首都高校應(yīng)急管理體系研究

摘要：“十二五”時(shí)期首都高校應(yīng)急管理工作面臨更多、更復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)因素。應(yīng)急管理體系之于首都高校，其核心內(nèi)容主要包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制。體制是基礎(chǔ)，機(jī)制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提。當(dāng)前首都高校應(yīng)急預(yù)案體系基本建立、應(yīng)急管理體制正在形成、應(yīng)急管理機(jī)制逐步建立、應(yīng)急管理法制日益完善、應(yīng)急管理保障明顯加強(qiáng)，首都高校應(yīng)急管理體系建設(shè)在各方面取得了一定的成效。盡管如此，仍然與國(guó)家和首都對(duì)高校應(yīng)急管理工作的要求以及首都高校改革建設(shè)與發(fā)展的要求有一定的差距。從世界范圍內(nèi)看，可以借鑒美國(guó)、日本、德國(guó)和香港等一些國(guó)家（地區(qū)）的高校應(yīng)急管理體系建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，“他山之石，可以攻玉”。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，首都高校應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本任務(wù)就是要以提高首都高校應(yīng)急管理綜合能力為主線，進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制、應(yīng)急管理法制和應(yīng)急管理保障，形成統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、特色鮮明的應(yīng)急管理體系為首都高?！捌桨残@”建設(shè)提供有力保障。

關(guān)鍵詞：首都高校；應(yīng)急管理；突發(fā)事件

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-0079（2014）26-0008-06

《北京市“十二五”時(shí)期應(yīng)急體系發(fā)展規(guī)劃》指出，“十二五”時(shí)期首都公共安全和應(yīng)急管理形勢(shì)面臨的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)更加復(fù)雜嚴(yán)峻，防范與處置突發(fā)事件工作任務(wù)更加繁重艱巨，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)日趨頻繁，各類事故災(zāi)難仍然可能高發(fā)，城市安全運(yùn)行面臨較大壓力，公共衛(wèi)生事件發(fā)生的不確定性增大，社會(huì)安全穩(wěn)定形勢(shì)更加復(fù)雜。[1]這是首都高校所面臨的客觀環(huán)境。作為首都的北京市面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)必然直接或間接地反映到高校中來。北京地區(qū)現(xiàn)有普通高校89所，其中中央部署高校36所，市屬高校38所，民辦高校15所，目前在校全日制普通本專科生58萬(wàn)人，研究生21萬(wàn)人。這是一個(gè)非常龐大而又特殊的群體。尤為突出的是，首都高校特殊的地理位置以及在全國(guó)的影響力，勢(shì)必更加凸顯可能造成的社會(huì)影響，也因此決定了首都高校應(yīng)急管理工作面臨更多、更復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)因素。

自2003年“非典”以來，國(guó)家和北京市應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了令人矚目的成就，在實(shí)踐中也發(fā)揮了重要的作用。但是當(dāng)前應(yīng)急管理體系與復(fù)雜多變的公共安全形勢(shì)還不完全適應(yīng)。國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)閃淳昌指出：“突發(fā)事件多發(fā)生在基層。經(jīng)驗(yàn)表明，基層第一時(shí)間的處置方式對(duì)減少傷亡和損失最為關(guān)鍵。”作為首都應(yīng)急管理體系組成部分的首都高校應(yīng)急管理體系建設(shè)仍然需要繼續(xù)推進(jìn)。深入研究首都高校應(yīng)急管理體系，建設(shè)首都高校“平安校園”，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“把首都高校系統(tǒng)建設(shè)成為‘平安北京’最安全、最穩(wěn)定、最和諧的示范區(qū)”的目標(biāo)具有重要意義。

一、首都高校應(yīng)急管理體系概述

1.高校突發(fā)事件及其應(yīng)急管理

突發(fā)事件的涵義在理論界和實(shí)務(wù)界都達(dá)成了統(tǒng)一的觀點(diǎn)，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)中也有了明確的表述?！侗本┦袑?shí)施<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》第二條第二、三款規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。高校作為人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，人口密度大，人群特殊（社會(huì)精英聚集地），成為風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)、集中且復(fù)雜之場(chǎng)域。筆者認(rèn)為，高校突發(fā)事件是指高校中由于偶發(fā)性因素引起的突然發(fā)生的、嚴(yán)重影響學(xué)校正常工作、生活、教學(xué)和科研秩序，威脅師生員工生命、財(cái)產(chǎn)安全，危及社會(huì)穩(wěn)定，需要采取特殊措施應(yīng)對(duì)的社會(huì)安全、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、考試安全、網(wǎng)絡(luò)和信息安全等事件。高校突發(fā)事件除了具有發(fā)生突然性、處置緊迫性、結(jié)果危害性和影響廣泛性的一般特點(diǎn)外，還有社會(huì)敏感性、主體活躍性、誘因多樣性的特點(diǎn)。

高校突發(fā)事件主要包括六大類：其一，社會(huì)安全類突發(fā)事件。包括高校校園內(nèi)外涉及師生員工的各種非法集會(huì)、游行、示威、請(qǐng)?jiān)敢约凹w罷餐、罷課、上訪、聚眾鬧事等群體性事件，各種非法傳教活動(dòng)、政治性活動(dòng)，針對(duì)師生員工的各類恐怖襲擊事件，師生員工非正常死亡、失蹤等可能會(huì)引發(fā)影響校園和社會(huì)穩(wěn)定的事件等。其二，事故災(zāi)難類突發(fā)事件。包括高校樓堂館所等發(fā)生的火災(zāi)、建筑物倒塌、擁擠踩踏等重大安全事故，高校重大安全交通事故，溺水事故，大型群體活動(dòng)公共安全事故，造成重大影響和損失的后勤學(xué)生食堂飯菜供應(yīng)價(jià)格、供水、電、氣、油等事故，重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故，影響高校安全穩(wěn)定的其他突發(fā)災(zāi)害事故等。其三，公共衛(wèi)生類突發(fā)事件。是指突然發(fā)生，造成或者可能造成高校師生員工嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大失誤和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。包括發(fā)生在高校內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，主要是群體性食物中毒事件、腸道傳染病和呼吸道傳染病等引發(fā)的公共衛(wèi)生事件。高校所在地發(fā)生的、可能對(duì)高校師生員工健康造成危害的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如H1N1流感、SARS。其四，自然災(zāi)害類突發(fā)事件。包括氣象（酷熱、極冷）、海洋（臺(tái)風(fēng)）、洪水、地質(zhì)、森林、地震災(zāi)害以及由地震誘發(fā)的各種次生災(zāi)害等。其五，考試安全類突發(fā)事件。包括由北京市教育行政主管部門組織的市級(jí)以上教育統(tǒng)一考試中，在命題管理、試卷印刷、運(yùn)送、保管等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的泄密事件，以及在考試實(shí)施、評(píng)卷組織管理過程中發(fā)生的違規(guī)事件。其六，網(wǎng)絡(luò)和信息安全類突發(fā)事件。包括利用校園網(wǎng)絡(luò)發(fā)布有害信息，進(jìn)行反動(dòng)、色情、迷信、暴力等宣傳活動(dòng)；竊取國(guó)家及教育行政部門、高校保密信息，可能造成嚴(yán)重后果的事件；各種破壞校園網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行的事件。

高校突發(fā)事件應(yīng)急管理是指在突發(fā)事件發(fā)生之前、中間和之后，教育行政主管部門和高校為減輕或減緩特殊事件的影響，恢復(fù)自身正常的運(yùn)行秩序所采取的具體行動(dòng)和措施。其目的在于積極預(yù)防并有效控制突發(fā)事件的發(fā)生，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)快速反應(yīng)并科學(xué)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)展，在最大程度上及時(shí)恢復(fù)并盡快降低突發(fā)事件的損失和影響，以維持高校的正常教學(xué)生活秩序。

2.首都高校應(yīng)急管理體系

應(yīng)急管理是指為了降低突發(fā)事件的負(fù)面影響和嚴(yán)重后果，達(dá)到優(yōu)化決策的目的，在對(duì)突發(fā)事件的原因、過程及后果的分析和預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，有效整合社會(huì)各方面的資源，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效預(yù)防和妥善處置的策略應(yīng)對(duì)過程。[2]應(yīng)急管理體系是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，是指應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)的組織、制度、行為、資源等相關(guān)應(yīng)急要素及要素間關(guān)系的總和。[3]應(yīng)急管理體系之于首都高校，主要是北京市教育行政主管部門和首都高校應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)的組織、制度、行為、資源等相關(guān)應(yīng)急要素及要素間關(guān)系的總和，是相對(duì)于常態(tài)下的首都高校管理體系的非常態(tài)應(yīng)急管理體系，其核心內(nèi)容主要包括應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制（簡(jiǎn)稱“一案三制”）的總體?！耙话溉啤笔撬奈灰惑w，共同構(gòu)成應(yīng)急管理體系不可分割的重要組成部分，四個(gè)核心要素之間相互作用、互為補(bǔ)充，共同構(gòu)成一個(gè)復(fù)雜的人機(jī)系統(tǒng)。總體來看，體制是基礎(chǔ)，機(jī)制是關(guān)鍵，法制是保障，預(yù)案是前提。[4]

（1）高校應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的主要作用是“防患于未然”，以確定性應(yīng)對(duì)不確定性，化不確定性的突發(fā)事件為確定性的常規(guī)事件，轉(zhuǎn)應(yīng)急管理為常規(guī)管理。[5]高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案是指承擔(dān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件職能的北京市或區(qū)縣政府應(yīng)急部門、北京市教育行政主管部門和高校針對(duì)高校突發(fā)事件的預(yù)防和準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建，以及應(yīng)急管理的組織、指揮、保障等內(nèi)容而制定的工作計(jì)劃。高校應(yīng)急預(yù)案體系包括內(nèi)涵于國(guó)家或地方政府總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案中關(guān)于高校的相應(yīng)內(nèi)容，教育部或首都教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案（部門應(yīng)急預(yù)案）以及高校自身制定的校內(nèi)應(yīng)急預(yù)案體系（企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案）。

（2）高校應(yīng)急管理體制。應(yīng)急管理體制是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，即綜合性應(yīng)急管理組織、各專項(xiàng)應(yīng)急管理組織以及各地區(qū)、各部門的應(yīng)急管理組織各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等。[6]從法律上來說，并不存在高校應(yīng)急管理體制。但是在高校應(yīng)急管理工作實(shí)踐中，一方面在突發(fā)事件級(jí)別較高的情況下，高校應(yīng)急管理工作一部分包括在國(guó)家或地方政府應(yīng)急、專項(xiàng)應(yīng)急和重大活動(dòng)應(yīng)急工作中，高校處于配合與協(xié)助的角色；另一方面在突發(fā)事件級(jí)別較低的情況下，高校應(yīng)急管理工作主要存在于高校所在系統(tǒng)和高校自身內(nèi)部，相對(duì)獨(dú)立，由教育部或北京市教育行政主管部門以及各高校開展應(yīng)急管理工作?；谶@種特殊性，高校應(yīng)急管理體制應(yīng)當(dāng)是外嵌于國(guó)家或地方政府應(yīng)急、專項(xiàng)應(yīng)急和重大活動(dòng)應(yīng)急管理體制，而內(nèi)存于首都教育系統(tǒng)和各高校內(nèi)部的一種綜合性的應(yīng)急管理體制。

（3）高校應(yīng)急管理機(jī)制。應(yīng)急管理機(jī)制是指突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援以及善后恢復(fù)與重建等全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施，涵蓋事前、事發(fā)、事中、事后各個(gè)時(shí)間段的應(yīng)急管理全過程。[7]在首都教育系統(tǒng)和各高校內(nèi)部建立的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報(bào)告發(fā)布機(jī)制、應(yīng)急決策和指揮機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、溝通與動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急保障機(jī)制、恢復(fù)與重建機(jī)制、評(píng)估與獎(jiǎng)懲機(jī)制等。其原則是：統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏，協(xié)調(diào)有序，運(yùn)轉(zhuǎn)高效，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)預(yù)警、社會(huì)動(dòng)員、快速反應(yīng)、應(yīng)急處置的整體聯(lián)動(dòng)。

（4）高校應(yīng)急管理法制。應(yīng)急管理法制是指在突發(fā)事件引起的公共緊急情況下如何處理國(guó)家權(quán)力之間、國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及公民權(quán)利之間的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和。[8]在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》等法律法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)下，與社會(huì)安全、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、考試安全、網(wǎng)絡(luò)和信息安全保障和救援相銜接的，由首都教育系統(tǒng)統(tǒng)一規(guī)范或延伸到首都高校內(nèi)部的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或高校內(nèi)部規(guī)范性文件體系。

此外，高校應(yīng)急保障也是應(yīng)急管理體系中的重要內(nèi)容，包括應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急經(jīng)費(fèi)、應(yīng)急物資和應(yīng)急技術(shù)等。

二、首都高校應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀、問題及其成因

1.首都高校應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀

（1）首都高校應(yīng)急預(yù)案體系基本建立?！笆晃濉逼陂g，北京市在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)上取得重要進(jìn)展，建立了以市總體預(yù)案為核心，專項(xiàng)、保障和部門預(yù)案及區(qū)縣總體預(yù)案為依托，單位預(yù)案為基礎(chǔ)的應(yīng)急預(yù)案體系，全市共制定各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案48.1萬(wàn)個(gè)。[9]北京市應(yīng)急委員會(huì)依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)、北京市相關(guān)規(guī)章和教育部《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置預(yù)案》《北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等，制定了《北京市影響校園安全穩(wěn)定事件應(yīng)急預(yù)案》。以北京市應(yīng)急預(yù)案體系為基礎(chǔ)，以首都教育系統(tǒng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，在首都高校校內(nèi)基本建立了以高?？傮w預(yù)案為核心，包括專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、二級(jí)單位應(yīng)急預(yù)案、重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、重要場(chǎng)所應(yīng)急預(yù)案、校區(qū)應(yīng)急預(yù)案等在內(nèi)的應(yīng)急預(yù)案體系。在《北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》進(jìn)行全面修訂后，首都各高校進(jìn)行了新一輪的預(yù)案制定和修訂工作，進(jìn)一步深化了應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)。

（2）首都高校應(yīng)急管理體制正在形成?！侗本┦杏绊懶@安全穩(wěn)定事件應(yīng)急預(yù)案》明確，發(fā)生在首都高校對(duì)首都乃至全國(guó)政治社會(huì)穩(wěn)定可能或者已造成重大影響的，帶有群體性特征的事件的應(yīng)對(duì)工作在北京市維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展。應(yīng)急指揮體系與職責(zé)包括指揮機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、成員單位和相關(guān)單位及其職責(zé)、辦事機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、現(xiàn)場(chǎng)指揮部和工作組及其職責(zé)等。北京市教育主管部門負(fù)責(zé)建立教育系統(tǒng)維穩(wěn)和應(yīng)急工作體系，全面開展涉及校內(nèi)和教育系統(tǒng)內(nèi)部的一般、較大級(jí)別突發(fā)事件應(yīng)急應(yīng)對(duì)工作，必要時(shí)請(qǐng)北京市維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及有關(guān)部門提供支持。當(dāng)事件超出教育系統(tǒng)處置能力范圍、即將或已經(jīng)發(fā)生對(duì)首都安全穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響的重大、特別重大事件后，從維護(hù)首都穩(wěn)定大局出發(fā)，需及時(shí)提請(qǐng)北京市維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理。與北京市影響校園安全穩(wěn)定事件應(yīng)急管理體制、北京市教育系統(tǒng)維穩(wěn)和應(yīng)急工作體系相對(duì)接，高校基本建立了突發(fā)事件處置機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，成立了突發(fā)事件處置領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、應(yīng)急指揮中心、現(xiàn)場(chǎng)指揮部和相關(guān)工作小組，在首都高校突發(fā)事件處置過程中發(fā)揮了重要作用。

（3）首都高校應(yīng)急管理機(jī)制逐步建立。在《北京市影響校園安全穩(wěn)定事件應(yīng)急預(yù)案》中建立了圍繞影響校園安全穩(wěn)定事件的應(yīng)急管理機(jī)制。首都教育系統(tǒng)和高校正在總結(jié)自“非典”以來，應(yīng)對(duì)各類重大公共衛(wèi)生事件的處置經(jīng)驗(yàn)；全面總結(jié)首都高校在“平安奧運(yùn)”和“平安國(guó)慶”建設(shè)中預(yù)防與重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、綜合防控與應(yīng)急管理體系等方面經(jīng)驗(yàn)，從單一的首都高校突發(fā)事件處置轉(zhuǎn)向全過程應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)，著力探索建立首都高?！捌桨残@”建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。首都高校應(yīng)急管理的預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)、恢復(fù)重建等機(jī)制研究和建設(shè)工作已經(jīng)啟動(dòng)，正在著手建立一整套貫穿于突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程管理的規(guī)章、制度、工作程序和標(biāo)準(zhǔn)。

（4）首都高校應(yīng)急管理法制日益完善。首都高校應(yīng)急管理法制既包括帶有一般性的適用于首都高校的應(yīng)急管理法制，又包括專門適用于首都高校的應(yīng)急管理法制。一般性的適用于首都高校的應(yīng)急管理法制既包括應(yīng)急管理綜合性法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>辦法》，又包括大量應(yīng)對(duì)社會(huì)安全、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、考試安全、網(wǎng)絡(luò)和信息安全等事件的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件。專門適用于首都高校的應(yīng)急管理法制包括國(guó)家教育行政部門和北京市教育行政部門針對(duì)首都教育系統(tǒng)應(yīng)急管理規(guī)章和其他規(guī)范性文件，以及首都高校關(guān)于社會(huì)安全、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、考試安全、網(wǎng)絡(luò)和信息安全等方面的大量規(guī)章制度。首都高校的突發(fā)事件處置體制、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案制定，以及校園安全綜合防控等規(guī)章制度的應(yīng)急管理法制日益完善。

（5）首都高校應(yīng)急管理保障明顯加強(qiáng)。與首都高校保衛(wèi)工作隊(duì)伍一體的高校應(yīng)急管理工作隊(duì)伍包括保衛(wèi)干部、保安隊(duì)員、大學(xué)生治安服務(wù)隊(duì)員、學(xué)生班級(jí)安全委員、公寓宿舍安全員、消防安全重點(diǎn)部位管理責(zé)任人、“平安校園”兼職安全員等，具備一定應(yīng)急管理知識(shí)、能力、水平的應(yīng)急管理工作隊(duì)伍正在建立。應(yīng)積極組織保衛(wèi)干部等人員參與上級(jí)開展的公共安全與應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決策和處置能力；制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的教育培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)教職工進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律、法規(guī)和安全管理制度、安全操作規(guī)程以及應(yīng)急知識(shí)等方面的教育培訓(xùn)，提高教職工安全防范的意識(shí)和能力。各高校應(yīng)通過多種形式廣泛開展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律、法規(guī)和應(yīng)急知識(shí)的宣傳教育；采取多種形式開展應(yīng)急知識(shí)教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識(shí)和自救與互救能力；并通過組織各種類型和方式的預(yù)案演練，強(qiáng)化廣大師生員工的應(yīng)急管理知識(shí)、能力與水平。首都高校還應(yīng)在不斷投入大量專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，深入開展科技創(chuàng)安深化工程的基礎(chǔ)上，日益完善校園綜合防控體系，大大提高綜合防控水平，為首都高校應(yīng)急管理保障奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.首都高校應(yīng)急管理體系存在的不足及其成因

實(shí)踐證明，首都高校應(yīng)急管理體系的發(fā)展，是與國(guó)家和首都應(yīng)急管理體系的發(fā)展緊緊聯(lián)系在一起的。首都高校應(yīng)急管理體系也從建立時(shí)起就經(jīng)受了一系列重大考驗(yàn)，并隨之不斷完善，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，為向更高目標(biāo)和更高水平發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，也要清醒地看到，首都高校應(yīng)急管理體系由于國(guó)家和首都應(yīng)急管理工作總體的大環(huán)境與首都高校系統(tǒng)應(yīng)急管理工作小環(huán)境，以及應(yīng)急管理理念、應(yīng)急管理制度、應(yīng)急管理技術(shù)等多方面的原因，與國(guó)家和首都對(duì)高校應(yīng)急管理工作的要求以及首都高校改革建設(shè)與發(fā)展的要求相比，首都高校在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制、應(yīng)急管理法制和應(yīng)急管理保障等方面還存在諸多差距和不足。

（1）在應(yīng)急預(yù)案方面。應(yīng)急預(yù)案體系不健全。專門適用于首都高校的應(yīng)急預(yù)案僅有《北京市影響校園安全穩(wěn)定事件應(yīng)急預(yù)案》，且僅適用于“因國(guó)際國(guó)內(nèi)重大突發(fā)事件、校園及周邊安全、改革和政策調(diào)整等問題引發(fā)的，以青年學(xué)生為主體，對(duì)首都乃至全國(guó)政治社會(huì)穩(wěn)定可能或者已造成重大影響的，帶有群體性特征的事件。”“發(fā)生在首都教育系統(tǒng)各級(jí)各類學(xué)校的其他突發(fā)事件，需要其他相關(guān)部門啟動(dòng)相關(guān)的專項(xiàng)或部門應(yīng)急預(yù)案?！备鶕?jù)目前掌握的情況，首都高校系統(tǒng)尚缺乏社會(huì)安全（部分）、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、考試安全、網(wǎng)絡(luò)和信息安全等突發(fā)事件的預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案管理制度未建立，包括應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案編制、審查、批準(zhǔn)、印發(fā)、備案、公布、培訓(xùn)、演練、實(shí)施、修訂、考核、獎(jiǎng)懲、保密、信息化管理以及人員、科研、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容的首都高校應(yīng)急預(yù)案管理制度還有待全面建立。應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容缺乏可操作性。現(xiàn)有首都高校尤其是各高校應(yīng)急預(yù)案普遍存在上下一般粗、相互之間照搬照抄、定位不準(zhǔn)、銜接不緊、操作性不強(qiáng)等問題。[10]

（2）在應(yīng)急管理體制方面。目前首都高校承擔(dān)部分突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織體系還是北京市維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)和北京市教育系統(tǒng)維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其相應(yīng)工作機(jī)構(gòu)，以及各高校突發(fā)事件處置領(lǐng)導(dǎo)小組及其相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，還有常設(shè)的安全穩(wěn)定工作機(jī)構(gòu)和安全保衛(wèi)機(jī)構(gòu)。既未成立專門的高校應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，也未在承擔(dān)部分應(yīng)急管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)中明確應(yīng)急管理的全面工作。當(dāng)前的應(yīng)急管理體制基本上停留在突發(fā)事件處置層面，應(yīng)急管理的組織體系職責(zé)未涉及應(yīng)急管理的其他重要環(huán)節(jié)，真正意義上的首都高校應(yīng)急管理體制尚未建立。雖然《北京市影響校園安全穩(wěn)定事件應(yīng)急預(yù)案》中明確了北京市影響校園安全穩(wěn)定事件應(yīng)急管理體制，以及各高校突發(fā)事件處置領(lǐng)導(dǎo)小組及其相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)相對(duì)健全，但仍然與首都高校應(yīng)急管理體系全面建立相距甚遠(yuǎn)。

（3）在應(yīng)急管理機(jī)制方面?！侗本┦杏绊懶@安全穩(wěn)定事件應(yīng)急預(yù)案》中明確，影響校園安全穩(wěn)定事件以外的其他突發(fā)事件的應(yīng)急管理機(jī)制尚未建立。首都高校除圍繞突發(fā)事件應(yīng)急處置環(huán)節(jié)有較健全的應(yīng)對(duì)機(jī)制外，還未建立包括預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、信息報(bào)告與發(fā)布、后期處置、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制等內(nèi)容的全過程應(yīng)急管理機(jī)制。雖然存在現(xiàn)有安全保衛(wèi)工作中與應(yīng)急管理機(jī)制內(nèi)容相關(guān)的比如矛盾與隱患排查、信息報(bào)送與信息收集、突發(fā)事件處置、與部分機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)等，但是從應(yīng)急管理視角看，整體上各環(huán)節(jié)既不成系統(tǒng)，涉及的內(nèi)容也很不全面，與真正的“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”應(yīng)急管理機(jī)制有較大差別。

（4）在應(yīng)急管理法制方面。首都高校應(yīng)急管理法制作為國(guó)家和北京市應(yīng)急管理法制的重要組成部分。從整個(gè)國(guó)家和北京市應(yīng)急管理法制來看，首都高校應(yīng)急管理法制在與國(guó)家和北京市應(yīng)急管理法制對(duì)接方面還存在很大的差距，應(yīng)當(dāng)健全與社會(huì)安全、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害等突發(fā)事件應(yīng)急管理方面的規(guī)章制度。從自身視角看，首都高校應(yīng)急管理法制具有自身的獨(dú)特性，應(yīng)當(dāng)健全考試安全、網(wǎng)絡(luò)和信息安全事件應(yīng)急管理方面的規(guī)章制度。并使所有的應(yīng)急管理規(guī)章制度系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化。當(dāng)前，作為主要規(guī)制政府、社會(huì)、高校和學(xué)生等在應(yīng)急管理中的權(quán)力和義務(wù)的《校園安全法》缺位，使得完善和構(gòu)建首都高校應(yīng)急管理法制體系難有大的作為。

（5）在應(yīng)急管理保障方面。與首都高校保衛(wèi)工作隊(duì)伍一體的應(yīng)急管理工作隊(duì)伍面臨著應(yīng)急管理工作職責(zé)不明確、應(yīng)急管理工作人員不專業(yè)、應(yīng)急管理工作隊(duì)伍不穩(wěn)定等諸多問題。應(yīng)急管理工作的教育、培訓(xùn)、演練常態(tài)機(jī)制尚未建立，師生員工的應(yīng)急知識(shí)和應(yīng)急管理工作人員的應(yīng)急能力亟待提高。首都高校校園周邊及校內(nèi)諸多安全隱患因素尚難以消除，首都高校校園安全綜合防控的設(shè)施設(shè)備尚需完善，首都高校校園應(yīng)急避險(xiǎn)工具、應(yīng)急救援設(shè)備基本處于缺位狀態(tài)。

綜上所述，筆者認(rèn)為首都高校應(yīng)急管理體系存在諸多差距和不足的原因主要有以下兩個(gè)方面：一是外部原因。首都高校應(yīng)急管理體系是國(guó)家和首都應(yīng)急管理體系的重要組成部分，由于應(yīng)急管理工作的特殊性，首都高校應(yīng)急管理體系與國(guó)家和首都應(yīng)急管理體系、各高校具體所在的區(qū)縣的應(yīng)急管理體系、首都教育系統(tǒng)應(yīng)急管理體系等有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。首都高校應(yīng)急管理體系的完善很大程度上受制于多個(gè)外部因素。當(dāng)前首都高校應(yīng)急管理體系存在的問題，首都的其他各系統(tǒng)在一定程度上也同樣存在，具有一定的普遍性。如對(duì)應(yīng)急管理體系建設(shè)有著重要決定性影響的應(yīng)急管理理念、應(yīng)急管理制度和應(yīng)急管理技術(shù)創(chuàng)新等，很大程度上受國(guó)家和首都應(yīng)急管理體系建設(shè)總體進(jìn)程的影響。二是內(nèi)部原因。從首都高校應(yīng)急管理體系內(nèi)部看，仍然是由于首都高校在應(yīng)急管理的理念、制度和技術(shù)上的原因造成了諸多問題。在應(yīng)急管理理念上，首都高校應(yīng)急管理體系建立在突發(fā)事件應(yīng)急處置而非全面的應(yīng)急管理概念之上，建立在過度依賴政府而非主動(dòng)與政府和社會(huì)對(duì)接的基礎(chǔ)上和建立在分散應(yīng)對(duì)而非綜合管理的基礎(chǔ)之上。在應(yīng)急管理制度上，由于傳統(tǒng)和歷史的原因，動(dòng)員應(yīng)急占主導(dǎo)，制度應(yīng)急被弱化，應(yīng)急管理制度化、規(guī)范化和科學(xué)化長(zhǎng)效機(jī)制缺失，應(yīng)急管理體系存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)急管理體系建設(shè)步履維艱。在應(yīng)急管理技術(shù)保障上，全面反映到應(yīng)急指揮、預(yù)警監(jiān)測(cè)、信息管理、事后評(píng)估以及應(yīng)急救援等系統(tǒng)的公共安全科技支撐體系是應(yīng)急管理體系重要保障。本應(yīng)該具有先天優(yōu)勢(shì)的首都高校，自主研發(fā)公共安全科技的意識(shí)不強(qiáng)，主動(dòng)性不夠、積極性不高。

三、域外國(guó)家（地區(qū)）高校應(yīng)急管理體系建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)

（1）在應(yīng)急預(yù)案方面。美國(guó)聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局與各州教育部門合作制定了一系列應(yīng)對(duì)危機(jī)的行動(dòng)指南，是一個(gè)集合政府、社會(huì)團(tuán)體、家庭以及學(xué)校的綜合管理系統(tǒng)。香港地區(qū)制定了《校園危機(jī)支援計(jì)劃》，包括了危機(jī)預(yù)防措施、危機(jī)管理對(duì)策和應(yīng)對(duì)計(jì)劃。

（2）在應(yīng)急管理體制方面。德國(guó)實(shí)行決策與執(zhí)行相分離的應(yīng)急指揮系統(tǒng)。應(yīng)急指揮系統(tǒng)在負(fù)有政治責(zé)任的各級(jí)政府最高領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)下，分成兩個(gè)應(yīng)急指揮中心。行政指揮中心主要負(fù)責(zé)危機(jī)處理的領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)，屬于行政決策層面。戰(zhàn)術(shù)指揮中心通常由消防隊(duì)擔(dān)任總指揮，執(zhí)行行政指揮中心發(fā)布的命令，負(fù)責(zé)災(zāi)難救援現(xiàn)場(chǎng)的領(lǐng)導(dǎo)與指揮，并對(duì)危機(jī)處理的結(jié)果負(fù)責(zé)。兩者既相互融合又相對(duì)分離。臺(tái)灣建立了“中央”（教育部）、地方和學(xué)校校園安全通報(bào)處理中心三級(jí)網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，各級(jí)校安中心是應(yīng)急管理的專門機(jī)構(gòu)。

（3）在應(yīng)急管理機(jī)制方面。美國(guó)建立了五級(jí)威脅預(yù)警系統(tǒng)，并要求各學(xué)校依據(jù)該系統(tǒng)制定一套由危機(jī)緩解、預(yù)防和準(zhǔn)備系統(tǒng)及校園環(huán)境審查、學(xué)生監(jiān)控、心理干預(yù)、校園警察實(shí)時(shí)監(jiān)控、警察培訓(xùn)體系、全民教育體系、危機(jī)回顧及預(yù)案等子系統(tǒng)構(gòu)成的校園預(yù)警系統(tǒng)。美國(guó)高校的應(yīng)急機(jī)制遵循統(tǒng)一管理、屬地為主、分級(jí)響應(yīng)、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行等原則。[11]日本建立了包括全民意識(shí)教育、避險(xiǎn)自救互救技能訓(xùn)練、信息監(jiān)控衛(wèi)星定位、全民防災(zāi)體驗(yàn)及訓(xùn)練等二級(jí)子系統(tǒng)。

（4）在應(yīng)急管理法制方面。美國(guó)的大學(xué)校園危機(jī)管理在宏觀、中觀、微觀層面上基本形成了一整套應(yīng)對(duì)法案和實(shí)戰(zhàn)指南，如《校園安全法》《校園禁槍法》《校園、社會(huì)禁毒及安全法》《改善校園環(huán)境法案》《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》《危機(jī)計(jì)劃的實(shí)用資料：學(xué)校與社區(qū)指南》等。尤其是美國(guó)《校園安全法》，從法律層面厘清政府、社會(huì)、高校以及學(xué)生等在危機(jī)管理中的權(quán)力和義務(wù)，追究高校所在地相關(guān)政府以及職能部門因管理不力或失職造成校園突發(fā)事故或?yàn)?zāi)害的行政和法律責(zé)任。社區(qū)和學(xué)校主要承擔(dān)校園危機(jī)“第一應(yīng)對(duì)者”的角色，即在州和地方救援隊(duì)伍沒有到來之前積極開展?fàn)I救、提供信息服務(wù)等。美國(guó)的學(xué)校非常注重尋找和發(fā)掘?qū)W區(qū)、社區(qū)的安全資源。日本校園安全法律健全，除了《教育基本法》《學(xué)校保健法》，還有《學(xué)校安全法》。

（5）在應(yīng)急管理保障方面。美國(guó)教育部下發(fā)《危機(jī)計(jì)劃的實(shí)用資料：學(xué)校和社區(qū)指南》，正式將美國(guó)聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局倡導(dǎo)的危機(jī)預(yù)防、緩解、應(yīng)對(duì)以及恢復(fù)四階段理論引入教育系統(tǒng)。美國(guó)安全學(xué)校聯(lián)盟提供的“安全資源清單”包括校內(nèi)、學(xué)區(qū)和社區(qū)三部分。美國(guó)學(xué)校在進(jìn)行危機(jī)管理時(shí)，整合一切可利用的資源，特別是社區(qū)中的城鎮(zhèn)議會(huì)、警察部門、消防部門、健康衛(wèi)生部門等，從而構(gòu)建起一張校園安全的立體“保護(hù)網(wǎng)”。美國(guó)在危機(jī)管理中引入新技術(shù)，比如引入森林管理署開發(fā)的突發(fā)事件指揮系統(tǒng)（ICS），通過ICS可以統(tǒng)一各救援部門的組織架構(gòu)、術(shù)語(yǔ)和程序運(yùn)行，從而將學(xué)校和其他負(fù)責(zé)公共安全的部門、機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系在一起。[12]德國(guó)實(shí)行專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的應(yīng)急救助體系，消防隊(duì)是德國(guó)專業(yè)化應(yīng)急救援的中堅(jiān)力量。不僅防火救火，同時(shí)承擔(dān)救災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)緊急救援的重任，擔(dān)當(dāng)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)指揮角色，廣泛開展宣傳和培訓(xùn)災(zāi)害救援知識(shí)，以及在其他緊急情況下提供援助。德國(guó)消防隊(duì)不僅種類多，而且分布密級(jí)、布局合理。德國(guó)特別重視應(yīng)急管理工作的社會(huì)化力量，主要體現(xiàn)在志愿者體系上，各種各樣的志愿者組織數(shù)量眾多，分布廣泛、歷史悠久。日本各都、道、府、縣教育委員會(huì)基本都編寫了《危機(jī)管理和應(yīng)對(duì)手冊(cè)》等資料，指導(dǎo)學(xué)校開展應(yīng)急管理教育與培訓(xùn)，學(xué)校必須組織學(xué)生進(jìn)行防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件專門訓(xùn)練，學(xué)校必須編寫應(yīng)對(duì)突發(fā)事件手冊(cè)等等。美國(guó)財(cái)政至少要撥數(shù)億美元幫助學(xué)校改進(jìn)和加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)急管理。

四、完善首都高校應(yīng)急管理體系的對(duì)策與建議

不斷提高基層應(yīng)急管理能力是公共應(yīng)急管理的必然趨勢(shì)和發(fā)展要求。公共應(yīng)急管理實(shí)踐的快速發(fā)展以及高校自身經(jīng)驗(yàn)的積淀為高校應(yīng)急管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！胺堑洹苯o整個(gè)教育系統(tǒng)以猛烈的沖擊，高校應(yīng)急管理體系的脆弱性暴露無遺，并在應(yīng)對(duì)過程中積累了寶貴的應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)急意識(shí)真正形成。[13]在國(guó)家和首都高度重視應(yīng)急管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，使首都高校應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共事件的動(dòng)員能力、反應(yīng)能力、處置能力和恢復(fù)重建能力有了明顯提高。同時(shí)也應(yīng)清醒地看到，由于首都的特殊性，首都高校仍然面臨許多公共安全方面新的挑戰(zhàn)，應(yīng)急管理工作形勢(shì)嚴(yán)峻。這就要求必須增強(qiáng)憂患意識(shí)，更加重視應(yīng)急管理工作，為把首都高校系統(tǒng)建設(shè)成為“平安北京”最安全、最穩(wěn)定、最和諧的示范區(qū)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要認(rèn)真研究探索首都高校應(yīng)急管理工作的規(guī)律，學(xué)習(xí)借鑒世界各國(guó)應(yīng)急管理的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)全面構(gòu)建和完善首都高校應(yīng)急管理體系。

面對(duì)首都復(fù)雜多變的公共安全形勢(shì)，首都教育行政部門和各高校應(yīng)當(dāng)把建立健全符合首都和各高校實(shí)際的應(yīng)急管理體系，作為化解各類危機(jī)、確保首都高校校園安全的重要舉措。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，首都高校應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本任務(wù)，就是要以提高首都高校應(yīng)急管理綜合能力為主線，以強(qiáng)化高校應(yīng)急管理工作為重點(diǎn)，以健全突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防體系、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和社會(huì)矛盾化解機(jī)制等為主要內(nèi)容，形成統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、特色鮮明的應(yīng)急管理體系，進(jìn)一步增強(qiáng)首都高校師生員工預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的意識(shí)，顯著提高各種突發(fā)事件的能力水平，為首都高?！捌桨残@”建設(shè)提供有力保障。

1.進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案體系

依據(jù)《北京市突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，首都教育行政部門制定應(yīng)急預(yù)案管理辦法和首都高校應(yīng)急預(yù)案編制指南，應(yīng)急預(yù)案編制、審查、批準(zhǔn)、印發(fā)、備案、公布、培訓(xùn)、演練、實(shí)施、修訂、考核、獎(jiǎng)懲、保密、信息化管理以及人員、科研、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容。[14]盡快制定首都教育系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，各高校應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上，制定在應(yīng)急預(yù)案管理辦法和突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案的統(tǒng)領(lǐng)下，由專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、二級(jí)單位應(yīng)急預(yù)案、校區(qū)應(yīng)急預(yù)案、特殊敏感節(jié)假日應(yīng)急預(yù)案等組成的“橫向到邊，縱向到底”的高校應(yīng)急預(yù)案體系。要組織召開指揮體系全體成員會(huì)議集中學(xué)習(xí)預(yù)案，熟悉職責(zé)規(guī)定和應(yīng)急工作流程，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)有關(guān)事項(xiàng)；及時(shí)制訂應(yīng)急預(yù)案相應(yīng)配套的操作手冊(cè)。廣泛開展應(yīng)急預(yù)案的宣傳解讀，建立健全應(yīng)急預(yù)案的評(píng)估制度。在應(yīng)急預(yù)案實(shí)施過程中，各相關(guān)部門對(duì)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估，特別是在處置突發(fā)事件和組織預(yù)案演練后，根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)對(duì)預(yù)案進(jìn)行修訂和完善，使應(yīng)急預(yù)案始終處于實(shí)質(zhì)性、實(shí)戰(zhàn)化的準(zhǔn)備狀態(tài)，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，能及時(shí)有效啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，真正發(fā)揮作用。[15]

2.進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理體制是一個(gè)由橫向機(jī)構(gòu)和縱向機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)機(jī)構(gòu)相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)，主要包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)、專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、日常辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)及專家組等不同層次。[16]國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。對(duì)于首都高校，當(dāng)前要在現(xiàn)有首都高校安全穩(wěn)定和應(yīng)急處置工作體制的基礎(chǔ)上，綜合構(gòu)建高校校園安全工作領(lǐng)導(dǎo)體制，主要領(lǐng)導(dǎo)校園安全工作和應(yīng)急管理工作，并成立首都教育系統(tǒng)應(yīng)急管理專門工作機(jī)構(gòu)和首都高校校內(nèi)的應(yīng)急管理專門工作機(jī)構(gòu)，配備專職工作人員。建立健全與北京市應(yīng)急管理體制、高校所在地區(qū)縣政府應(yīng)急管理體制、其他應(yīng)急專門機(jī)構(gòu)和其他單位相聯(lián)系的，橫向和縱向互助合作的應(yīng)急管理組織體系。構(gòu)建首都高校應(yīng)急組織體系應(yīng)堅(jiān)持“分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理”的原則，形成“縱向一條線，橫向一個(gè)面”的組織格局，形成應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的強(qiáng)有力的組織體系。建立首都教育系統(tǒng)和各高校兩級(jí)指揮系統(tǒng)，科學(xué)組建指揮機(jī)構(gòu)，明確與之配套的辦事機(jī)構(gòu)、現(xiàn)場(chǎng)指揮部和工作組等及其職責(zé)分工。

3.進(jìn)一步完善應(yīng)急管理機(jī)制

首都教育系統(tǒng)和首都各高校應(yīng)當(dāng)全面開展各類風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理制度和排查制度，科學(xué)化、規(guī)范化和常態(tài)化管理各種危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)、隱患，不斷提高監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估及防范能力。要建立健全預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警（信息監(jiān)測(cè)與形勢(shì)研判、預(yù)警級(jí)別、預(yù)警通報(bào)和解除、預(yù)警響應(yīng)）、應(yīng)急響應(yīng)（分類管理、分級(jí)響應(yīng)，一般事件、較大事件、重大事件、特別重大事件，擴(kuò)大應(yīng)急，響應(yīng)結(jié)束）、信息報(bào)告與發(fā)布（信息報(bào)告、信息共享、信息發(fā)布和新聞報(bào)道）、后期處置（善后恢復(fù)、總結(jié)與調(diào)查評(píng)估）機(jī)制。要建立有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，各高校要高度重視與所在區(qū)縣政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)共同整合各種應(yīng)急資源，建立與所在區(qū)縣政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)及相關(guān)應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確高校應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)的主管部門、協(xié)作部門、參與單位及其各種職責(zé)，實(shí)現(xiàn)預(yù)案聯(lián)動(dòng)、信息聯(lián)動(dòng)、隊(duì)伍聯(lián)動(dòng)、物資聯(lián)動(dòng)。[17]真正形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的機(jī)制。

4.進(jìn)一步完善應(yīng)急管理法制

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，必須推動(dòng)國(guó)家制定《校園安全法》，在此基礎(chǔ)上，首都教育系統(tǒng)和各高校要結(jié)合應(yīng)急管理法律法規(guī)實(shí)際，建立健全與常態(tài)下首都高校法制運(yùn)作機(jī)制相比，凸顯權(quán)力優(yōu)先性、緊急處置性、程序特殊性、社會(huì)配合性、救濟(jì)有限性等特點(diǎn)的首都高校應(yīng)急管理法制。在《校園安全法》尚未出臺(tái)前，國(guó)家或首都教育主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)《高校突發(fā)事件應(yīng)對(duì)指南》。從人員配置、組織領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)支持、物質(zhì)保障到預(yù)案制定、演練、培訓(xùn)以及危機(jī)預(yù)警、責(zé)任追究等方面，一一加以細(xì)化和落實(shí)，指導(dǎo)和監(jiān)督首都各高校實(shí)施《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，明確應(yīng)急響應(yīng)的角色和職責(zé)，消除安全隱患，統(tǒng)籌和指揮校園內(nèi)包括保衛(wèi)處、醫(yī)務(wù)室以及輔導(dǎo)員等各部門、各系統(tǒng)人員，開展突發(fā)事件常態(tài)和非常態(tài)管理。[18]

5.進(jìn)一步完善應(yīng)急管理保障

首都教育系統(tǒng)和各高校要根據(jù)自身在應(yīng)急管理體制中的地位，結(jié)合“建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)體系”的要求，積極爭(zhēng)取各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和各類社會(huì)力量的支持。如高校周邊的公安、消防、醫(yī)療、衛(wèi)生、交管、傳媒以及企事業(yè)單位、商店、社區(qū)服務(wù)中心、居民等，通過定期會(huì)議、聯(lián)席會(huì)議、特服號(hào)碼聯(lián)動(dòng)、志愿參與等形式，建立起高校、行政、社會(huì)一體化的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的組織架構(gòu)。[19]首都各高校要組織本單位職工成立兼職或?qū)Ｂ殤?yīng)急隊(duì)伍，主要承擔(dān)突發(fā)事件信息報(bào)告、預(yù)警信息傳遞、協(xié)助開展先期處置、善后工作配合或?qū)I(yè)處置等工作。首都各高校要加大應(yīng)急管理知識(shí)宣傳普及力度，深入開展應(yīng)急管理科普教育活動(dòng)，大力推進(jìn)防災(zāi)避險(xiǎn)、自救互救等應(yīng)急救援知識(shí)、技能進(jìn)課堂活動(dòng)，大力提高廣大學(xué)生的防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)和自救互救能力。要全面加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)工作，組織高校應(yīng)急管理人員參加國(guó)家和首都應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)基地進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，將應(yīng)急管理培訓(xùn)課程納入到北京市干部教育在線和北京市黨員在線學(xué)習(xí)平臺(tái)的必修課程，提高校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的指揮協(xié)調(diào)能力和處置能力，增強(qiáng)教職員工預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的意識(shí)與能力。加強(qiáng)應(yīng)急管理志愿者隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高組織化、專業(yè)化水平。市委教育工委要加強(qiáng)各類高校應(yīng)急管理人才培養(yǎng)和專家隊(duì)伍建設(shè)，積極組織開展高校應(yīng)急管理科學(xué)技術(shù)研究和決策咨詢工作。構(gòu)建應(yīng)急演練全程技術(shù)規(guī)范體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急演練的標(biāo)準(zhǔn)化和現(xiàn)代化；強(qiáng)化應(yīng)急演練的科技支撐，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急演練與保障的高科技化和基地化；完善相關(guān)教育培訓(xùn)、建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員資質(zhì)管理制度。[20]要加強(qiáng)對(duì)首都各類突發(fā)事件特點(diǎn)和應(yīng)對(duì)手段的研究，建立科技應(yīng)急管理支撐系統(tǒng)，為高?？茖W(xué)應(yīng)急提供現(xiàn)代化服務(wù)和手段保障。

化危險(xiǎn)為機(jī)遇、在危機(jī)中尋找轉(zhuǎn)機(jī)一直是應(yīng)急管理的核心思想。美國(guó)知名危機(jī)管理專家諾曼·奧古斯丁曾說過：“每一次危機(jī)的本身既包含導(dǎo)致失敗的根源，也孕育著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育以便收獲這個(gè)潛在的成功機(jī)會(huì)就是危機(jī)管理的精髓。”[21]當(dāng)前從國(guó)家和首都應(yīng)急管理工作的趨勢(shì)來看，正在從以重大活動(dòng)應(yīng)急保障為重點(diǎn)向全面構(gòu)建首都公共安全長(zhǎng)效、常態(tài)機(jī)制轉(zhuǎn)變，從以應(yīng)急體系建設(shè)為重點(diǎn)向以應(yīng)急能力建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變，從以突發(fā)事件預(yù)防和處置為重點(diǎn)向全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理、危機(jī)管理相結(jié)合的公共安全管理轉(zhuǎn)變，這些對(duì)于加強(qiáng)和完善首都高校應(yīng)急管理體系建設(shè)，主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，把首都高校系統(tǒng)建設(shè)成為“平安北京”最安全、最穩(wěn)定、最和諧的示范區(qū)具有重要意義。

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（責(zé)任編輯：劉翠枝）