美國高?！叭バ姓钡膯⑹?/h1>
2014-04-29 00:00:00陳楠楠
教育·綜合視線 2014年8期
近年來，大學(xué)“衙門化”作風(fēng)一直為人們所詬病。作為一名高校教師，筆者認(rèn)為，這不再是一個需不需要的問題，而應(yīng)該是如何落實的問題。去行政化，也許并不僅僅意味著行政級別的取消，在尚有級別的情況下而能革除衙門作風(fēng)豈不更加可貴？縱觀世界，西方的現(xiàn)代高等教育是非常發(fā)達的，而美國當(dāng)屬其中的佼佼者。中國高校是否要去行政化以及如何去行政化呢？或許可以從美國高校去行政化的道路上得到一些啟示。
司法判例確立大學(xué)自治
達特茅斯學(xué)院是美國第九所歷史最悠久的學(xué)院，也是聞名遐邇的常春藤學(xué)院之一，它坐落于新罕布什爾州的漢諾威小鎮(zhèn)。它是經(jīng)英王喬治三世批準(zhǔn)，由伊利·扎維洛克牧師創(chuàng)建并擔(dān)任院長，資金來自達特茅斯伯爵二世的捐贈。1769年，該校依據(jù)當(dāng)時的英國總督向?qū)W院頒發(fā)經(jīng)國王喬治三世簽字的特許狀而成立。達特茅斯學(xué)院是常春藤盟校中唯一叫“學(xué)院”而不叫“大學(xué)”的私立大學(xué)。說起這個名稱，不得不提起這個鮮為人知的著名案例——達特茅斯學(xué)院訴伍德沃德案。
1816年，新罕布什爾州政府試圖將私立的達特茅斯學(xué)院收歸州立大學(xué)，并設(shè)立了對學(xué)院單獨管理的機構(gòu)，以便廢除1769年英皇的批文。學(xué)院的秘書兼司庫伍德沃德根據(jù)州政府的決定將學(xué)院的校印、賬本和相關(guān)文件帶走。學(xué)院的董事會在董事弗蘭西斯·布朗院長的領(lǐng)導(dǎo)下向法院控告伍德沃德非法侵占學(xué)院的財產(chǎn)，要求他將校印、賬本等物品歸還學(xué)院。同時，董事會還連帶起訴了新罕布什爾州議會擅自訂立法律，未經(jīng)正當(dāng)程序就剝奪了他們的財產(chǎn)權(quán)利，破壞了具有契約效力的特許狀，是一種違反憲法的行為，要求法院宣布州議會通過的此項法律違反了憲法而無效。最終這個案件被該校上訴至聯(lián)邦最高法院，由首席大法官約翰·馬歇爾審理，該案經(jīng)裁決，最后達特茅斯學(xué)院獲勝。從最后的結(jié)果看出，該案堅持了原來憲章的有效性，排除了州政府的行政干擾，維護了大學(xué)自治的傳統(tǒng)。
這一事件對美國高等教育的影響極大：一是確認(rèn)私立大學(xué)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，從而導(dǎo)致更多的私立大學(xué)產(chǎn)生；二是宣告州政府收歸私立大學(xué)為州立大學(xué)的道路不通，從而迫使其加大財政投入來創(chuàng)辦更多的州立大學(xué)。美國的高等教育立法規(guī)定：聯(lián)邦政府、各州政府與高校存在著分權(quán)，這種分權(quán)是在美國憲法的規(guī)定和約束下進行的。聯(lián)邦政府的教育立法只起宏觀指導(dǎo)作用；各州的地區(qū)教育立法對本地區(qū)的學(xué)區(qū)設(shè)置、高校管理體制和州立大學(xué)財政撥款等做出規(guī)范；私立大學(xué)則有權(quán)對具體的辦學(xué)行為（學(xué)校招生、籌措經(jīng)費、教學(xué)管理、教師聘任、專業(yè)設(shè)置等）做出規(guī)定。
美國大學(xué)自治的保障——契約
總的來說，大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由和教授治校，是西方包括美國在內(nèi)的現(xiàn)代大學(xué)管理的三項基本原則。美國現(xiàn)代大學(xué)之所以能夠去行政化，筆者認(rèn)為法律確認(rèn)的大學(xué)自治是最基本的前提，沒有大學(xué)自治，就談不上學(xué)術(shù)自由和教授治校。所以中國高校要想去行政化，應(yīng)該先健全、完善法律制度，以確保大學(xué)自治的實行。
就像剛剛提到的達特茅斯學(xué)院訴伍德沃德案，馬歇爾法官在審案的同時還提出了一系列的疑問：Dartmouth College是否是政府建立并直接控制的教育機構(gòu)？教育又是否完全被置于政府手中？每一個教師是否都成為公共官員，而為教育之目的所做的捐贈是否都一律成為公共財產(chǎn)，以至是立法機關(guān)的意志而非捐贈人的意志成為處理此種捐贈的法律？馬歇爾法官認(rèn)為，這些問題對社會來說是非常重要的，法院應(yīng)當(dāng)給予認(rèn)真考慮。
這讓筆者想到了1980年以前的美國，教育部只是一個非內(nèi)閣成員的獨立政府機構(gòu)，其主要職責(zé)僅僅是在全國范圍內(nèi)收集和整理有關(guān)教育信息，并將這些信息提供給政府機構(gòu)和公眾。即使后來教育部成為了美國的一個政府部門，其主要職責(zé)也主要在于特殊教育領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，如弱智人教育、殘疾人教育、掃盲教育、教育貸款以及科技教育等，與高校并沒有直接的隸屬關(guān)系，也不能直接干預(yù)學(xué)校事務(wù)。基本上可以說，除經(jīng)費外，美國的高等教育與政府無關(guān)。美國也沒有全國統(tǒng)一的學(xué)位授權(quán)管理機構(gòu)，高校的辦學(xué)許可與學(xué)位授予權(quán)主要由高校所在州的立法機關(guān)負(fù)責(zé)把關(guān)，只要不違背法律，便可獨自管理，政府不得干預(yù)。
就達特茅斯學(xué)院訴伍德沃德案，最高法院的判決其具體的結(jié)果自然就是達特茅斯學(xué)院的新生，并由此確立和保證了美國私立學(xué)院的獨立和自治以及與大學(xué)自治密不可分的學(xué)術(shù)自由，而這也是美國公立高等學(xué)校所努力改革及追求的方向。由此，我們可知，導(dǎo)致美國大學(xué)自治的基礎(chǔ)就是契約，是一個不僅在字面上而且在精神上合乎憲法的契約。通過契約來調(diào)整私立高等學(xué)校與政府之間的關(guān)系，從而保障大學(xué)自治的實現(xiàn)。
通過立法理順政府與高校的關(guān)系
剛才提到的大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由和教授治校，這是美國現(xiàn)代高校管理的三項原則。其中教授治校的本質(zhì)是“自下而上”的決策，這必然使得高校行政以服務(wù)為價值本位；而我國的高校行政化本質(zhì)上是“自上而下”的決策，這就使高校行政以權(quán)力官位為價值本位。因此，高校要去行政化，其核心的問題不是高校有沒有行政級別的問題，而是要將高校從政府的行政下屬性組織中徹底解放出來。
我國高校之所以存在行政化有其客觀的理由。筆者認(rèn)為，因為我國辦大學(xué)的目的從一開始就是要讓高校為社會服務(wù)，而實現(xiàn)這一目的的最便捷途徑便是高校行政化，于是我國的《高等教育法》將高校的設(shè)置、招生、教學(xué)、人才培養(yǎng)、學(xué)位授予等，都授權(quán)給了政府或者教育行政部門。客觀上講，高校行政化很長時間內(nèi)確實為我國的高等教育發(fā)展、人才培養(yǎng)作出了巨大貢獻，但現(xiàn)在卻成了高等教育進一步實現(xiàn)質(zhì)的飛躍的重要制約因素。
所以，理順政府與高校的關(guān)系，落實高校辦學(xué)自主權(quán)是首要任務(wù)。去行政化并不是不要政府行政部門和行政管理。政府對公辦學(xué)校理所當(dāng)然要承擔(dān)辦學(xué)者和管理者的責(zé)任。但政府應(yīng)改變直接管理高校的模式，實施宏觀管理，例如：制定相關(guān)的法律法規(guī)、監(jiān)督學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。再比如，政府撥款是大學(xué)教育經(jīng)費的主要來源，但不應(yīng)由教育主管部門直接下達，而應(yīng)建立多方組成的撥款委員會。還有對高校的考核、評估不可缺少，但政府可以委托行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)對各類高校進行考核、評估。除此之外，取消由政府任命大學(xué)校長的包辦制，成立由教授為主體的多方代表參加的校長遴選委員會，實行公開招聘、公平競爭，最后報上級審批也非常有必要?？傊眄樥c學(xué)校的關(guān)系，政校分開、政事分開。應(yīng)從微觀管理型政府向宏觀管理型政府轉(zhuǎn)變，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。要明確各級政府管理大學(xué)的權(quán)限和責(zé)任，明確各類高校辦學(xué)的權(quán)力和責(zé)任。
就像美國，大學(xué)自治的保障是契約，但其具體的形成則是通過一系列的司法判決來確立的，因此，大學(xué)自治在某種程度上就是依法自治，美國現(xiàn)代大學(xué)自治的形成與高等教育法制化是密不可分的。就中國而言，高等教育法制化的趨勢也是不可阻擋的，通過法律來調(diào)整高等學(xué)校與政府之間的關(guān)系是必然的選擇。
結(jié)束語
盡管我國現(xiàn)在高校去行政化的呼聲很高，但是高?，F(xiàn)在去除行政化確實還存在著一些困難，可是筆者相信——去行政化、追求學(xué)術(shù)至上將是我國大學(xué)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必由之路?？梢源_定這樣一種思路：其一，大學(xué)按照學(xué)術(shù)機構(gòu)來辦，讓大學(xué)營造一個氣氛，就是學(xué)術(shù)至上。其二，教授最了解學(xué)術(shù)，他們代表了學(xué)術(shù)的方向，所以要讓教授的意志成為學(xué)校發(fā)展的主導(dǎo)。其三，行政干部作為管理人員為教授服務(wù)，他們要是社會的精英，要有很好的待遇，但他們的職責(zé)是按照規(guī)范制度，把學(xué)校運轉(zhuǎn)好，不是只指揮教授。其四，教授要討論什么問題，管理人員坐在一邊，教授有問題了他們提供參考，然后幫著找解決辦法?？梢哉f，只有營造出這種氣氛，大家才能一心追求學(xué)術(shù)領(lǐng)先與學(xué)術(shù)卓越，從而擺脫現(xiàn)在大學(xué)都追求、崇尚權(quán)力的現(xiàn)象。
總之，中國高校去行政化的道路還很漫長，它需要更多的人去關(guān)注和支持。希望我們可以從美國司法判例保障大學(xué)自治的過程中得到更多啟示。
近年來，大學(xué)“衙門化”作風(fēng)一直為人們所詬病。作為一名高校教師，筆者認(rèn)為，這不再是一個需不需要的問題，而應(yīng)該是如何落實的問題。去行政化，也許并不僅僅意味著行政級別的取消，在尚有級別的情況下而能革除衙門作風(fēng)豈不更加可貴？縱觀世界，西方的現(xiàn)代高等教育是非常發(fā)達的，而美國當(dāng)屬其中的佼佼者。中國高校是否要去行政化以及如何去行政化呢？或許可以從美國高校去行政化的道路上得到一些啟示。
司法判例確立大學(xué)自治
達特茅斯學(xué)院是美國第九所歷史最悠久的學(xué)院，也是聞名遐邇的常春藤學(xué)院之一，它坐落于新罕布什爾州的漢諾威小鎮(zhèn)。它是經(jīng)英王喬治三世批準(zhǔn)，由伊利·扎維洛克牧師創(chuàng)建并擔(dān)任院長，資金來自達特茅斯伯爵二世的捐贈。1769年，該校依據(jù)當(dāng)時的英國總督向?qū)W院頒發(fā)經(jīng)國王喬治三世簽字的特許狀而成立。達特茅斯學(xué)院是常春藤盟校中唯一叫“學(xué)院”而不叫“大學(xué)”的私立大學(xué)。說起這個名稱，不得不提起這個鮮為人知的著名案例——達特茅斯學(xué)院訴伍德沃德案。
1816年，新罕布什爾州政府試圖將私立的達特茅斯學(xué)院收歸州立大學(xué)，并設(shè)立了對學(xué)院單獨管理的機構(gòu)，以便廢除1769年英皇的批文。學(xué)院的秘書兼司庫伍德沃德根據(jù)州政府的決定將學(xué)院的校印、賬本和相關(guān)文件帶走。學(xué)院的董事會在董事弗蘭西斯·布朗院長的領(lǐng)導(dǎo)下向法院控告伍德沃德非法侵占學(xué)院的財產(chǎn)，要求他將校印、賬本等物品歸還學(xué)院。同時，董事會還連帶起訴了新罕布什爾州議會擅自訂立法律，未經(jīng)正當(dāng)程序就剝奪了他們的財產(chǎn)權(quán)利，破壞了具有契約效力的特許狀，是一種違反憲法的行為，要求法院宣布州議會通過的此項法律違反了憲法而無效。最終這個案件被該校上訴至聯(lián)邦最高法院，由首席大法官約翰·馬歇爾審理，該案經(jīng)裁決，最后達特茅斯學(xué)院獲勝。從最后的結(jié)果看出，該案堅持了原來憲章的有效性，排除了州政府的行政干擾，維護了大學(xué)自治的傳統(tǒng)。
這一事件對美國高等教育的影響極大：一是確認(rèn)私立大學(xué)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，從而導(dǎo)致更多的私立大學(xué)產(chǎn)生；二是宣告州政府收歸私立大學(xué)為州立大學(xué)的道路不通，從而迫使其加大財政投入來創(chuàng)辦更多的州立大學(xué)。美國的高等教育立法規(guī)定：聯(lián)邦政府、各州政府與高校存在著分權(quán)，這種分權(quán)是在美國憲法的規(guī)定和約束下進行的。聯(lián)邦政府的教育立法只起宏觀指導(dǎo)作用；各州的地區(qū)教育立法對本地區(qū)的學(xué)區(qū)設(shè)置、高校管理體制和州立大學(xué)財政撥款等做出規(guī)范；私立大學(xué)則有權(quán)對具體的辦學(xué)行為（學(xué)校招生、籌措經(jīng)費、教學(xué)管理、教師聘任、專業(yè)設(shè)置等）做出規(guī)定。
美國大學(xué)自治的保障——契約
總的來說，大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由和教授治校，是西方包括美國在內(nèi)的現(xiàn)代大學(xué)管理的三項基本原則。美國現(xiàn)代大學(xué)之所以能夠去行政化，筆者認(rèn)為法律確認(rèn)的大學(xué)自治是最基本的前提，沒有大學(xué)自治，就談不上學(xué)術(shù)自由和教授治校。所以中國高校要想去行政化，應(yīng)該先健全、完善法律制度，以確保大學(xué)自治的實行。
就像剛剛提到的達特茅斯學(xué)院訴伍德沃德案，馬歇爾法官在審案的同時還提出了一系列的疑問：Dartmouth College是否是政府建立并直接控制的教育機構(gòu)？教育又是否完全被置于政府手中？每一個教師是否都成為公共官員，而為教育之目的所做的捐贈是否都一律成為公共財產(chǎn)，以至是立法機關(guān)的意志而非捐贈人的意志成為處理此種捐贈的法律？馬歇爾法官認(rèn)為，這些問題對社會來說是非常重要的，法院應(yīng)當(dāng)給予認(rèn)真考慮。
這讓筆者想到了1980年以前的美國，教育部只是一個非內(nèi)閣成員的獨立政府機構(gòu)，其主要職責(zé)僅僅是在全國范圍內(nèi)收集和整理有關(guān)教育信息，并將這些信息提供給政府機構(gòu)和公眾。即使后來教育部成為了美國的一個政府部門，其主要職責(zé)也主要在于特殊教育領(lǐng)域的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，如弱智人教育、殘疾人教育、掃盲教育、教育貸款以及科技教育等，與高校并沒有直接的隸屬關(guān)系，也不能直接干預(yù)學(xué)校事務(wù)。基本上可以說，除經(jīng)費外，美國的高等教育與政府無關(guān)。美國也沒有全國統(tǒng)一的學(xué)位授權(quán)管理機構(gòu)，高校的辦學(xué)許可與學(xué)位授予權(quán)主要由高校所在州的立法機關(guān)負(fù)責(zé)把關(guān)，只要不違背法律，便可獨自管理，政府不得干預(yù)。
就達特茅斯學(xué)院訴伍德沃德案，最高法院的判決其具體的結(jié)果自然就是達特茅斯學(xué)院的新生，并由此確立和保證了美國私立學(xué)院的獨立和自治以及與大學(xué)自治密不可分的學(xué)術(shù)自由，而這也是美國公立高等學(xué)校所努力改革及追求的方向。由此，我們可知，導(dǎo)致美國大學(xué)自治的基礎(chǔ)就是契約，是一個不僅在字面上而且在精神上合乎憲法的契約。通過契約來調(diào)整私立高等學(xué)校與政府之間的關(guān)系，從而保障大學(xué)自治的實現(xiàn)。
通過立法理順政府與高校的關(guān)系
剛才提到的大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由和教授治校，這是美國現(xiàn)代高校管理的三項原則。其中教授治校的本質(zhì)是“自下而上”的決策，這必然使得高校行政以服務(wù)為價值本位；而我國的高校行政化本質(zhì)上是“自上而下”的決策，這就使高校行政以權(quán)力官位為價值本位。因此，高校要去行政化，其核心的問題不是高校有沒有行政級別的問題，而是要將高校從政府的行政下屬性組織中徹底解放出來。
我國高校之所以存在行政化有其客觀的理由。筆者認(rèn)為，因為我國辦大學(xué)的目的從一開始就是要讓高校為社會服務(wù)，而實現(xiàn)這一目的的最便捷途徑便是高校行政化，于是我國的《高等教育法》將高校的設(shè)置、招生、教學(xué)、人才培養(yǎng)、學(xué)位授予等，都授權(quán)給了政府或者教育行政部門。客觀上講，高校行政化很長時間內(nèi)確實為我國的高等教育發(fā)展、人才培養(yǎng)作出了巨大貢獻，但現(xiàn)在卻成了高等教育進一步實現(xiàn)質(zhì)的飛躍的重要制約因素。
所以，理順政府與高校的關(guān)系，落實高校辦學(xué)自主權(quán)是首要任務(wù)。去行政化并不是不要政府行政部門和行政管理。政府對公辦學(xué)校理所當(dāng)然要承擔(dān)辦學(xué)者和管理者的責(zé)任。但政府應(yīng)改變直接管理高校的模式，實施宏觀管理，例如：制定相關(guān)的法律法規(guī)、監(jiān)督學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。再比如，政府撥款是大學(xué)教育經(jīng)費的主要來源，但不應(yīng)由教育主管部門直接下達，而應(yīng)建立多方組成的撥款委員會。還有對高校的考核、評估不可缺少，但政府可以委托行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)對各類高校進行考核、評估。除此之外，取消由政府任命大學(xué)校長的包辦制，成立由教授為主體的多方代表參加的校長遴選委員會，實行公開招聘、公平競爭，最后報上級審批也非常有必要?？傊眄樥c學(xué)校的關(guān)系，政校分開、政事分開。應(yīng)從微觀管理型政府向宏觀管理型政府轉(zhuǎn)變，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。要明確各級政府管理大學(xué)的權(quán)限和責(zé)任，明確各類高校辦學(xué)的權(quán)力和責(zé)任。
就像美國，大學(xué)自治的保障是契約，但其具體的形成則是通過一系列的司法判決來確立的，因此，大學(xué)自治在某種程度上就是依法自治，美國現(xiàn)代大學(xué)自治的形成與高等教育法制化是密不可分的。就中國而言，高等教育法制化的趨勢也是不可阻擋的，通過法律來調(diào)整高等學(xué)校與政府之間的關(guān)系是必然的選擇。
結(jié)束語
盡管我國現(xiàn)在高校去行政化的呼聲很高，但是高?，F(xiàn)在去除行政化確實還存在著一些困難，可是筆者相信——去行政化、追求學(xué)術(shù)至上將是我國大學(xué)建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必由之路?？梢源_定這樣一種思路：其一，大學(xué)按照學(xué)術(shù)機構(gòu)來辦，讓大學(xué)營造一個氣氛，就是學(xué)術(shù)至上。其二，教授最了解學(xué)術(shù)，他們代表了學(xué)術(shù)的方向，所以要讓教授的意志成為學(xué)校發(fā)展的主導(dǎo)。其三，行政干部作為管理人員為教授服務(wù)，他們要是社會的精英，要有很好的待遇，但他們的職責(zé)是按照規(guī)范制度，把學(xué)校運轉(zhuǎn)好，不是只指揮教授。其四，教授要討論什么問題，管理人員坐在一邊，教授有問題了他們提供參考，然后幫著找解決辦法?？梢哉f，只有營造出這種氣氛，大家才能一心追求學(xué)術(shù)領(lǐng)先與學(xué)術(shù)卓越，從而擺脫現(xiàn)在大學(xué)都追求、崇尚權(quán)力的現(xiàn)象。
總之，中國高校去行政化的道路還很漫長，它需要更多的人去關(guān)注和支持。希望我們可以從美國司法判例保障大學(xué)自治的過程中得到更多啟示。
