財(cái)政反腐

近日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在第六輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話記者會(huì)上明確表示，反腐造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減慢是偽命題，腐敗與政府過(guò)多管制結(jié)合，解除管制減少腐敗機(jī)會(huì)，使市場(chǎng)更好發(fā)揮作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有好處。

腐敗不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潤(rùn)滑劑，中國(guó)、巴西等國(guó)在某個(gè)特定時(shí)間段，經(jīng)濟(jì)與腐敗同樣高速增長(zhǎng)，絕不是因?yàn)楦瘮∮行?，而是在人口眾多、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的地區(qū)，政府主導(dǎo)進(jìn)行大規(guī)模投資有邊際遞增效應(yīng)。近些年政府投資越大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)越差，就在于內(nèi)在的貪腐毒瘤吸納了大部分養(yǎng)料。貪腐風(fēng)行的經(jīng)濟(jì)體不可能跨越中等收入陷阱，也不可能建立起法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

反腐使經(jīng)濟(jì)減速是一個(gè)偽命題，而單純?cè)噲D以財(cái)政手段反腐，也是一個(gè)偽命題。

第一個(gè)偽命題：反腐拖慢經(jīng)濟(jì)增速

2014年前6個(gè)月，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)，結(jié)構(gòu)調(diào)整穩(wěn)中有進(jìn)，轉(zhuǎn)型升級(jí)勢(shì)頭良好。2014年中國(guó)上半年GDP同比增長(zhǎng)7.4%，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在7月16日的新聞發(fā)布會(huì)上用簡(jiǎn)單的12個(gè)字概括了2014年上半年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體趨勢(shì)為“總體平穩(wěn)，穩(wěn)中有進(jìn)，穩(wěn)中有升”。

雖然國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的用詞比較含糊，我們還是能從具體數(shù)據(jù)看出，2014年上半年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，的確放緩了。

那么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩是否與反腐有關(guān)？讓我們用事實(shí)說(shuō)話。據(jù)記者得到的第一手資料，上半年陜西省全省財(cái)政支出完成1900.62億元，占支出調(diào)整預(yù)算的50.53%，增長(zhǎng)10.06%，支出進(jìn)度居全國(guó)第一。其余調(diào)研各省市多數(shù)均穩(wěn)定在45%—50%之間，與往年基本持平。

但從支出結(jié)構(gòu)看，很容易發(fā)現(xiàn)為何經(jīng)濟(jì)增速減緩。在本刊本期調(diào)研的六個(gè)省市中，均表示社會(huì)保障和就業(yè)支出以及教育支出占比最大，分列第一、第二名。從支出方向看，民生財(cái)政理念為當(dāng)今主流。雖然民生財(cái)政是一個(gè)比較曖昧的名詞，并沒(méi)有一個(gè)嚴(yán)格的邊際界定，但所有地方財(cái)政均表示至少將四分之三以上的財(cái)政資金投入到了民生領(lǐng)域。這可以明顯地看出，在2008年4萬(wàn)億基礎(chǔ)建設(shè)投資的大潮過(guò)后，已經(jīng)進(jìn)入了為當(dāng)年的決策埋單的階段。雖然各級(jí)財(cái)政均表示依然要保證一定比例的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，但與前幾年相比不可同日而語(yǔ)。這是今年上半年地方經(jīng)濟(jì)降速的一個(gè)不可忽視的原因。

除了支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“剎車”的重要原因之一。本期調(diào)研的實(shí)例中，各級(jí)財(cái)政均表示在環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面有相當(dāng)可觀比例的投入。這些投入大致分為兩類：原有高污染高回報(bào)型行業(yè)環(huán)保改造或搬離城區(qū)，以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)工程。無(wú)論是這當(dāng)中的哪一項(xiàng)，都對(duì)以能源型、重工業(yè)型甚至工程原料供應(yīng)類企業(yè)稅收為主要來(lái)源的地區(qū)（北方居多）的財(cái)政收入造成不小的打擊。由于地方稅源改革的長(zhǎng)期不落地，而這些地方的第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)又不可能在短期內(nèi)形成可靠的、可持續(xù)的地方財(cái)源，甚至一些資源型、工業(yè)型城市基本無(wú)法轉(zhuǎn)型為以服務(wù)型企業(yè)為主要財(cái)政來(lái)源的模式，地方財(cái)政對(duì)這種可預(yù)料的財(cái)政減收只能硬扛，并沒(méi)有太好的解決方式。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重壓之下，土地財(cái)政的逐漸降溫，也是經(jīng)濟(jì)增幅減緩的一個(gè)客觀原因。在宏觀政策的調(diào)控之下，房地產(chǎn)業(yè)有別于前幾年一直處于沸點(diǎn)的狀態(tài)逐漸降溫。這不僅對(duì)房地產(chǎn)業(yè)甚至基建行業(yè)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈上的一系列地方財(cái)源致以重創(chuàng)，也讓作為地方重要財(cái)政收入來(lái)源的土地出讓金被動(dòng)減少。

綜上所述，反腐拖慢經(jīng)濟(jì)增速的確是個(gè)偽命題。

第二個(gè)偽命題：財(cái)政可單獨(dú)反腐

從財(cái)政層面說(shuō)反腐，其實(shí)有三個(gè)層次：第一，財(cái)政能不能反腐；第二，財(cái)政能不能單獨(dú)反腐；第三，如果不能反腐，財(cái)政能不能防腐。如果能反腐，財(cái)政應(yīng)該處于反腐鏈條上的哪一環(huán)。

我們把這件事拆開(kāi)來(lái)談。

第一，財(cái)政能不能反腐？縱觀現(xiàn)今的反腐大局，并未出現(xiàn)財(cái)政以自查形式找出腐敗案例的先例。絕大多數(shù)反腐案例均通過(guò)紀(jì)律檢查方式得出。而反腐的主體部門(mén)不是也不可能是財(cái)政。

但我們并不能簡(jiǎn)單地?cái)喽ㄘ?cái)政不能在反腐工作中起到應(yīng)有的作用。腐敗來(lái)源于權(quán)力的利益交換，腐敗的實(shí)質(zhì)是一種非正式的獲取政治影響的過(guò)程，當(dāng)某個(gè)群體感到其核心利益在正式政治體系內(nèi)被忽視或被認(rèn)為是非法之時(shí)，這一群體的成員就會(huì)被吸引到那些獲取影響的非正式渠道中去，而這些渠道又往往以腐敗的形式表現(xiàn)出來(lái)。腐敗在廣義上可以說(shuō)是行為主體為其特殊利益而濫用職權(quán)或偏離公共職責(zé)的權(quán)力變異現(xiàn)象。

那么財(cái)政部門(mén)主管的財(cái)政資金，可以說(shuō)是權(quán)力所覬覦的相當(dāng)大一塊利益。在腐敗案件中，多數(shù)官員有挪用財(cái)政資金的情況。那么如果財(cái)政部門(mén)通過(guò)技術(shù)手段來(lái)封堵財(cái)政資金存在的一系列尋租空間，是有可能作為反腐的“利器”存在的。

第二，財(cái)政能不能單獨(dú)反腐？答案是否。任何利器，必須有它的使用者。財(cái)政反腐的技術(shù)手段只是一種手段，而絕大多數(shù)腐敗案例，都是在財(cái)政資金撥付到某部門(mén)之后，在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中進(jìn)行挪用甚至占用的過(guò)程。現(xiàn)在的財(cái)政部門(mén)，尤其是地方財(cái)政部門(mén)，極少能實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金在撥付到部門(mén)后的追責(zé)功能，而如果某筆財(cái)政資金是由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)撥付，財(cái)政對(duì)其流向的監(jiān)管作用可謂微乎其微。即使財(cái)政部門(mén)利用績(jī)效、信息化等手段實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的撥付后管理，在沒(méi)有地方主政者的首肯下，對(duì)平級(jí)甚至上級(jí)部門(mén)的資金挪用也無(wú)法阻止。

第三，如果財(cái)政不能單獨(dú)執(zhí)行反腐任務(wù)，那么財(cái)政在反腐工作中的定位應(yīng)當(dāng)如何？根據(jù)十八大之后財(cái)政部門(mén)工作的新定位，財(cái)政部門(mén)在反腐工作中應(yīng)當(dāng)定位于對(duì)財(cái)政資金使用方式的細(xì)化、審核以及告知三種職能。

財(cái)政資金使用方式的細(xì)化并不是一個(gè)新名詞。最明顯的當(dāng)屬現(xiàn)在全國(guó)各地財(cái)政都在研究的，從部門(mén)預(yù)算到項(xiàng)目預(yù)算的預(yù)算編制方式改革。除此之外，這還與當(dāng)前財(cái)政部門(mén)的信息化建設(shè)息息相關(guān)。預(yù)算編得越細(xì)，就像漁網(wǎng)網(wǎng)眼越小，財(cái)政資金中的尋租空間也就越小。而信息化建設(shè)則將人工不可完成的浩如煙海的財(cái)政數(shù)據(jù)處理變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

財(cái)政的資金流向?qū)徍寺毮?，?lái)源于財(cái)政績(jī)效，甚至政府績(jī)效工作的完善，這并非是財(cái)政一家可為的工作，但作為財(cái)政資金的主管部門(mén)，財(cái)政必須對(duì)按照預(yù)算撥付給部門(mén)之后的財(cái)政資金流向負(fù)責(zé)，直到它符合所屬項(xiàng)目的績(jī)效考核目標(biāo)為止。而這項(xiàng)工作在現(xiàn)有體制之下運(yùn)行極難，幾乎沒(méi)有部門(mén)愿意將自己部門(mén)當(dāng)中的所有真實(shí)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)對(duì)財(cái)政部門(mén)公開(kāi)。因此以財(cái)政審核方式防止腐敗，對(duì)財(cái)政來(lái)說(shuō)還有很多工作要做。

最后，是財(cái)政應(yīng)有的告知職能。由于部門(mén)間和部門(mén)與地方政府間的信息不對(duì)等，地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)通常不能全面的得知每個(gè)項(xiàng)目的安排和進(jìn)展情況。這也變相的造成了一些可以“閉門(mén)操作”的政府項(xiàng)目，有些人因此從中牟利。通過(guò)財(cái)政手段，可以借鑒公司理財(cái)中的記賬甚至報(bào)賬手段，在客觀上可以讓地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)得知一些重大項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

總而言之，財(cái)政部門(mén)從部門(mén)職責(zé)上來(lái)說(shuō)，并不是一個(gè)“反腐”的部門(mén)，而是一個(gè)專注于以財(cái)政手段“防腐”的部門(mén)。而且在地方財(cái)政職能無(wú)法完全發(fā)揮的許多地方，這些“防腐”的手段，效果并不理想。