深水區(qū)司法改革的共識(shí)與難題

從黨的十五大第一次提出“推進(jìn)司法改革”任務(wù)，到十六大改為“推進(jìn)司法體制改革”，到十七大繼續(xù)提出“深化司法體制改革”，再到十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確指出“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”、“改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”等，中國(guó)的司法改革歷經(jīng)多年努力，漸次駛?cè)肓松钏畢^(qū)。毫無疑問，當(dāng)下深水區(qū)司法改革的聚焦之處，除了深化以往的審判權(quán)、檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，更多開始走向體制性的“去地方化”、“去行政化”改革。

一、新一輪司法改革的關(guān)鍵性特征及難題

長(zhǎng)期以來中國(guó)司法改革的核心，就是責(zé)任的調(diào)整和職權(quán)優(yōu)化配置。整體而言，涉及職責(zé)的調(diào)整和配置理論上可以從兩條路線展開：一是從國(guó)家層面，根據(jù)司法機(jī)關(guān)發(fā)揮作用的需要和規(guī)律，借助于新制訂和修改法律來徹底實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的優(yōu)化配置。它不僅涉及上下級(jí)審判和檢察機(jī)構(gòu)，而且在我國(guó)現(xiàn)有體制下，牽一發(fā)動(dòng)全身地涉及政法委、公安、司法行政、國(guó)家安全、信訪等許多的部門。從根本上說，這種改革關(guān)系到國(guó)家法律和司法體制的全面調(diào)整，會(huì)觸及到多方的利益，作業(yè)面廣，流水線長(zhǎng)，程序復(fù)雜且難度較大。二是司法機(jī)關(guān)在法律授權(quán)范圍內(nèi)，依據(jù)公正高效和利于監(jiān)督制約的要求，通過內(nèi)部機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合來優(yōu)化配置。相對(duì)而言，該進(jìn)路較少改變現(xiàn)行法律和體制，不太觸及深層的體制問題，更多指向的是具體制度和機(jī)制的修修補(bǔ)補(bǔ)，實(shí)際上是司法機(jī)關(guān)假以時(shí)日自己就可以解決好的?？梢哉f，優(yōu)化司法職權(quán)配置作為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，兩條路線不可偏廢。

通過觀察不難發(fā)現(xiàn)，以前的司法改革基本上由最高法和最高檢兩家推動(dòng)和主導(dǎo)，側(cè)重于體制內(nèi)以機(jī)制為主線的修補(bǔ)式改革。因此，早已廣為詬病的司法行政化之頑疾終難得以割除，這也是一些地方冤案頻現(xiàn)、涉法涉訴信訪案件數(shù)量居高不下的重要原因。近年來的佘祥林案、趙作海案、張氏叔侄案以及唐慧案等轟動(dòng)冤獄大案的浮出水面，更是嚴(yán)重侵蝕著司法公信力，亟待國(guó)家通過深水區(qū)的司法體制更新，以回應(yīng)公眾的公平期許。基于這一背景，新一輪司法改革的關(guān)鍵性特征，就是改由中央主導(dǎo)及統(tǒng)籌規(guī)劃，把影響司法公正的體制性障礙和深層次問題放在了中央全面深化改革的框架內(nèi)，著眼于提出更具宏觀性的改革方案，重在破除司法地方化、行政化的沉疴，甚至?xí)谝恍┲卮蟮摹⒚舾械膯栴}上動(dòng)真格，藉此以重新樹立司法權(quán)威。

不過需要關(guān)注的是，已觸及根本利益的此輪深水區(qū)司法改革面臨許多的困境。一方面，為了“去地方化”嘗試推動(dòng)的省以下法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，涉及到中央和地方關(guān)系和復(fù)雜的部門利益，甚至還遭遇上下級(jí)司法機(jī)構(gòu)之間，因?yàn)樵瓉淼胤截?cái)政支持力度差別，所帶來的既得利益者不愿被改革一刀切而讓利益受損的內(nèi)部阻力。不僅如此，即使是法官任免權(quán)上收至省級(jí)高院，也面臨如何使這一改革和人民代表大會(huì)制度相契合的困境；同時(shí)，財(cái)權(quán)的歸口實(shí)際上需要面對(duì)如何平衡中央、省級(jí)財(cái)政和市（縣）級(jí)財(cái)政的經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)等諸多的難題。另一方面，“去行政化”上類似深圳福田式的“審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，以及上海閔行檢察院的“主任檢察官制”改革，初步解決了“誰都在辦案、誰都不負(fù)責(zé)”的問題同時(shí)，又是否能夠讓“人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”這一目標(biāo)軟著陸，仍拭目以待。

二、司法“去地方化”的階段性共識(shí)及完善

省以下法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，作為司法機(jī)構(gòu)“去地方化”的重要舉措，是歷經(jīng)長(zhǎng)期改革實(shí)踐之后的階段性共識(shí)。

首先是改革原來的黨委常委、政法委書記兼任公安部門行政首長(zhǎng)的方式，初步理順了政法委、公安、檢察和審判機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，為推動(dòng)法院實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立創(chuàng)造了前提。在此基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步使得司法機(jī)構(gòu)擺脫地方化，出現(xiàn)了讓地方法院的財(cái)政和人事兩權(quán)，由現(xiàn)在受到政府的橫向控制，改為接受上級(jí)法院的縱向控制的改革方案。其要點(diǎn)是，法院檢察院系統(tǒng)的預(yù)算單列，報(bào)經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，由中央財(cái)政統(tǒng)一撥付，歸由最高法院、最高檢察院支配和管理，并逐級(jí)下達(dá)到各級(jí)法院檢察院；在人事任免上，采取上提一級(jí)制度，即全國(guó)人大及常委會(huì)負(fù)責(zé)最高法院檢察院和省一級(jí)法院檢察院的職數(shù)安排，其他兩級(jí)法院檢察院則由省級(jí)人大及常委會(huì)完成。事實(shí)上這種觀點(diǎn)一經(jīng)提出，就得到了司法界的積極響應(yīng)。比如，早已開始的全國(guó)性法院院長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)的大規(guī)模異地交流，就是從重要人事安排方面讓司法權(quán)力逐步擺脫地方束縛，讓中央統(tǒng)一配置司法權(quán)的分量加大；又如，最高法院近年來積極從中央財(cái)政募集專項(xiàng)資金，甚至一竿子到底資助類似人民法庭建設(shè)這樣的項(xiàng)目，試圖以此為突破口，打破地方財(cái)政獨(dú)大的壟斷局面。但這一方案一旦全面實(shí)施，不僅會(huì)因涉及中央和地方財(cái)政的投入司法成本轉(zhuǎn)移支付問題而變得極其復(fù)雜，而且軟肋還來自上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的控制力加強(qiáng)，進(jìn)而從本質(zhì)上破壞審級(jí)獨(dú)立的原則。

為了嘗試解決這一問題，歷經(jīng)反復(fù)討論和斟酌，這一輪深水區(qū)司法改革提出了省以下司法機(jī)構(gòu)人財(cái)物統(tǒng)一管理，就是把地方法院檢察院的財(cái)政預(yù)算和人事任免權(quán)通過立法，收歸到作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的省級(jí)人大及常委會(huì)。但是，此舉又只是在一定程度上化解了行政機(jī)構(gòu)制約審判權(quán)、檢察權(quán)依法獨(dú)立行使的問題，而沒有兼及考慮到司法管轄區(qū)域調(diào)整的實(shí)際需要，不同級(jí)別、地方司法機(jī)構(gòu)工作量的輕重差異，以及原來差異化資源分配格局的整合難度。因此采取這一方案，恐怕就會(huì)遭遇上面提到的來自中央與地方、復(fù)雜的部門利益以及既得利益者的多重阻力，甚至為了權(quán)衡資源分配而拖沓致使效率低下。

除此之外，其實(shí)審判權(quán)和檢察權(quán)的行使是否能夠擺脫地方行政控制，以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的審判獨(dú)立，實(shí)際上還是“政府與司法力量對(duì)比的結(jié)果”。如果強(qiáng)大的行政中央集權(quán)制已使所有政府司法機(jī)構(gòu)相互纏繞在一起，那么即使是借助改變?nèi)素?cái)物管理體制以擺脫地方控制，行政權(quán)力對(duì)地方司法的侵蝕仍會(huì)擴(kuò)散性存在。畢竟那些缺少地方自治傳統(tǒng)，而且身處歷史積淀下來的“關(guān)系社會(huì)”里的中國(guó)地方官員，借助于慣性使然的那種纏繞在一起的國(guó)家系統(tǒng)，仍會(huì)在相對(duì)封閉的地方區(qū)域內(nèi)代表政府權(quán)威，進(jìn)而伸長(zhǎng)和鏈接早已行政一體化的觸角，滲透性影響本級(jí)甚至是上一級(jí)的審判和檢察權(quán)獨(dú)立行使。與此同時(shí)，上一級(jí)法院檢察院由于根本無權(quán)挑戰(zhàn)或?qū)彶槟呐率侨魏渭?jí)別和形式的地方性法規(guī)，而且又無法憑依強(qiáng)勢(shì)的法定職權(quán)來細(xì)致無遺地制約行政權(quán)力的濫施，最終使得司法依附行政的現(xiàn)象依然故我。

基于以上情況，省以下司法機(jī)構(gòu)人財(cái)物統(tǒng)一管理，需要斟酌以下因素或配以相應(yīng)的改革：（1）省一級(jí)人財(cái)物統(tǒng)一管理，除了擺脫地方控制這一因素，還需要體系化地考慮不同地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口、交通、地理地位、案件數(shù)量以及原來的資源配置格局等極為復(fù)雜的因素；（2）為了避免司法權(quán)力尤其是審判權(quán)過度集中于一條縱向的線，出現(xiàn)損害審級(jí)獨(dú)立的情況，需要堅(jiān)決強(qiáng)化上下級(jí)法院之間的法定分工職責(zé)，徹底廢除院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)的案件審批制度、上下級(jí)法院之間的案件內(nèi)請(qǐng)制度等；（3）對(duì)應(yīng)省一級(jí)司法機(jī)構(gòu)設(shè)立的獨(dú)立的財(cái)物管理部門，專司負(fù)責(zé)對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行綜合性因素的初步考察和衡量，匯總由該部門設(shè)立的專門委員會(huì)權(quán)衡后提出綜合預(yù)算，以省一級(jí)司法機(jī)構(gòu)名義提交省一級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)討論通過后，由另一個(gè)預(yù)算執(zhí)行部門負(fù)責(zé)實(shí)施；（4）適度加強(qiáng)來自權(quán)力機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的程序性監(jiān)督，各級(jí)人大在可以通過審議、質(zhì)詢、詢問、視察、評(píng)議等各種形式，以法定程序及時(shí)制止司法違規(guī)行為，同時(shí)強(qiáng)化當(dāng)事人借助于程序性權(quán)利反向監(jiān)督司法機(jī)構(gòu)的功能；（5）待條件成熟時(shí)，還可考慮建立跨越原來區(qū)域司法管轄的巡回法院，甚或是更大手筆地格式化司法區(qū)，這樣可以有效解決省以下司法機(jī)構(gòu)人財(cái)物統(tǒng)一管理往往只是一定程度保障法院檢察院對(duì)地方政府的相對(duì)獨(dú)立難題，畢竟絕大多數(shù)案件局限于“兩審終審制”，肯定還是在一個(gè)封閉的低級(jí)別司法機(jī)構(gòu)層次上獲得解決。

三、司法“去行政化”的待決事項(xiàng)及初步建議

相對(duì)于“去地方化”主要解決的是法院檢察院與地方政府的關(guān)系，“去行政化”則關(guān)注法院檢察院內(nèi)部的職權(quán)合理配置，以及上下級(jí)法院之間的科學(xué)審級(jí)問題。

毋寧說，推動(dòng)審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和主任檢察官制，就是法檢兩大系統(tǒng)結(jié)合近年來法官檢察官職業(yè)化進(jìn)程，以及相應(yīng)的司法機(jī)構(gòu)分流改革基礎(chǔ)上的進(jìn)一步大膽嘗試。從目前國(guó)內(nèi)的試點(diǎn)情況來看，此輪的試點(diǎn)改革方案擷取了英法德等國(guó)家普遍在司法機(jī)構(gòu)中采取“司法業(yè)務(wù)與行政管理分離雙軌制”的經(jīng)驗(yàn)。即借助于縮減法官檢察官崗位職數(shù)、取消內(nèi)部機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別、建立案件終身負(fù)責(zé)制、提高和固化業(yè)務(wù)崗位待遇、設(shè)置主任法官和檢察官助理，以及讓行政管理事務(wù)從審判檢察業(yè)務(wù)中完全剝離、劃出非業(yè)務(wù)部門單獨(dú)管理序列、弱化審委會(huì)和檢委會(huì)的案件決策功能等體系化改革，探索切實(shí)建立起司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部以主任法官和檢察官為主導(dǎo)的、責(zé)權(quán)利逐步統(tǒng)一的新型格局。簡(jiǎn)言之，讓不同性質(zhì)的事務(wù)由不同的人員來完成。單純意義上的行政人員只能按照行政管理規(guī)則完成行政事務(wù)，一些行政與司法色彩兼有的過渡性質(zhì)事務(wù)則由法官和檢察官助理完成，純粹司法事務(wù)則由法官和檢察官獨(dú)立完成。

然而，目前依然需要深入討論和解決的事項(xiàng)主要包括：（1）純粹審判檢察業(yè)務(wù)的界定需要進(jìn)一步清晰，比如，案件的立案、送達(dá)、公告、排期應(yīng)當(dāng)歸由法院行政序列統(tǒng)一管理，還是部分功能可以移交給法官檢察官助理完成；（2）法院院長(zhǎng)檢察長(zhǎng)的法定復(fù)合職責(zé)范圍仍待商榷，除了作為首席法官或檢察官，可以審理或擔(dān)任公訴人外，主任法官和檢察官的遴選、合議庭成員的組成、案件的分派、機(jī)構(gòu)的預(yù)決算制作和執(zhí)行、財(cái)政物資設(shè)備的資源供應(yīng)、法官檢察官的績(jī)效考核等，是否全部一律由法院院長(zhǎng)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，抑或讓他們讓渡可能影響案件處理的關(guān)鍵職能，以防止另一意義的行政化潛規(guī)則出現(xiàn)；（3）不符合法官法、檢察官法范疇的助理、行政人員等，歸建上應(yīng)當(dāng)隸屬于公務(wù)員序列，還是司法輔助人員序列，管理體制上服從司法機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，還是某一政府部門領(lǐng)導(dǎo)，兩套體系如何在防止行政干預(yù)司法的前提下實(shí)現(xiàn)并行與交叉；（4）執(zhí)行權(quán)是否可以從法院中分離和移交給司法行政部門、檢察院內(nèi)反貪反瀆部門的外部監(jiān)督機(jī)制建立，等等。需要清醒的認(rèn)識(shí)到，邁向深水區(qū)的去行政化司法改革極為復(fù)雜，短時(shí)間內(nèi)難以一蹴而就。

同時(shí)有別于檢察機(jī)關(guān)，中國(guó)上下級(jí)法院之間應(yīng)然的雙向制約，卻由于法院之間行政級(jí)別的嵌入，以及下級(jí)服從上級(jí)的常態(tài)思維，已然為上級(jí)法院的單向監(jiān)督所取代。以法院為例，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院更多呈現(xiàn)出“垂直化”的特點(diǎn)，客觀上只有服從性質(zhì)的單向監(jiān)督，沒有形成審級(jí)獨(dú)立意義上的雙向制約，其所造成的后果是，上下級(jí)法院之間各自獨(dú)立行使審判權(quán)的規(guī)定形同具文。同時(shí)，加上林林總總的“案件內(nèi)請(qǐng)”、“個(gè)案批復(fù)”、“雙向優(yōu)化組合”、“上級(jí)執(zhí)法檢查”、“改判錯(cuò)案追究”、“院長(zhǎng)異地交流”等邊界模糊的業(yè)務(wù)、人事和行政管理問題混雜在一起，使得許多“非程序性的審判監(jiān)督”，極易蛻變成“反程序性的審判監(jiān)督”。置身于這種背景，上下級(jí)法院之間的職權(quán)配置就必定是缺乏審級(jí)的分工。

既然上下級(jí)法院之間的單向監(jiān)督與職權(quán)層次存在這樣或那樣的問題，就需要尋找一種妥當(dāng)?shù)姆桨?，恢?fù)審級(jí)之間的雙向制約面目，以及確立起科學(xué)審級(jí)關(guān)系的基本原則：（1）比較優(yōu)勢(shì)原則。法官對(duì)不同情境加以處理的能力，不應(yīng)均勻分布在整個(gè)司法科層體系之中。下級(jí)法院更加貼近日常生活的雜亂細(xì)節(jié)，他們不太會(huì)對(duì)整個(gè)案件中的個(gè)性化特征視而不見；同時(shí)，上級(jí)法院所面對(duì)的則是經(jīng)過下級(jí)法院包裝或剪裁過的事實(shí)，個(gè)案正義甚或面向特定群體的特殊正義就不是如此清晰可辨。正是基于這種緩沖機(jī)制，上級(jí)法院容易忽略他們做出決策的案件事實(shí)中所包含的復(fù)雜因素。因此，上下級(jí)法院的職權(quán)分工，應(yīng)當(dāng)是通過各自的比較優(yōu)勢(shì)共同促進(jìn)糾紛的解決，特別是下級(jí)法院的事實(shí)認(rèn)定往往具有不可替代性。（2）取向錯(cuò)位原則。因?yàn)榘讣徖淼谋就翑⑹隆⒀不貙徟械膽T性機(jī)制、對(duì)糾紛的近距體認(rèn)以及熟人社會(huì)的人情往來，都會(huì)讓法官“陷于情境”之中，所以，似乎是下級(jí)法院的裁判不得不強(qiáng)調(diào)“理解的具體性”。可問題的另一端是，下級(jí)法院往往出于保護(hù)自己免被審級(jí)追究或涉訟上訪，傾向于恪守法律的形式方面，甚至頻以出臺(tái)“地方版”的辦案指南，藉以機(jī)械地反復(fù)適用，不求有功，但求無過。因而涉及下級(jí)法院的裁判職權(quán)配置，應(yīng)當(dāng)是更為寬松化，從制度上預(yù)留下更多的判決裁量空間，與此相應(yīng)，對(duì)于上級(jí)法院的裁判職權(quán)配置，所賦予的判決裁量的空間不是更寬一些，而是更窄一些，以縮小受到外部干預(yù)的余地。（3）有限審查原則。呼應(yīng)上面的比較優(yōu)勢(shì)和取向錯(cuò)位原則，上級(jí)法院只能是對(duì)下級(jí)法院已知的事實(shí)和證據(jù)，以及提出過的問題進(jìn)行質(zhì)疑和審查。上級(jí)法院如果認(rèn)為案件事實(shí)與初審記錄所反映的情況不符，確有必要加以糾正和重新審理，則一般應(yīng)當(dāng)把案件發(fā)回一審法院，而不是由它自己改判。因?yàn)樯霞?jí)法院承擔(dān)上訴審或再審的職能，是以專業(yè)化復(fù)審為主的錯(cuò)誤糾正，而不是基于新的事實(shí)或證據(jù)資格的討論制造錯(cuò)誤。畢竟，如果上級(jí)法院是針對(duì)當(dāng)事人提出的新的事實(shí)和對(duì)證據(jù)資格的辯駁，甚至是超越當(dāng)事人請(qǐng)求事實(shí)的范圍進(jìn)行全面審查，那么上級(jí)法院做出改判決定的事實(shí)基礎(chǔ)就與下級(jí)法院判決的事實(shí)基礎(chǔ)完全相同，制造錯(cuò)誤的概率也是相當(dāng)?shù)摹?/p>