定位、范圍與深度

在基本公共衛(wèi)生服務層面，“滄州模式”已經(jīng)不是一個新詞。2014年7月14日，河北省財政廳與河北省衛(wèi)計委聯(lián)合發(fā)布通知，在全省范圍內(nèi)推行基本公共衛(wèi)生服務資金支付方式改革。其原型，就是當年的“滄州模式”。而這種即將在河北全省推開的模式究竟“改”了哪些東西，對于河北省財政來說，又有哪些表象之下的深層思考？以此為契機，本刊專訪了河北省財政廳副廳長杜彥卿。請他從這項政策的定位、范圍與深度“三維”談一下他的理解。

定位于共建共贏

《新理財》：杜廳長您好，我們知道，滄州市基本公共衛(wèi)生服務支付方式改革工作在省廳的指導下，準備向全省范圍推開了。您認為這件事，從財政部門和衛(wèi)生部門的工作角度講，應該是一個什么樣的定位？

杜彥卿：這件事的定位要從兩個方面說起。從財政部門方面來談，這次基本公共衛(wèi)生服務支付方式改革，目的在于改變傳統(tǒng)的預算切塊方式。在傳統(tǒng)方式下，財政部門對于安排到各個業(yè)務部門的財政資金，要準確考核使用情況是非常困難的。不僅僅是基本公共衛(wèi)生服務支出方面，其他的比如說涉農(nóng)資金等，考核績效也都非常困難。經(jīng)過綜合考慮，我們決定從老百姓受益直接、關注度高的基本公共衛(wèi)生服務資金上開始改革。

如果說定位的話，我認為這一改革有幾個基礎的定位：資金的用途、使用方向不變；資金的數(shù)量不變，只加不減；財政和衛(wèi)生部門之間的工作分工不變，也就是說，原有的職責是不變的。改變的，只是這筆資金的支付方式。由傳統(tǒng)的財政按人頭計算切塊分給部門，再由部門向下切分，改變?yōu)橛眯畔⒒到y(tǒng)建立起更為科學的考核方式，形成有序競爭的分配機制。

而從基層衛(wèi)生部門的角度來說，引入競爭機制和信息化系統(tǒng)之后，他們拿這筆錢其實是更加理直氣壯的。誰該多拿，誰該少拿，更明晰化了。最關鍵的是，衛(wèi)生部門想達到的工作目標，在分配機制的推動下，更有效地實現(xiàn)了。從財政部門來講，這項資金的使用因為與服務的數(shù)量、質(zhì)量掛起了鉤，效益實實在在提高了。因此這項工作對于財政部門和衛(wèi)生部門，是實現(xiàn)了“共贏”。

《新理財》：雖然我們的初衷是好的，但就滄州這幾年的實踐來說，改革支付方式似乎不是一件簡單的事。

杜彥卿：確實如此。任何一項改革都要具備一定條件，比如，沒有信息化的支撐，很多改革就不能進行，這也是以前我們沒有做這些工作的原因之一。可以說，我們的財政預算管理在一些方面還處于一種比較粗放的狀態(tài)，不改它是因為條件還不成熟，特別是信息技術支撐條件不成熟。當然，也有方方面面認識上的差距。我們現(xiàn)在所說的改革還不是標準意義上的改革，而是一種完善，或者說踐行本職。有些人說這是利益分配問題，在這個事情上，我不太認同這種觀點。我認為，這是我們長期的慣性思維影響，存有怕改、不愿改的問題。

《新理財》：我們可不可以這樣理解，對于財政和業(yè)務部門來說，這都是一種慣性思維。

杜彥卿：可以這樣理解。但我不認為它是一種惰性，這是兩回事。財政部門和業(yè)務部門工作的目的都是相同的，都是為了把這些民生資金真真正正的花到民生上。我們一直在說績效財政，那么誰最有權評價財政資金的績效？既然是民生資金，那么老百姓最有權評價它是否花到位了。你工作做得到不到位，老百姓是用腳投票的，一看便知。就基本公共衛(wèi)生服務這件事來說，財政和衛(wèi)生部門要共同改變過去的思維慣性。從業(yè)務上，改變財政資金的切塊分配模式。從思想上，改變過去不管做事效果如何都拿一樣錢的想法。

范圍與趨勢

《新理財》：您剛才說到幾個不變和變的問題，但在實際工作中，財政部門與衛(wèi)生部門還是要有一個清晰的職責分界。也有人提出，財政現(xiàn)在是幫著衛(wèi)生部門做了一些工作，您怎么看在這項工作中財政與衛(wèi)生部門之間的“楚河漢界”？

杜彥卿：基本公共衛(wèi)生服務這件事本身，肯定是要由衛(wèi)生部門來牽頭的，干什么、怎么干都必須由衛(wèi)生部門來定。財政部門能做的，就是要管好資金，讓資金發(fā)揮最大的效用。為達到這一目標，在支付方式領域進行改革，這是財政該做的，應該由財政部門來牽頭。省級財政、衛(wèi)生部門目標一致、形成了合力，這是推動這項工作最有利的條件?？偠灾?，大家都是為了把基本公共衛(wèi)生服務這項工作做好，部門之間應該是相互協(xié)作配合的關系，并沒有矛盾。

《新理財》：在推廣“滄州模式”的過程中，您認為這種模式的普適性和可復制性如何？

杜彥卿：對于這個問題，我想說三點。

第一，一項政策是要與時俱進的。十八屆三中全會提出要建立現(xiàn)代財政制度。那么什么叫現(xiàn)代財政制度？不能以某一個時間節(jié)點為限，它是要不斷發(fā)展的。所以我們說滄州這種模式也是需要不斷向前發(fā)展完善的，隨著發(fā)展完善，它的普適性會逐漸增強。

第二，就現(xiàn)在而言，滄州這個模式，我認為至少在北方類似地區(qū)有著較大的普適性。我們在選擇這個樣本的時候，考慮到了它的可借鑒意義。比如人口比較分散，城鎮(zhèn)化率比較低等，這是北方比較典型的情況。作為一個試點，滄州面臨著許多地區(qū)共同面臨的問題，例如人口基數(shù)較大、服務質(zhì)量難以考核等等，它并沒有太多的特殊性。

第三，滄州模式表面上是支付方式的簡單改變，而深層實質(zhì)卻是思維方式的深刻轉變，這也是一種趨勢。財政資金用得好不好，不能靠行政手段去評價，而是要適應市場機制，讓老百姓去評價?；竟残l(wèi)生服務資金支付方式改革只是一個起點，我們會逐漸推廣這種支出模式，擴大適用范圍，讓民生財政真正服務于民生，讓惠民資金真正惠及百姓，解決好資金使用“最后一公里”的問題。

《新理財》：您提到滄州的這種做法其實是一種趨勢。十八大之后，財政提出了很多新思路和新定義，比如政府購買服務，比如財政績效理論，甚至政府績效理論等等。您認為滄州的做法是否在一定程度上推動了這些理論的發(fā)展？

杜彥卿：這是一個如何理解的問題。就像我上面說的，政策都是與時俱進的。那么如何前進？就是要把理論應用到實踐當中去，并逐漸去完善它。例如政府購買服務，一般的理解是政府購買社會組織提供的服務，而在滄州基本公共衛(wèi)生服務的實踐中，一些公立的社區(qū)衛(wèi)生服務站等等也參與了財政資金的競爭性分配，政府也購買了它們的服務。這就完善了政府購買服務的定義，政府購買服務的對象，也應當包括服務性的事業(yè)單位。這也是理論在實踐中的進一步完善。

廣度與深度

《新理財》：在把滄州模式向全省推廣的過程中，這種模式還需要不斷向前探索。那么您認為“滄州模式”還需要哪些層面上的完善？

杜彥卿：僅就財政部門而言，我認為至少還有四個方面需要加強。

第一，應該定好績效考核的方式?；竟残l(wèi)生服務涉及人數(shù)多，范圍廣 ，情況復雜。從財政資金管理的角度來說，難度非常大，而且還是跨部門協(xié)作。因此在績效考核的模式上，需要不斷的磨合完善。現(xiàn)在，滄州的考核機制和模式雖然走在了同行的前列，但還需要加強和衛(wèi)生部門的協(xié)作，讓考核方式更加精細和科學。

第二，需要完善財政資金的監(jiān)督機制。在考核真實有效的基礎之上，要繼續(xù)強化方方面面的監(jiān)督，讓民生資金真正用到老百姓身上，讓需要的人得到實惠。既然改革了財政資金的支付方式，就不能再不知道財政資金花到哪去了。這也是財政的本責之一。

第三，需要完善資金撥付政策。由于傳統(tǒng)意義上的基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費是先撥款后辦事，改革之后變成了先辦事后付款，并且按照實際工作量分配，這就要求財政部門必須及時足額地撥付應付款項。這也是財政支付方式改革的重要內(nèi)容。

第四，需要做好政策不斷調(diào)整的準備。作為一個試點地區(qū)，滄州不應該讓既有模式束縛住，而應該勇于嘗試更新的、更先進的財政信息技術和財政制度。這既是工作要求，也是實際需要。

《新理財》：我們在滄州的實地調(diào)研中了解到，所謂的“滄州模式”，其實每年都有新思路和新的工作方式參與其中。就現(xiàn)在的滄州基本公共衛(wèi)生服務工作而言，他們的改革方向是正確的，接下來需要的是改進。是這樣嗎？

杜彥卿：這說明他們已經(jīng)度過了改革最艱難的時期。每一項改革最難的就是達成共識。財政作為政府資金的主要管理部門，在工作中面對的是所有預算部門。我們之前總想著一碗水端平，在部門和項目之間取得平衡。但現(xiàn)代財政制度要求我們必須在財政資金的分配過程中引入績效理念。滄州基本公共衛(wèi)生服務工作中引入的財政資金競爭機制也是其中一項試驗。從財政的角度來說，讓服務提供方接受這種理念上的轉變是最難的，其他的都是技術問題和時間問題，也可以理解為你所說的“改進”。

《新理財》：您多次提到，滄州基本公共衛(wèi)生服務資金支付方式改革，對于財政來說實際上是財政資金績效管理理念的一次改革。這與財政部部長樓繼偉在建立現(xiàn)代財政制度中改變支出預算約束偏軟現(xiàn)狀的要求不謀而合。但這僅僅還是財政改革中的冰山一角。以后的路可能還會很長。

杜彥卿：有改變才有進步，有比較才有推動。評價財政資金分配得好不好，財政工作做得到不到位，不應該由我們來說，而應該讓事實說話，讓績效說話，讓老百姓說話，讓市場說話。說到預算約束，我們應當對財政資金的支出抱著一種深究的態(tài)度，負好財政的本責。這也對接下來的財政工作，提出了更高的要求。