變“閉門預(yù)算”為“開門預(yù)算”

近年來，江蘇省盱眙縣緊緊圍繞建立新型公共財政，加快了財政預(yù)算管理、國庫集中支付、非稅收入管理、縣鄉(xiāng)財政體制、轉(zhuǎn)移支付等改革步伐。2013年，進一步深化了部門綜合預(yù)算改革，通過實行預(yù)算改革，變過去財政一家“閉門預(yù)算”為部門直接參與的“開門預(yù)算”，預(yù)算方法由傳統(tǒng)的“基數(shù)預(yù)算”轉(zhuǎn)為科學(xué)的“零基預(yù)算”。特別是實行部門綜合預(yù)算后，各單位預(yù)算編制的責(zé)任意識進一步增強，理財行為進一步規(guī)范，預(yù)算約束效力進一步凸顯，“一個部門一本預(yù)算”改革目標(biāo)初步實現(xiàn)。

規(guī)范流程

自《預(yù)算法》實施以來，盱眙縣一貫高度重視財政預(yù)算工作，預(yù)算管理逐步走上了科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化和法治化軌道。先后出臺了《關(guān)于進一步加強財政資金支出管理的意見》、《盱眙縣財政國庫管理制度實施辦法》、《盱眙縣政府性債務(wù)管理辦法》、《盱眙縣行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》、《盱眙縣國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》等一系列文件，從預(yù)算編制到審批，從預(yù)算執(zhí)行到調(diào)整，從預(yù)算監(jiān)督到績效評價，從預(yù)算編制過程的公開，再到?jīng)Q算結(jié)果公開等各個環(huán)節(jié)，都嚴(yán)格按照《預(yù)算法》規(guī)定的程序和要求去做。特別是在操作程序上，嚴(yán)格執(zhí)行“二上二下” 和“上下結(jié)合”編制流程。每年10月份，全縣統(tǒng)一布置下一個年度預(yù)算編制工作時，由預(yù)算單位根據(jù)本單位實際和上級有關(guān)政策要求，編制預(yù)算建議數(shù)。預(yù)算建議數(shù)上報財政部門后，縣財政部門根據(jù)預(yù)算制度和標(biāo)準(zhǔn)及財力情況，經(jīng)審核后確定預(yù)算單位下一年度預(yù)算控制數(shù)?？h財政部門將預(yù)算控制數(shù)反饋給預(yù)算單位征求意見，在此基礎(chǔ)上，縣財政部門匯總?cè)h各預(yù)算單位下一個年度預(yù)算控制數(shù)。大約在12月份，縣財政部門將預(yù)算控制數(shù)報縣政府研究審定?？h政府將審定過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時通知財政部門按要求進行修改，形成下一個年度預(yù)算草案數(shù)。每年預(yù)算草案經(jīng)人代會審議批準(zhǔn)后，形成真正的預(yù)算數(shù)。財政部門在15天時間內(nèi)將預(yù)算數(shù)及時批復(fù)到各部門，并要求縣級部門及時批復(fù)給下屬單位。

從2013 年10月起，盱眙縣又著手編制縣級部門綜合預(yù)算，從2014年開始起正式施行，這也是近幾年變化比較大的一次?？h級部門綜合預(yù)算在遵守“收支平衡、真實可靠、節(jié)約統(tǒng)籌”的精神下，實行“核定收入、以收定支、差額補助、超收分成、欠收不補”的原則，統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)外收支。部門預(yù)算收入主要包括部門及所屬事業(yè)單位取得的財政撥款、各項非稅收入、專項收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入和其他收入。預(yù)算單位收入的測算是按前3年各項收入實際情況，結(jié)合下一年度各種收入增減因素綜合考慮，按收入類別逐項測算編制2014年收入計劃。對超額完成年度計劃的單位，按超收比例分檔確定不同的分成辦法。超收低于30%的，縣財政和預(yù)算單位按3：7分成；超收30%以上的，縣財政和預(yù)算單位按4：6分成。

為了安排好支出預(yù)算，盱眙縣財政部門動了不少腦筋，將支出預(yù)算分為基本支出和項目支出兩部分?；局С鲋话才湃藛T經(jīng)費、公用經(jīng)費和公務(wù)車輛經(jīng)費。根據(jù)單位性質(zhì)和承擔(dān)的社會職能，將全縣所有預(yù)算單位分成行政和事業(yè)兩大類。再根據(jù)行政單位承擔(dān)的工作量，將行政單位分成四檔，每個檔次對應(yīng)不同的公用經(jīng)費和公務(wù)車輛經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)單位分成兩檔，每檔的公用經(jīng)費和公務(wù)用車維護費的標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別。對于項目支出，凡是涉及民生給予重點保障外，其余部分從非稅收入中予以安排。預(yù)算單位非稅收入除安排一部分用于其執(zhí)法、執(zhí)收成本費用外，其余部分納入財政統(tǒng)籌。對不能完成預(yù)算計劃的，欠收部分由單位自行消化。這樣，總體上整合預(yù)算內(nèi)外財力，達到了綜合預(yù)算的科學(xué)性和合理性的要求。

理順財政分配關(guān)系

從實行分稅制財政體制以來，盱眙縣縣鄉(xiāng)財政體制隨著經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，先后使用了4輪財政體制。每一輪財政體制都比較好地劃分了縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系，充分調(diào)動了上下兩級政府當(dāng)家理財?shù)姆e極性。特別是目前仍在使用的財政體制，堅持按稅種劃分收入，按事權(quán)劃分支出。按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，完善了縣鄉(xiāng)財政分配體制，建立了財政收入穩(wěn)定增長機制，加大了對財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付補助力度，推動了縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。2013年，全縣實現(xiàn)財政總收入42.61億元，同比增長13.7%，首次突破40億元大關(guān)；地方公共財政預(yù)算收入達到27.13億元，同比增長17.2%。按同口徑與1995年比，公共財政預(yù)算收入年均增長達26.8%。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政預(yù)算收入實現(xiàn)22.61億元，年均增長27.2%。今年1—5月份，盱眙縣財政總收入實現(xiàn)20.78億元，公共財政預(yù)算收入實現(xiàn)14.47億元，同比增長分別為17.3%、10.2%。稅收占比達81.7%。

盱眙縣在執(zhí)行《預(yù)算法》過程中，能夠按照要求認(rèn)真組織編制和執(zhí)行預(yù)算，采取有效措施提高預(yù)算約束力，除按照《預(yù)算法》的規(guī)定設(shè)置一定數(shù)量的總預(yù)備費以備急需外，年初預(yù)算盡可能一步到位，控制和減少追加。近年來，財政代編預(yù)算大為減少，2013的代編預(yù)算為32609萬元，到2014年減少到27934萬元，下降14.34%。嚴(yán)格執(zhí)行“有預(yù)算不超支，無預(yù)算不列支”，預(yù)算管理中的隨意現(xiàn)象有了根本性改變，預(yù)算收支的嚴(yán)肅性、透明度和約束力有了很大增強。

在預(yù)算執(zhí)行中，因提標(biāo)擴面等政策剛性支出，縣財政部門根據(jù)預(yù)算執(zhí)行實際情況，提出預(yù)算調(diào)整初步方案，報縣政府決定后，提請縣人大常委會審議，通過后作為追加預(yù)算執(zhí)行。從今年起，縣政府和財政部門自我限權(quán)，沒有列入預(yù)算的項目、費用，縣政府堅決不批。超預(yù)算的項目、費用沒有經(jīng)過縣人大批準(zhǔn)的，財政部門也不得安排資金。那個部門提出要求增加預(yù)算的，由該部門首先提出相應(yīng)減去本部門列編的等額其他預(yù)算，減去的本部門預(yù)算也要經(jīng)過縣人大批準(zhǔn)。三是加大預(yù)算公開力度。近年來，盱眙縣著力打造“陽光財政”，不斷加大財政預(yù)算公開的力度，提高財政公信力。在政府收支預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，進一步公開縣級部門預(yù)算和決算，在今年年底前，將償試公開“三公”經(jīng)費。

強化監(jiān)督檢查

首先是在每年預(yù)算編制工作布置之前，縣財政部門將預(yù)算編制的依據(jù)、編制方法、定員定額標(biāo)準(zhǔn)、編制程序以及工作開展方案等提前向人大通報。在預(yù)算編制過程中，主動邀請人大財經(jīng)委領(lǐng)導(dǎo)參與編制，自覺接受人大監(jiān)督。此外，縣財政部門還采取“請進來，走出去”的方法，增強與人大之間聯(lián)系與溝通。一方面，每年邀請縣人大組織人大代表到縣財政部門開展視察活動，接受人大質(zhì)詢；另一方面。組織預(yù)算業(yè)務(wù)骨干去縣人大對《預(yù)算法》進行解讀，增強人大工作人員對《預(yù)算法》的理解。

再有是積極推行國庫集中收付制度改革。定期組織縣級預(yù)算單位財務(wù)會審和專項資金財務(wù)檢查，加強預(yù)算執(zhí)行的事前、事中、事后監(jiān)督。收入方面，強化了“收支兩條線”管理，做好“票款分離”、“罰繳分離”工作，促使單位及時將資金上繳財政專戶和國庫，杜絕財政收入“跑冒滴漏”。支出方面，進一步擴大財政直接支付范圍，減少資金中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，加強支出延伸管理。強力推進“公務(wù)卡”結(jié)算改革，提高“公務(wù)卡”結(jié)算費用在“三公”費用中的比重。今年4月份，在蘇北地區(qū)率先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進“公務(wù)卡”改革，實現(xiàn)“公務(wù)卡”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全履蓋。

還有財政同級審制度得以固化。每個年度，縣審計部門對縣財政部門進行一次例行預(yù)算執(zhí)行情況審計?？h財政部門對審計部門發(fā)現(xiàn)的問題和提出的合理化建議，不斷完善管理辦法，做到即知即改。

從2013年起，在編制公共財政收支預(yù)算的基礎(chǔ)上，試編國有資本經(jīng)營收支預(yù)算。2014年，開始編制政府性基金收支預(yù)算和社會保險基金收支預(yù)算。擬從2015年起，開始編制政府采購預(yù)算。全縣“1+4”財政預(yù)算編制體系初步建成。