2014下半年財政趨向

7月30日，全國財政廳（局）長座談會在北京召開。會議的主要任務是：貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，以及黨中央、國務院對財政工作的重要指示，分析當前財政經(jīng)濟形勢，部署推進財稅體制改革，安排下一步財政重點工作。財政部黨組書記、部長樓繼偉出席會議并講話。

樓繼偉指出，今年以來，財政部門全面貫徹黨中央、國務院的決策部署，認真落實各項穩(wěn)增長促改革調結構惠民生財稅政策措施，對促進經(jīng)濟在下行壓力中保持平穩(wěn)運行發(fā)揮了積極作用。在此基礎上，財政預算執(zhí)行情況總體良好。上半年，全國一般公共預算收入74638億元，同比增長8.8%；全國一般公共預算支出69154億元，增長15.8%，支出進度比往年加快，民生等重點支出得到較好保障。同時，面對復雜的外部環(huán)境和開放經(jīng)濟條件下的新挑戰(zhàn)，堅持大國財政理念，積極參與全球經(jīng)濟治理體系的變革與完善，努力維護和增進國家利益。

樓繼偉強調，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。中共中央政治局會議審議通過的深化財稅體制改革總體方案，明確了改革目標、主要任務、路線圖、時間表。當前和今后一個時期，按照黨中央、國務院的決策部署，要重點推進三個方面的改革。

第一，改進預算管理制度，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度。建立透明預算制度，擴大公開范圍，細化公開內容；完善政府預算體系；改進年度預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制，實行中期財政規(guī)劃管理；完善轉移支付制度，逐步提高一般性轉移支付占比，清理整合規(guī)范專項轉移支付；加強預算執(zhí)行管理，強化預算約束，完善財政結轉結余資金和財政專戶管理；規(guī)范地方政府債務管理，加強債務規(guī)模控制，建立政府綜合財務報告制度；全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。第二，完善稅收制度，建立有利于科學發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系。推進增值稅改革，完善消費稅制度，加快資源稅改革，建立環(huán)境保護稅制度，加快房地產稅立法并適時推進改革，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制度，全面修訂稅收征管法。第三，調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度。進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分各級政府間事權與支出責任，形成中央和地方財力與事權相匹配的財政體制。

樓繼偉強調，財政部門要以強烈的歷史使命感、高度的政治責任感和時不我待的緊迫感，在貫徹落實改革總體方案上下細功夫、苦功夫、深功夫，把各項改革舉措落到實處。必須強化大局意識，既要考慮本地的實際情況，更要站在國家和全局的高度，樹立全國一盤棋的思想，研究改革問題，提出改革措施。必須強化擔當意識，要有勇氣，有膽識，敢于破樊籬、擔責任、啃“硬骨頭”，擔負起改革重任。必須強化機遇意識，抓住千載難逢的歷史性機遇，增強信心，堅定不移朝著既定目標前進。打贏財稅改革這場硬仗，要突出問題導向，切實做到加強頂層設計與摸著石頭過河相結合，切實做到整體推進與重點突破相促進，切實做到當前與長遠相統(tǒng)籌，切實做到效率與公平相兼顧，齊心協(xié)力，攻堅克難，確保如期完成各項改革任務。

樓繼偉要求，在推進財稅體制改革的同時，要統(tǒng)籌做好以下幾方面重點工作：繼續(xù)抓好穩(wěn)增長促改革調結構惠民生財稅政策措施的落實；切實推進養(yǎng)老保險等其他重要改革工作；積極參與國際財經(jīng)合作；進一步嚴肅財經(jīng)紀律。

樓繼偉強調，財政部門要進一步鞏固擴大黨的群眾路線教育實踐活動成果，以優(yōu)良的作風推進財稅改革，做好財政工作。

財政部黨組副書記、副部長張少春主持會議。會議討論了改革完善轉移支付制度等11個具體操作性文件，交流了各地推進落實改革舉措的經(jīng)驗和做法。在京部黨組成員，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）財政廳（局）長，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處專員，部內各單位負責人出席了座談會。

本刊記者根據(jù)此次會議中的重要議題，以及參會嘉賓討論的熱點話題，結合當前財政的重點工作，側重梳理出幾大關鍵詞，試圖從中展望下半年的財政工作方向，厘清當前財政改革的肌理。

經(jīng)濟下行壓力

宏觀經(jīng)濟在經(jīng)歷了一季度的GDP7.4%的增速恐慌后，二季度增速已經(jīng)回升至7.5%，但是從參會嘉賓的討論中，依然能感覺到經(jīng)濟下行壓力較大。

一些影響經(jīng)濟平穩(wěn)運行的矛盾和問題仍然突出。主要體現(xiàn)在，一是三大需求平穩(wěn)增長的動力和后勁不足。二是推進結構調整面臨諸多難題。三是企業(yè)生產經(jīng)營困難仍在持續(xù)。四是部分城市和地區(qū)房地產成交持續(xù)低迷，房地產企業(yè)資金壓力加大，資金斷鏈風險有所上升，地方政府性債務壓力較大，局部地區(qū)債務風險不容忽視。

財政是經(jīng)濟發(fā)展狀況的綜合反映。上半年財政收入增長與經(jīng)濟增長態(tài)勢基本適應，但與工業(yè)生產、消費、投資等密切相關的國內增值稅、消費稅低速增長，房地產相關稅收增幅回落明顯。

在這種基礎上，今后幾個月的財政收入形勢不容樂觀?？紤]到經(jīng)濟下行壓力較大、價格漲幅低于預期、營改增試點范圍擴大、簡化合并增值稅特定一般納稅人征收率等因素影響，預計今年中央財政收入達到預期目標難度較大。地方財政收入受投資增幅持續(xù)回落、房地產相關稅收對地方財政增收的貢獻明顯減弱等因素影響，增幅可能回落個位數(shù)。全年財政收支矛盾較為突出。

管理會計

今年年初，財政部發(fā)布《關于全面推進管理會計體系建設的指導意見（征求意見稿）》，吹響了我國管理會計加速發(fā)展的開篇序曲。

此次會議期間，特意安排出議程，對管理會計進行專題培訓。中國總會計師協(xié)會組織的“中國管理會計系列講座”第一講開講。財政部部長樓繼偉作了題為“加快發(fā)展中國特色管理會計，促進我國經(jīng)濟轉型升級”的報告。

管理會計為何現(xiàn)在變得如此重視？管理會計從傳統(tǒng)會計中分離而來，是與財務會計并列的一個會計分支，著重為企事業(yè)單位改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益服務。

財務會計著重“算”，而管理會計是“管”“算”結合；財務會計面向“外界”，而管理會計面向企業(yè)“內部”，為內部決策控制提供資料；財務會計側重“過去”，而管理會計“解析過去”“控制現(xiàn)在”“籌劃未來”；財務會計要遵循統(tǒng)一的會計準則和會計制度，而管理會計的方法和工具更靈活多樣。

樓繼偉要求，通過5—10年的努力，基本形成中國特色管理會計理論體系，基本建成管理會計指引體系，為推動中國經(jīng)濟轉型升級服務，為提高單位資金使用效益服務，實現(xiàn)我國管理會計跨越式發(fā)展，在較短時間內接近或進入世界先進行列。

預算管理改革

6月30日，中共中央政治局通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確提出“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度”的改革任務和時間表，而這其中，預算管理制度的改革顯得尤為關鍵。

現(xiàn)代預算制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎和重要標志。此次會議明確，要從以下七個方面推進預算管理改革。

一是建立透明預算制度。預算透明本質上是政府行為的透明，可以推動和倒逼其他各項改革。二是完善政府預算體系。三是改進年度預算控制方式。包括三個方面：推進年度預算改革、建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃。四是完善轉移支付制度。五是加強預算執(zhí)行管理。六是規(guī)范地方政府債務管理。七是全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

中期財政管理規(guī)劃

談及中期財政管理規(guī)劃，這似乎有點讓地方財政人士有點為難，一年一度的預算編制就已經(jīng)讓他們頭疼，但從長遠提升治理能力來看，此項措施確有必要。

工業(yè)化國家預算制度的一個共同特征，就是實行中長期財政規(guī)劃管理。OECD國家的中期預算一般為3—5年，我國香港地區(qū)是5年，新近又成立了“長遠財政計劃工作小組”，開始對未來30年的財政收支進行預測分析。

中期財政規(guī)劃實質上是中期預算的過渡形態(tài)。首先要對總體收支和全面政策做好預判，再對影響較大的政策重點研究，逐步使政策制度定型，從而做到部分支出相對穩(wěn)定，可變動部分成為研究重點，漸進過渡到真正的中期預算。中期財政規(guī)劃主要包括四個部分內容。

一是現(xiàn)行政策及收支測算。應根據(jù)基期年的經(jīng)濟發(fā)展情況和宏觀調控方向，預測未來三年經(jīng)濟社會發(fā)展狀況及主要經(jīng)濟指標。二是現(xiàn)行政策問題分析。分析現(xiàn)行政策中存在的幾方面問題，包括財政風險問題、收入制度問題、支出政策問題。三是收支政策改革方案。四是改革后收支測算。結合宏觀調控目標，提出未來三年財政政策的約束準則。

清理稅費優(yōu)惠

稅費優(yōu)惠政策幾乎在我國各個地區(qū)都存在，在促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化投資環(huán)境的同時，也帶來了一些弊端，比如可能影響公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設，也不符合建立現(xiàn)代財政制度的要求。

一些地區(qū)違反稅收法律法規(guī)的稅政管理權限，自行出臺各類稅收優(yōu)惠政策，包括擅自擴大法定稅收優(yōu)惠范圍、越權減免稅、通過財政返還等方式變相減免稅，覆蓋范圍涉及各個稅種、各類市場主體和各個產業(yè)。同時，在政府性基金和行政事業(yè)性收費等非稅收入以及財政支出安排方面，也存在類似問題。

對于全面規(guī)范各類稅收優(yōu)惠政策，下一步主要集中在以下幾個方面。一是統(tǒng)一稅收政策權限。二是健全非稅收入管理制度。三是規(guī)范財政支出管理。四是對現(xiàn)有優(yōu)惠政策進行清理。五是建立評估和退出機制。六是健全約束和問責機制。七是建立信息公開和舉報制度。八是健全配套措施。

政府性債務

談及政府性債務，這是讓地方財政最為擔憂的“地雷”。今明兩年，是政府性債務的償債高峰期，也是對以前地方政府盲目追求發(fā)展速度的長久還債。

從總體上看，政府性債務還處在可控范圍之內，但是潛在風險日益增長，財政部門將主要從以下幾個方面來防范和疏通風險。

一是清理處置地方政府融資平臺公司。原來由融資平臺公司舉借的債務，要一分為三的分別處置：對商業(yè)房地產開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業(yè)債務；對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。

二是加強債務規(guī)?？刂?。

三是建立以資產負債表為主要內容的政府綜合財務報告制度。

在政府性債務管理中，妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資尤為引人關注。一是將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經(jīng)債權人與債務人共同協(xié)商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。二是積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。三是妥善償還存量債務。四是確保在建項目后續(xù)融資。

政府綜合財務報告制度

目前，我國政府實行以收付實現(xiàn)制會計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府預算收支等流量情況，無法完整反映政府資產負債等存量情況。編制權責發(fā)生制政府綜合財務報告，全面反映政府資產和負債信息，可以為規(guī)范政府的舉債行為、反映政府的償付能力、開展政府信用評級和加強政府資產負債管理提供依據(jù)。改革內容主要包括：建立政府會計準則體系，建立政府財務報告制度框架體系，為政府財務報告編制、審計公開、分析應用等提供標準；組織編報政府部門財務報告、政府綜合財務報告；加強政府綜合財務報告的分析應用，為開展地方政府信用評級等提供信息支持。

編制資產負債表的一個關鍵問題是對資產負債進行估值計量。政府資產負債計量屬性的選擇，與政府財務報告目標和會計信息質量特征密切相關。目前，對政府資產的計量以歷史成本為主，對政府負債的計量則以合同金額或實際發(fā)生額為主。實際上，政府資產計量屬性下一步還應包括重置成本、現(xiàn)值和公允價值以及名義金額，政府負債計量屬性下一步還應包括現(xiàn)值。如，政府辦公樓房、設備等這類固定資產，主要用于維持政府機關正常運行、向社會提供一般公共服務，通常不用于出售，對其采用歷史成本計量有利于準確反映政府資源投入和消耗情況。而政府持有的債券等金融工具，其主要目的是實現(xiàn)政府資產保值增值，對其采用公允價值計量更有利于準確反映這些資產的真實價值。

在編制政府資產負債表時，對政府或有債務需要從會計角度做出判斷和界定，只有在符合負債定義及確認條件的情況下，才能作為負債列入資產負債表，否則就只能在資產負債表的附注中進行披露。審計署公布的地方政府性債務數(shù)據(jù)中，將地方政府性債務劃分為負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務三類。在編制政府資產負債表時，對后兩類債務需要從會計角度進行確認計量，才能作為負債列入資產負債表。

專員辦轉型

財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處（以下簡稱專員辦）職能轉變和優(yōu)化較受關注。專員辦在加強財政管理、推進各項財政改革等方面做出了重要貢獻。

但隨著財政改革的不斷深入，專員辦現(xiàn)有職能存在的定位不科學、部分職能與有關部門交叉重疊，與財政主體業(yè)務嚴重脫節(jié)等問題日益凸顯，中央財政的管理職能在專員辦難以得到有效延伸，專員辦就地監(jiān)督的優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。

在這種背景下，專員辦職能亟待轉型，轉型后應包括以下職能。一是監(jiān)督地方執(zhí)行國家重大財稅政策和法律法規(guī)。二是加強屬地中央預算單位財政監(jiān)督。三是加強中央財政轉移支付資金監(jiān)督。四是對主要由中央財政資金安排的重大項目實施財政監(jiān)管。五是完善中央預算收入監(jiān)管。六是監(jiān)管會計信息質量。七是參與內控管理和內部審計。

專員辦的職能轉變是財政管理體制的深刻變革，需從建立現(xiàn)代財政制度和財政改革發(fā)展的大局推進。