新型城鎮(zhèn)化在城市規(guī)劃工作中地位和意義

摘要：本文探討了新型城鎮(zhèn)化的背景、發(fā)展思路及其對城市規(guī)劃工作的指導作用，并就城市規(guī)劃工作中落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的路徑與方法進行了概述。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城市規(guī)劃；地位；意義

1新型城鎮(zhèn)化背景

新型城鎮(zhèn)化是基于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的問題而提出來的。據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》）介紹，在改革開放30多年時間里，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2013年的53.7%，可以說城鎮(zhèn)化就是伴隨著我國經(jīng)濟騰飛而產(chǎn)生和發(fā)展的，其作用是不容置疑的。然而，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展（有人稱之為“傳統(tǒng)的”城鎮(zhèn)化[1]）也帶來了一些負面影響，在尚未完全打破城鄉(xiāng)二元體制的前提下，53.7%只是常住人口的城鎮(zhèn)化率，實際戶籍城鎮(zhèn)化率只有36%，因而存在很明顯的問題，例如大量農(nóng)民外來工為城市建設(shè)做出了巨大貢獻，卻不能享受與城鎮(zhèn)戶籍人口同樣的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等基本公共服務(wù)待遇，所以人們常說“傳統(tǒng)的”城鎮(zhèn)化是攤大餅式的城鎮(zhèn)化，是犧牲農(nóng)業(yè)和環(huán)境的城鎮(zhèn)化，是粗放低效的土地城鎮(zhèn)化[2]。新型城鎮(zhèn)化不再是單純追求外延城鎮(zhèn)化率的提高，而是著力提高城鎮(zhèn)化的內(nèi)在質(zhì)量，也就是存量優(yōu)先、以存量帶動增量的城鎮(zhèn)化[3]。如果說前35年常住人口城鎮(zhèn)化率年均提高1.02%，戶籍城鎮(zhèn)化率年均提高0.57%，那么從2013-2020年目標人口城鎮(zhèn)化率年均提高0.90%，戶籍城鎮(zhèn)化率年均提高1.29%，兩相比較新型城鎮(zhèn)化的特點也就比較清楚了。新型城鎮(zhèn)化作為國家新的發(fā)展戰(zhàn)略，在城市規(guī)劃工作中的地位和意義是顯而易見的，因此筆者結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的認識對如何有效開展城市規(guī)劃工作進行了探討。

2新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路及其對城市規(guī)劃工作的指導作用

2.1 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路

2012年中央經(jīng)濟會議確立新型城鎮(zhèn)化“走集約、智能、綠色、低碳的發(fā)展道路”，《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》進一步明確為“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色的發(fā)展道路”。

“以人為本”就是要落實“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，“傳統(tǒng)的”城鎮(zhèn)化實際上將“造城”作為核心，一方面使大量土地資源得不到高效利用，另一方面常住人口中的農(nóng)民工得不到與戶籍居民均等的機會，因此新型城鎮(zhèn)化就要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋兩個關(guān)鍵問題。

“四化同步”是指推動工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)共進，城鎮(zhèn)化是連接工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的橋梁，是擴大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的翹板，只有四化同步才能更好地完成這一使命。

“優(yōu)化布局”是說新型城鎮(zhèn)化必須根據(jù)環(huán)境承載力進行科學合理的布局，也就是走集約高效的道路?！皞鹘y(tǒng)的”城鎮(zhèn)化造成如下后果：“三農(nóng)”問題始終無法得到有效解決；空間管制效力不足導致大量農(nóng)田被侵占；城鎮(zhèn)間無序競爭產(chǎn)生嚴重的同質(zhì)化、內(nèi)耗現(xiàn)象；對傳統(tǒng)能源與材料的過度依賴而致資源幾近耗竭；高污染、高能耗、高排放已嚴重影響人們的生活品質(zhì)、身體健康以及城市形象。所以“傳統(tǒng)的”城鎮(zhèn)化道路只會越走越窄，是不可持續(xù)的，唯有加強宏觀布局，才能促進各城鎮(zhèn)和諧發(fā)展。

“生態(tài)文明”是要走綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展之路。土地、水、能源等皆是不可再生的稀缺性資源，只有節(jié)約集約利用資源并將被動的生態(tài)治理轉(zhuǎn)化為主動的生態(tài)建設(shè)，才能走向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、安全健康、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展道路。

“文化傳承”，即要發(fā)展具備個性特色的美麗城鎮(zhèn)，那些有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風貌和民族特點的城鎮(zhèn)總會給人留下深刻的記憶，也是維系城鎮(zhèn)居民情感的精神紐帶，“讓居民望得見山，看得見水，記得鄉(xiāng)愁”不正是觸動人們內(nèi)心深處最柔軟的部分嗎？

2.2 新型城鎮(zhèn)化對城市規(guī)劃工作的指導作用

首先，新型城鎮(zhèn)化的主線是有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，也就是“化人”——為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與其他市民均等的公共服務(wù)，再根據(jù)“化人”需要決定城市建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模，例如根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量、享受的公共服務(wù)需要，確定水、電、氣、道路、通信、網(wǎng)絡(luò)、銀行、商業(yè)、學校、醫(yī)院、保障性住房等設(shè)施的建設(shè)規(guī)模。未來5年時間里全國將有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口要落戶在城鎮(zhèn)內(nèi)，落實他們的公共服務(wù)（醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、保障性住房等）將是城市規(guī)劃工作的重點之一。

其次，通過提高建設(shè)用地人口密度來解決城鎮(zhèn)建設(shè)問題。國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當前我國城市人均建設(shè)用地超過130m2，而發(fā)達國家人均建設(shè)占地只有82.4 m2，發(fā)展中國家人均建設(shè)占地也不過83.3 m2。如此結(jié)果造成空間利用率低，不少城市出現(xiàn)“空屋”、“鬼城”，而我國人均耕地面積不到世界人均水平的一半，糧食安全也始終是不容忽視的問題，所以《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確提出到2020年人均城市建設(shè)用地嚴格控制在100 m2以內(nèi)，并通過大力發(fā)展服務(wù)業(yè)提高就業(yè)能力，通過優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)改善城市環(huán)境，通過優(yōu)先發(fā)展城市公共交通、市政公用設(shè)施建設(shè)、完善公共服務(wù)體系來提升城市公共服務(wù)水平。這些情況提醒城市規(guī)劃工作城市軌道交通、學校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)步伐將加快。

最后，土地管理的原則是“管住總量、嚴控增量、盤活存量”?！皞鹘y(tǒng)”城鎮(zhèn)化通過“土地城鎮(zhèn)化”來推進城鎮(zhèn)化，結(jié)果造成土地資源粗放低效利用，“圈地”及非法占用建設(shè)用地現(xiàn)象也屢見不鮮?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》提出深化土地制度改革的方向：一是建立城鎮(zhèn)用地規(guī)模結(jié)構(gòu)調(diào)控機制，即實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的規(guī)模與所吸納的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤的政策，“人地掛鉤”與新型城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主線完全一致；另外還包括控制特大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適度增加中小城市、大城市衛(wèi)星城、縣城用地指標等。二是健全節(jié)約集約用地制度。工業(yè)用地比例高，所以通過提高工業(yè)用地效率可以提高土地使用效率并盤活用地存量。三是通過推進農(nóng)村土地制度改革并建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地一起入市。由于土地政策關(guān)系到城市規(guī)劃的順利實施，所以這些情況對城市規(guī)劃工作有很強等指導作用。

3 在城市規(guī)劃工作中落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的路徑與方法

建設(shè)新型城鎮(zhèn)化要解決市民化問題、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問題、落實生態(tài)文明問題、就地城鎮(zhèn)化等問題，關(guān)鍵是解決城鎮(zhèn)化速度擴張向質(zhì)量提升的有效轉(zhuǎn)型，而建立合理的系統(tǒng)框架是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)。產(chǎn)城一體化是建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的重要路徑 [4]。產(chǎn)城一體化是指城鎮(zhèn)生活服務(wù)功能與產(chǎn)業(yè)功能相融合，凸顯城鎮(zhèn)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)與生活服務(wù)中心的作用。實現(xiàn)產(chǎn)城一體化規(guī)劃的核心是合理選擇產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈延伸發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展方式等，應(yīng)按照區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集聚增長、混合利用、緊湊開發(fā)策略選擇城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)城鎮(zhèn)化、發(fā)展泛旅游業(yè)是產(chǎn)城一體化規(guī)劃的重要方向。泛旅游業(yè)是指超出傳統(tǒng)旅游觀光、休閑、度假等概念的更加泛化的旅游產(chǎn)業(yè)。

參考文獻：

[1] 單卓然，黃亞平.“新型城鎮(zhèn)化”概念內(nèi)涵、目標內(nèi)容、規(guī)劃策略及認知誤區(qū)解析[J].城市規(guī)劃學刊，2013（2）：16-22.

[2] 楊儀青.國外經(jīng)驗及啟示以政府調(diào)控促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展[J].世界農(nóng)業(yè)，2013（9）：132-135.

[3] 楊偉.新型城鎮(zhèn)化，“新”在何處——《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》解讀[J].金融博覽，2014（8）：42-44.

[4] 林峰，黃堅.新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的技術(shù)路徑與創(chuàng)新探索[J].中國名城，2013（5）：23-28.