省級以下檢察機關統(tǒng)管相關問題探究

于2013年11月9日至12日在北京舉行的十八屆三中全會上，審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。這是司法改革的一項重要舉措，更是進一步推動檢察機關依法獨立行使檢察權的重要保障，我們既要充分認識這項改革的重大意義，也要正視這項改革所面臨的問題和挑戰(zhàn)；既要注重頂層設計，又要倡導實踐探索；既要立足我國國情，又要借鑒國外經(jīng)驗；合理規(guī)劃和設計檢察機關全面改革的體制、制度和機制。

一、當前我國檢察機關面臨的問題

（一）檢察機關地方化

《憲法》第131條、《中華人民共和國人民檢察院組織法》第8條、《中華人民共和國刑事訴訟法》2012年修正版第5條都規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！贝送?，2001年修訂的《中華人民共和國檢察官法》第1條也有保障人民檢察院“依法獨立行使檢察權”的表述。然而，長期以來，我國檢察機關實際上是雙重從屬制。即，以地方管理為主，以上級檢察機關管理為輔的模式。地方檢察機關人、財、物主要都由地方負責，上級檢察機關的管理作用沒有得到很好的發(fā)揮，造成檢察機關地方化。[1]地方黨委政府往往把轄區(qū)檢察機關作為本級政府的一個部門，對案件情況進行指示、聽取匯報，干預案件進展，從而導致檢察機關工作不能自主開展，檢察權不能得到有效的獨立行使。同時，由于地方各級檢察機關經(jīng)費供給主要來源于地方政府財政、人事任命主要由地方黨委掌握，這就使得檢察機關在開展工作，尤其是查辦職務犯罪案件中，畏手畏腳，自身工作受到局限性，而且檢察機關在許多其他方面還需要地方政府的支持，否則就舉步維艱、困難重重；檢察權的行使受到種種因素的制約，使得檢察機關檢察權的獨立行使無法從體制上得到保障。

（二）檢察機關行政化

在我國當前檢察機關管理體制中，檢察機關在實行的管理原則、管理制度和管理方法模式上，基本上套用行政管理的模式。在人事管理上，雖然檢察官法將檢察官分為四等十二級，但檢察官的選拔、任用、晉升、管理、待遇等并沒有脫離行政管理模式。如果沒有行政職務，便達不到相應的檢察官等級；即使相同的檢察官等級，如果職務不同待遇也不同。在業(yè)務管理中，檢察機關仿照行政機關設置了上命下從的逐級審批制度。案件的處理決定都要由承辦人、部門負責人、分管檢察長，甚至檢察長、檢委會層層把關，檢察官的相對獨立性、主觀能動性得不到應有的發(fā)揮，造成重復勞動、效率低下、資源浪費、責任不清。[2]

（三）檢察工作邊緣化

在現(xiàn)行領導體制下，檢察權的地方化和行政化特征明顯，地方黨委、政府和人大都將檢察機關納入自己的管理之下。[3]黨委與政府在執(zhí)行國家政策方面，需要檢察機關“服務中心、服從大局”。檢察活動作為國家政治戰(zhàn)略的組成部分，應當服務于國家建設的大局，需要受制于由執(zhí)政黨宣示的某些政治需求。[4]各級黨委政府在開展自身工作、發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟的過程中，把檢察機關作為市、區(qū)直部門看待，把任務同樣分給檢察機關，并且將工作完成情況作為年終考評內容，實行“一票否決制”。如：包村扶貧下基層、招商引資拉稅收、與檢察機關工作無關的會議導致檢察機關在履行法律授予的本職工作以外還要做大量的額外工作，這些現(xiàn)象嚴重影響檢察機關有效履行法律監(jiān)督職能，浪費當前有限的司法資源，掣肘了檢察職能的有效發(fā)揮。

正所謂“司法改革是啟動國家民主與法治進程的重要模式。一個有效和獨立的司法制度能夠保護人權不被肆意踐踏，并且能夠給人權提供一個重要的保障機制。與此同時，完善合理的司法制度能夠減少經(jīng)濟上不必要的損耗，并且使私人經(jīng)濟在有序的市場經(jīng)濟秩序下得到蓬勃發(fā)展”。[5]

從黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署，到中央全面深化改革領導小組第二次會議審議通過的《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標、原則，制定了各項改革任務的路線圖和時間表。再到日前，全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，從完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理等4項改革在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點，短短8個月的時間，這一系列“閃電般”的速度更加表明了我國新一屆領導班子在深化司法改革方面的決心之堅、思路之清，我們更要牢牢抓住這一機遇，努力加快推動司法改革進程。但在推行檢察機關省級統(tǒng)管的過程中，問題和障礙在所難免，我們可以通過學習、研究國外的制度理念及很多優(yōu)秀經(jīng)驗，把優(yōu)秀部分吸收來完善我們自身制度、措施的漏洞與不足，科學分析并理性提出完善合理的方案變顯得尤為必要。

二、國外司法改革經(jīng)驗

當今各國的司法體制，在檢察管理體制的外部關系上大致分為以下幾類：有的國家檢審合署，依司法管轄級別將檢察機關附設在法院系統(tǒng)內，如法、德等國；有的國家雖然檢審分署，檢察機關也獨立設置，但從屬行政權，如英國、日本等；有的國家檢察機關不僅獨立設置、自成體系，而且與行政權、審判權并列，只從屬于最高權力機關，在國家政治結構中具有獨立的法律地位，如俄羅斯等。盡管如此，但有一個現(xiàn)象卻令人矚目，即無論是單一制國家，還是聯(lián)邦制國家，一般來說，在法制統(tǒng)一實施的范圍內，檢察權都必須保持高度的集中統(tǒng)一，在檢察管理體制的內部關系上，呈現(xiàn)出等級有序、上下層次分明的垂直管理關系。[6]只是由于檢察機關組織形式不同，垂直管理關系的實現(xiàn)方式有所差異，如在檢審分署的體制下，檢察垂直管理關系是通過分級設置的金字塔形機構體系予以保證的；而在檢審合署的體制下，檢察機關附設在法院內，不發(fā)生直接的機構上的聯(lián)系，其垂直管理關系是通過建立檢察官等級制來實現(xiàn)的。在同一檢察機關內部，實行檢察長（或首席檢察官、檢察官）個人負責制，其他檢察官或助理檢察官只是其履行職權時的助手，每個檢察官都是以檢察長的名義、或是在檢察長的指導下履行職責。為了有效排除地方對檢察權的干擾，各國都在檢察官的人事任免、身份保障和經(jīng)費保障上采取必要的配套措施。[1]

只有相對完美的制度，沒有絕對完美的制度。各國檢察管理體制同樣如此，在不同國家在不同時期檢察管理體制并非一成不變，而是在不斷改良、變化之中。如英國作為英美法系檢察制度的發(fā)源地，世界上最早建立檢察制度的國家之一，自二十世紀八十年代中期開始，對本國的檢察制度進行了大幅度的改革，仿效大陸法系國家建立組織上獨立的檢察系統(tǒng)，把對刑事犯罪的公訴權集中由檢察機關行使，強化檢察機關的職能。1985年通過《犯罪起訴法》后，開始在全國設立獨立、自成體系的檢察機構，檢察機關不對地方政府負責，不受制于警察系統(tǒng)，實行垂直管理，統(tǒng)一行使檢察權；[2]1997年，法國新任司法部長伊麗沙白·冀古夫人發(fā)表關于改革法國司法制度的宣言，通過改革加強了對檢察官和檢察長地位的法律保障，加強了檢察官和檢察長行使職權的獨立性，進一步明確了司法部長、檢察長和檢察官各自的職責以及他們之間的關系；[3]日本檢察管理體制以大陸法系國家為模式，二戰(zhàn)后又主要借鑒了美國的檢察制度，檢察機關在體制上屬行政序列，隸屬于法務省，但日本檢察系統(tǒng)內實行嚴格的檢察一體化原則，上下級檢察機關之間垂直管理，下級檢察機關只對上級檢察機關負責，不受其他行政機關和地方政府的制約。[4]

伴隨著檢察職能的不斷擴充和強化，為充分保障檢察權的獨立、統(tǒng)一行使，檢察機關自成體系、垂直管理和組織進一步嚴密化的改革方向，日益成為越來越多民主法制國家檢察改革的選擇之路，構成了檢察機關管理體制改革的主旋律。這種改革趨勢，對我國進行的檢察管理體制改革具有重要的啟示。[5]

三、完善省以下檢察機關統(tǒng)管管理體制

（一）成立專項經(jīng)費

為避免地方黨委政府對檢察機關的干預，保障檢察機關的經(jīng)費充足，就要對現(xiàn)行的“分級管理、分級負擔”的財政體制進行改革，筆者認為要充分考慮各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際，保證各級法院、檢察院的辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費和人員收入不低于現(xiàn)有水平，由國家建立新的經(jīng)費保障制度，由中央財政承擔檢察機關經(jīng)費，并由中央財政統(tǒng)一撥付檢察經(jīng)費給最高人民檢察院，然后再由最高檢察院下?lián)艿礁魇?、直轄市，由省級檢察院統(tǒng)一管理經(jīng)費，按照市、區(qū)（縣）檢察機關地方經(jīng)濟水平制定每年經(jīng)費標準統(tǒng)一發(fā)放。同時，為每個院預留預備金，在本院經(jīng)費不足且符合使用條件的情況下，經(jīng)省院審批后方可動用，這樣便可將檢察經(jīng)費從地方財政中脫離出來，消除“控制權”。

（二）人事管理制度改革

在檢察機關改革的進程中人財物都要從地方政府中剝離而出，其中，人事權顯得尤為重要。按照《檢察官法》的規(guī)定，省以下的司法人員的管理應當逐步從公務員序列中剝離出來，一律納入省級司法機關的統(tǒng)一管理范圍。建立全省司法人員統(tǒng)一招錄、分類、遴選、交流、晉升、考評、獎罰、彈劾機制；暢通檢察官的選任渠道，符合條件的優(yōu)秀律師、法學學者等法律職業(yè)人才都將有機會進入法官、檢察官隊伍。完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊伍政治素質和專業(yè)能力。在省一級設立檢察官遴選委員會，從專業(yè)角度提出檢察官人選。由組織人事、紀檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免。遴選委員會的組成，應當具有廣泛代表性，既有經(jīng)驗豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學學者等社會人士代表。同時，嚴格檢察官規(guī)模，突出檢察官辦案的主體地位，增強終身從事司法工作的責任感和職業(yè)榮譽感。

（三）加大對檢察機關的監(jiān)督力度

孟德斯鳩說過：“有權力的人容易濫用權力，而且把權力用到有界限的地方為止，這是一條千古不變的道理”。[6]在保障檢察機關獨立行使檢察權的同時不免會讓人想到“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質疑。筆者認為，一是可以通過規(guī)范各級人民代表大會及其常委會對檢察機關的監(jiān)督程序，充分發(fā)揮人民代表大會及其常委會對檢察機關有關工作機制實施情況、檢察權運行情況、檢察人員的執(zhí)法行為監(jiān)督和職業(yè)道德監(jiān)督的作用；針對制約檢察機關法律監(jiān)督工作的突出問題，人大常委會可結合本地實際，通過決議或決定的形式，加強檢察機關法律監(jiān)督工作。如為專門研究解決訴訟監(jiān)督工作中的薄弱環(huán)節(jié)和問題，近年來有30個省、自治區(qū)、直轄市人大常委會通過了關于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議或決定。[7]二是深化檢務公開，推進檢察門戶網(wǎng)站、微博建設，完善新聞發(fā)布、公開審查、公開聽證等制度，普遍開展檢察開放日活動。把互聯(lián)網(wǎng)等媒體作為聽民聲、察民意的重要渠道，及時主動回應社會關切。檢察機關工作進一步公開化，提高透明度，發(fā)揮群眾、律師、媒體等外圍監(jiān)督作用，加大對檢察機關的監(jiān)督工作，防止腐敗問題的發(fā)生。

總之，省級以下檢察機關統(tǒng)管體制改革是一個龐大而又繁瑣的工程，涉及到當前社會的方方面面，在這些復雜敏感的社會關系中，檢察管理體制的外部環(huán)境與內部運作之間的矛盾，將在檢察權運行規(guī)律的支配下，不斷相互作用、彼此磨合，進而不斷推動檢察管理體制改革的深化與發(fā)展，[8]推動我國司法進程，決定我國法治命運。