quán)限范圍進(jìn)行界定的困難度。從農(nóng)村治理的角度看，鄉(xiāng)村權(quán)限劃分由地方建章立制更符合社情民意和更便于操作。近年來(lái)，一些地方在貫徹《村組法》過(guò)程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)村關(guān)系的具體規(guī)則，有利地促進(jìn)了鄉(xiāng)村關(guān)系的平衡和協(xié)調(diào)。我們認(rèn)為，《村組法》可以在尊重村民自治權(quán)利的原則下，增加鄉(xiāng)村之間的一些權(quán)限劃分條款和保障自治實(shí)施的責(zé)任追究條款：一方面對(duì)鄉(xiāng)村之間的重大權(quán)限范圍，如村委會(huì)選舉、村干部職務(wù)分配、村級(jí)資產(chǎn)管理等問(wèn)題進(jìn)行明確界定；另一方面對(duì)那些明顯違反鄉(xiāng)村關(guān)系處理原則、侵害村民自治權(quán)利和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)力的行為進(jìn)行處罰，實(shí)行“責(zé)任追究制”，既防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民自治組織的“強(qiáng)干預(yù)”，也防止村自治機(jī)關(guān)出現(xiàn)“濫權(quán)”和“過(guò)度自治”。當(dāng)然，增補(bǔ)條款的具體內(nèi)容必須慎重，不能主觀臆想。比如“村財(cái)鄉(xiāng)管”的問(wèn)題，作為一種制度任由地方強(qiáng)制推行的話，確實(shí)違背了村民自治的基本原則，損害了鄉(xiāng)村關(guān)系的健康發(fā)展，但由于其具有一定的現(xiàn)實(shí)需要和合理性，在一些地方對(duì)防止村干部貪污腐敗也確實(shí)起到較好的作用。所以我們認(rèn)為，如果“村財(cái)鄉(xiāng)管”是由村民主動(dòng)申請(qǐng)和要求的，則并不構(gòu)成對(duì)村民自治的制度侵權(quán)。