贛州市河湖長制下跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控機制研究

肖祥顏

(贛州市河湖保護中心，江西 贛州 341000)

0 引 言

黨的十九屆五中全會提出“十四五”期間要進一步“強化河湖長制，加強大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護治理”。習近平總書記在2019 年黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會和2020 年全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話， 要求流域上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護，協(xié)同推進大治理；習近平總書記2021年在廣西考察時，要求推動流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)優(yōu)化、整體功能持續(xù)提升，為河湖流域系統(tǒng)保護指明了方向。水利部頒發(fā)的《河長湖長履職規(guī)范(試行)》指出，跨行政區(qū)域需建立聯(lián)合會商、信息共享、協(xié)同治理、聯(lián)合執(zhí)法等聯(lián)防聯(lián)控機制，實現(xiàn)區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)治。

中國對河長制下聯(lián)防聯(lián)控研究主要集中在機制研究、政策建議等。紀平認為治理保護的整體性與行政管轄的分割性一直是中國流域治理面臨的難題，生態(tài)系統(tǒng)的整體性決定流域治理必須跳出“自家一畝三分地”的思維，以系統(tǒng)思維打破行政區(qū)域和部門“壁壘”[1]。水問題的基本單元在于流域，水問題系統(tǒng)化治理應從流域視野開展[2]。流域生態(tài)功能嚴重退化，表象在河湖，根子在流域，必須以流域為整體，系統(tǒng)施策施治[3]。吳志廣等認為要從推進流域保護整體規(guī)劃與立法、促進部門聯(lián)動與聯(lián)合執(zhí)法、規(guī)范跨界斷面監(jiān)測評估、嚴格水量分配調(diào)度和完善資金投入激勵等方面，提出了河長制下赤水河流域聯(lián)防聯(lián)控的政策建議。楊濤認為在設置“河長”之外,河長制可以廣泛吸納特定河流的相關利益群體,達成政府與民間的合作,變單純的行政包干制為政社合作制。張偉中等系統(tǒng)性地提出了構建河長制框架下黃河河道管理聯(lián)防聯(lián)控機制的設想。唐見等指出加強流域統(tǒng)籌，是河湖治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展方向[4]。劉蕓指出要簽訂跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議、建立聯(lián)合治理機制、加強信息共享等措施[5]。目前，聯(lián)防聯(lián)控的理論研究較為多見，針對實際案例的總結與分析較少。因此，充分發(fā)揮河湖長制平臺作用， 構建河長制框架下跨界河流聯(lián)防聯(lián)控機制，正是贛州落實中央、水利部、省級精神的具體體現(xiàn)。

1 贛州市流域治理聯(lián)防聯(lián)控現(xiàn)狀

贛州是贛江、東江、北江源頭，境內(nèi)河流眾多，水資源充沛，多年平均降雨量1583mm，年均水資源總量335.7億m3。全市流域面積在10km2及以上的河流有1028條，流域面積在100km2及以上的河流有128條，河流總長度1.66萬km。實施河長制以來，贛州水質(zhì)持續(xù)改善，如圖1示。

圖1 2015-2020年贛州市水功能區(qū)水質(zhì)達標情況

為了保護好水資源，贛州正積極探索建立跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控機制，著力解決制度機制不健全、責任職責不明確、河湖管護不到位等問題。建立了跨省東江流域上下游橫向生態(tài)補償機制、建立跨省邊區(qū)域河長制合作機制、市域上下游生態(tài)補償機制。

1.1 建立跨省東江流域上下游橫向生態(tài)補償機制

東江源區(qū)涉及江西贛州的尋烏、安遠、定南三縣及會昌、龍南部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，江西境內(nèi)流域面積為3532.6km2，約占東江全流域面積的十分之一，是珠江三角洲和香港同胞的重要飲用水源地。2016年10月，江西、廣東兩省政府正式簽訂了《關于東江流域上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》，實行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，共同維護東江流域水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定和持續(xù)改善。2018年首輪協(xié)議期滿后，贛、粵兩省在首輪試點工作取得明顯成效的基礎上，就第二輪橫向生態(tài)補償達成一致，于2019年12月簽訂了《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議(2019-2021年)》，繼續(xù)推進東江流域上下游橫向生態(tài)補償并建立長效機制。在考核目標上，明確2019-2021年，考核斷面每月水質(zhì)均達到Ⅲ類標準，水質(zhì)達標率為100%，2021年力爭年均值達Ⅱ類以上。目前，贛州市獲得東江流域生態(tài)補償資金15億元，用于東江流域污染治理、生態(tài)修復、水源地保護、水土流失治理和環(huán)境監(jiān)管能力建設等五大類生態(tài)建設工程。

1.2 建立跨省邊區(qū)域河長制合作機制

為構建省際河長協(xié)作機制，贛州市與廣東省韶關市簽訂了《交界地區(qū)河長制工作協(xié)議》，大余縣、崇義縣均與廣東省仁化縣，崇義縣與湖南汝城簽訂了《邊區(qū)域河長制合作協(xié)議》；大余縣、崇義縣均與廣東仁化縣簽訂了《跨界河湖問題治理會商協(xié)議書》；贛州尋烏縣、會昌縣與福建省武平縣、廣東省蕉嶺縣、平遠縣共同簽訂了《關于建立閩粵贛邊檢察機關及河長制辦公室生態(tài)保護區(qū)域協(xié)作機制的實施意見》，著力強化邊區(qū)域河流管理保護，有效防范水生態(tài)環(huán)境風險。

1.3 建立市域上下游生態(tài)補償機制

為建成全流域上下統(tǒng)一、齊抓共管水生態(tài)環(huán)境保護和修復的制度體系，贛州市制定了《贛州市建立市內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制實施方案》。按照“誰超標、誰賠付，誰保護、誰受益”的原則，交接斷面水質(zhì)達到協(xié)議目標且年均值達到Ⅱ類的，由下游縣補償上游縣；如果交接斷面水質(zhì)年均值未達到協(xié)議要求的，由上游縣補償下游縣，補償標準為每年不低于100萬元。目前，章江流域、貢江流域和東江流域的24個斷面成功簽訂了上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議[6]。

1.4 深化生態(tài)執(zhí)法體制改革

為破解生態(tài)執(zhí)法領域各自為戰(zhàn)、職能交叉難題，贛州市率先在全省成立了生態(tài)綜合執(zhí)法機構，實行生態(tài)綜合執(zhí)法。2019年3月，贛州市出臺《關于深化全市生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的實施方案》，正式組建生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍，建立了聯(lián)合執(zhí)法機制，出臺了《贛州市聯(lián)合執(zhí)法工作方案》，統(tǒng)籌多部門力量，開展聯(lián)合執(zhí)法行動。安遠、尋烏、會昌創(chuàng)新生態(tài)綜合執(zhí)法模式，有效整合林業(yè)、水利、環(huán)保、國土、礦管等方面執(zhí)法力量，實行“統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行政、統(tǒng)一管理”。

2 存在的問題

2.1 聯(lián)防聯(lián)控未全面鋪開

贛州與福建省三明市和龍巖市，廣東省梅州市、河源市、韶關市，湖南省郴州市，江西省吉安市和撫州市相毗鄰，但目前贛州市僅與韶關市簽訂了合作協(xié)議，部分縣與廣東省仁化縣、蕉嶺縣、平遠縣、湖南汝城、福建省武平縣簽訂了合作協(xié)議，建立了合作機制，聯(lián)防聯(lián)控需進一步加強。

2.2 源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護壓力大

東江源區(qū)所擁有的礦產(chǎn)、林木資源，在生態(tài)環(huán)境保護的巨大壓力下，面臨著開展利用受到嚴重制約的難題。在短時間內(nèi)難以找到既有利于保護生態(tài)環(huán)境又有利于群眾脫貧致富的替代產(chǎn)業(yè)的情況下，當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展受到較大限制。而東江源區(qū)范圍多數(shù)為貧困地區(qū)，群眾對開發(fā)本地礦產(chǎn)和森林資源、發(fā)展果業(yè)的愿望非常強烈，發(fā)展與保護的矛盾尖銳，生態(tài)環(huán)境保護面臨巨大壓力。

2.3 聯(lián)防聯(lián)控機制不健全

東江流域橫向生態(tài)補償依據(jù)主要為協(xié)議、意見等臨時文件，在推動生態(tài)補償相關工作過程中，出現(xiàn)執(zhí)行依據(jù)不充分、部門間溝通協(xié)調(diào)難、區(qū)域間合作阻力大、政策效力不足等問題。

3 對策建議

3.1 實施聯(lián)防聯(lián)控全面開花

繼續(xù)加強跨省、跨市河湖的系統(tǒng)管護，開展聯(lián)合巡河巡湖活動，健全并運行跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機制，贛州準備與相鄰市、縣共同制定跨地區(qū)河長制工作聯(lián)動機制。

3.2 探索多元化生態(tài)補償

建議積極探索發(fā)揮市場途徑、社會途徑的作用，探索建立多元化的補償方式，鼓勵流域上下游通過對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移等方式建立合作發(fā)展關系。同時，積極策應贛州市融入粵港澳大灣區(qū)建設重要戰(zhàn)略，加強與廣東省方面的溝通協(xié)調(diào)，爭取投資項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術合作等方面的支持，壯大與發(fā)展東江流域綠色產(chǎn)業(yè)，不斷提高源區(qū)人民生活水平。

3.3 建立定期交流機制

建議建立明確的工作機制，有效發(fā)揮部門間合力，把跨界流域水環(huán)境改善上升到“保障用水安全、流域協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略層面，明確定期交流機制，及時溝通對接流域管理及補償實施工作中的問題，確保聯(lián)防聯(lián)控工作發(fā)揮最大實效。

4 結 語

良好的水生態(tài)環(huán)境是贛州最大的財富，保護水生態(tài)系統(tǒng)是贛州的歷史責任。贛州應以河長制平臺為抓手，積極采取科學方法開展跨界河湖聯(lián)防聯(lián)控工作，繼續(xù)守護好贛州的綠水青山。