國內(nèi)外城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式分析及其借鑒

摘要：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是當前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的焦點，而投融資則是關(guān)鍵。文章系統(tǒng)梳理了歐美發(fā)達國家及國內(nèi)相關(guān)省份的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，并在經(jīng)驗對比分析的基礎(chǔ)上歸納了我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式改革方向。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施；投融資模式；經(jīng)驗

中圖分類號：F294文獻標識碼：A文章編號：1006-8937（2014）18-0115-03

當前，我國城鎮(zhèn)化已進入全面提速的發(fā)展階段，新一輪城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱潮正在各地廣泛掀起。然而，我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終存在需求量大與建設(shè)資金短缺、民間投資制度成本高與政府投資經(jīng)濟效率低等諸多矛盾。據(jù)此，有必要通過梳理與借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，加強對已有城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式進行轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新和重新設(shè)計的研究，繼而提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給與效率。

1國外城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

1.1美國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

美國的自由市場經(jīng)濟體制決定其經(jīng)濟運作強調(diào)市場為主，同時運用產(chǎn)業(yè)規(guī)制來彌補市場失靈，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革也只是通過取消或放松規(guī)制的方式來實現(xiàn)，并在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域選擇以民營為主，因而形成了以市場為主導的投融資模式，并在投融資主體、投資方式、融資方式及政府作用等方面形成了自身特色。體現(xiàn)在：投融資主體以私人為主和政府參與少數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資；政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資方式以間接投資為主；各種投融資方式并存，新型融資方式愈受重視。就美國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源而言，主要由以下幾方面構(gòu)成：

①政府財政資金。美國財政中的所得稅收入需上交聯(lián)邦政府，還需轉(zhuǎn)移支付一部分給州政府。同時，政府還按照“誰受益，誰出錢”的原則，對一些公共產(chǎn)品實行收費機制。

②私人部門投資。1981年美國進行私有化改革，采取提供政府信用擔保、免交財產(chǎn)稅等措施，鼓勵私人資本向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資。尤其是經(jīng)營性項目領(lǐng)域一般由私人部門投資和經(jīng)營，政府只需要制定相關(guān)規(guī)則。這既減輕了政府負擔，也滿足了市場需要，并使得國有資產(chǎn)實現(xiàn)了保值增值。

③發(fā)行市政債券。市政債券在美國資本市場中占有較大比重，同時也是美國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的主要手段，約占全部建設(shè)所需資金的30%。

1.2英國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

自20世紀80年代起，英國政府開始城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式改革。具體而言：

①基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以地方政府投資為主，輔以私人投資，且后者呈現(xiàn)逐漸增加趨勢。英國政府投融資的重點公共領(lǐng)域為交通、教育、醫(yī)療保障和住房，地方政府成為中央政府的“授權(quán)”機構(gòu)，負責在全國范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行中央政府的公共決策，成為公共服務(wù)具體操作者。

②建立地方政府資本性開支控制體系，嚴格控制地方政府通過借貸進行資本性投資。

③積極推行PPP、PFT等模式，吸引私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

④政府對基礎(chǔ)設(shè)施投融資進行有效的管理。

需要特別指出的是，英國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資還存在如下兩大特征：

①根據(jù)不同項目采取不同投融資策略。一是非經(jīng)營性項目，主要由政府財政投入，以滿足公眾對公共產(chǎn)品的需求。該類項目也有私人部門介入，但政府需要花錢買服務(wù)，如英國政府每年都要支付5億英鎊用于購買公路建設(shè)的私人服務(wù)。二是準經(jīng)營性項目，未來有一定現(xiàn)金流，但私人部門并不能完全收獲投資成本，在私人部門不能完全收回成本的情況下，政府會給予一定財政補貼，以保證投資者收益。三是經(jīng)營性項目，如收費的公路和橋梁、電力、供水、供電等項目，未來具有充裕的現(xiàn)金流量。英國政府積極鼓勵私人部門參與該類項目，政府不參與項目的建設(shè)和管理，私人部門可以通過收費機制收回成本。根據(jù)不同項目實行不同的吸引私人資本方式，可以廣泛吸收社會資本，建立多元投融資機制。

②完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)法律。完善的法律環(huán)境為英國政府進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資提供了法律保障。盡管英國政府在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資中所占比例并不大，但對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督卻很嚴格。20世紀80年代以后，英國相繼出臺了《特許經(jīng)營法》、《煤氣法》、《自來水法》等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的法律，這使得政府的監(jiān)督有法可依。

2國內(nèi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

2.1甘肅城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

甘肅省各級地方政府融資平臺均是以銀行貸款為主，其他融資形式為輔?？傮w而言，分為以下幾種基本類型。

2.1.1貸款融資

地方政府融資平臺籌集資金的主要渠道是通過銀行貸款，主要形式是從各大商業(yè)銀行獲得的“打捆貸款”，尤其是以開發(fā)行的貸款居多。從2003年起，國開行甘肅省分行針對甘肅省建設(shè)落后、資金缺乏、投融資主體不到位的問題，在全省范圍內(nèi)動員其他商業(yè)銀行組織開展搭建政府投融資平臺，給予甘肅省地方政府融資平臺大量的貸款，使甘肅省的投融資平臺不斷發(fā)展壯大。

2.1.2發(fā)行企業(yè)債券

甘肅省地方政府融資平臺發(fā)行的企業(yè)債券即所謂的“城投債”，發(fā)行“城投債”是甘肅省地方政府融資平臺的第二大籌資渠道。2009年3月，蘭州城投公司成功發(fā)行15億元、期限7年、固定利率為5%的城投債，本次企業(yè)債券募集的15億元，12億元用于城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，3億元用于補充城投公司資本運營。2011年，蘭州城投公司經(jīng)蘭州市人民政府批準再次發(fā)行城投債，本期債券募集資金的15億元，9億元用于蘭州市雁灘南河道綜合治理工程、新建蘭州市雁灘603路東段工程等城市基礎(chǔ)設(shè)項目工程建設(shè)，3億元用于償還流動資金貸款，3億元用于補充公司營運資金。

2.1.3發(fā)行中期票據(jù)

2009年3月9日，北京、上海、廣東三省市在中國銀行間債券市場成功發(fā)行了中期票據(jù)，甘肅省國有資產(chǎn)投資集團有限公司成為繼北京、上海、廣東之后全國第四個被列入“3+1”100億中期票據(jù)試點發(fā)行企業(yè)，并于2009年8月26日在中國銀行間債券市場成功發(fā)行了期限為“3+2”年利率為3.8%的100億中期票據(jù)資金。甘肅國投將所募資金主要投向兩方面：一是用于“十一五”及“十二五”期間全省公路和鐵路等重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；二是用于省內(nèi)大型及重點工業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)改造及節(jié)能減排項目。中期票據(jù)資金投放不僅有力支持甘肅省重點項目建設(shè)，還對促進全省經(jīng)濟復(fù)蘇起到積極作用。

2.1.4項目融資

蘭州市項目融資主要涉及城市污水處理等領(lǐng)域，2006~2009年是蘭州市充分運用項目融資引進國內(nèi)外民間資本進入到城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的高峰期。2007 年法國威立雅以17.1億元高價購買了蘭州市供水集團 45%的股權(quán)，雙方合資成立蘭州威立雅水務(wù)公司，法國威立雅的經(jīng)營期限為30年。此后，雁灘、西固、鹽場污水處理廠也采用BOT 模式，特許經(jīng)營期限為25年，共計融資3.63億元。為盤活城市存量資產(chǎn)，解決蘭州市在污水處理資金方面的難題，2010年蘭州市政府對七里河安寧污水廠采用TOT方式招標，最終由成都市排水集團有限責任公司中標，中標價為4.96億元，蘭州市城市發(fā)展投資有限公司將該污水廠移交給成都市排水集團有限公司在蘭州組建的蘭州興蓉投資有限公司進行運營管理，管理期限為30年，期間污水處理服務(wù)費由政府支付，期滿后再將污水處理廠移交給蘭州市政府。

2.2重慶城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

近年來，重慶市轉(zhuǎn)變自身的投資方式，將建設(shè)性投資集團向社會融資為主的市場化方式作為主導，從而形成了以政府主導、市場運作以及社會參與的多元投資格局，目前，重慶城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺的資產(chǎn)來源于五方面：

①將在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域由市政府多年投資形成固定資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)注入，而將存量資金則分別注入各大融資公司作為各大公司的資本資金。

②以國債、財政資金撥付作為企業(yè)資本金撥入，考慮到西部各地區(qū)、縣市整體的資金狀況，將資金集中注入，形成焦聚效益，實現(xiàn)資本擴張，以此來彌補區(qū)縣貸款能力弱，項目建設(shè)資金缺口大的問題，為區(qū)縣城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。

③關(guān)于入地資產(chǎn)的整治和資金運用。按照國家的相關(guān)政策將市政府的土地資產(chǎn)以直接注入的方式投入重慶市主城，將其未來5~10 a的100多公里土地規(guī)劃開發(fā)并加以整治，而后利用市場化運作手段，有序推向市場。

④政府對公司稅費優(yōu)惠減免形成的資產(chǎn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司在其經(jīng)營上具有一定的公益性，考慮到這一點，為推動公司的持續(xù)發(fā)展，將公司部分稅收返還以作為公司的資本金，包括施工營業(yè)稅、所得稅等。

⑤其他各類費用的直接注入。對于城市路橋建設(shè)，將改變重慶市主城的路橋收費制度為方式，從原有的收費制度轉(zhuǎn)為年費制度并將收費專項交給城投公司，以達到城市路橋建設(shè)的目的，與此同時，將養(yǎng)路費作為高速公路建設(shè)和高等級公路建設(shè)的資金，轉(zhuǎn)而注入高投和高發(fā)公司。

2.3內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺主要是城投公司。以包頭市為例，發(fā)展投資有限公司從成立到2009年，公司總資產(chǎn)為117億元，總負債為90億元，共為包頭市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資97億元，在很大程度上緩解了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足。具體運作過程中，主要采取了以下幾種融資方式。

2.3.1通過回購積極爭取貸款

貸款項目的建設(shè)是由市政府授權(quán)給予發(fā)展投資公司，并給予一定額度的補助，簽訂回購協(xié)議，最終由市人大、市財政出具列入預(yù)算的文件。

2.3.2以政府承諾和第三方擔保方式爭取銀團貸款

信和包商四家銀行己初步同意與開發(fā)銀行一同組建銀團，以市政府承諾、市人大批準，第三方擔保的形式進行貸款，已完成貸款32.35億元。

2.3.3以教育收費權(quán)作為質(zhì)押爭取貸款

以將大中專、高中學校部分收費作為質(zhì)押的辦法來加快教育事業(yè)的快速發(fā)展，與此同時積極申請輕工職業(yè)技術(shù)學院新校區(qū)建設(shè)項目貸款9 000萬元。

3借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)經(jīng)驗

3.1國外城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資經(jīng)驗借鑒

借鑒發(fā)達國家的基礎(chǔ)設(shè)施改革經(jīng)驗，我國可以汲取的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施改革思路主要有兩方面。

①在充實建設(shè)資金問題上，我國各級政府應(yīng)該增加建設(shè)資金來源，除地方稅收和上級政府撥款外，還要建立城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施使用者收費制度。西方發(fā)達國家的長期資本市場比較完善，發(fā)行市政債券成為主要舉債方式，但在發(fā)展中國家，由于缺乏發(fā)達的長期資本市場，一般很難實行以發(fā)行市政債券為主的借債方式，替換辦法是成立城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行。因此，國家開發(fā)銀行應(yīng)該在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更大作用。在穩(wěn)定資金供給渠道上，最主要辦法是保證我國各級政府資金?？顚Ｓ茫ｍ椯Y金與專項借款。

②我國政府要以提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施管理水平為主，來提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資的運營效率，這點可以仿照發(fā)達西方國家建立專門的基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)，這一機構(gòu)負責整個城市的建設(shè)規(guī)劃，籌集建設(shè)資金、監(jiān)管投資的使用情況，并且負責協(xié)調(diào)公共部門與私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的關(guān)系，制定嚴密的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的決策過程，對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施分部門進行管理，根據(jù)不同類型企業(yè)采取不同管理模式。同時，我國政府可以采取管理合同、租賃與特許經(jīng)營權(quán)及將城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施國有企業(yè)轉(zhuǎn)化為私營或混合式企業(yè)的方式，引進私人部門參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)營，通過競爭全面引入和所有制形式的多元化來提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目的效率和效益。

3.2國內(nèi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資經(jīng)驗借鑒

目前，國內(nèi)的多數(shù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的資金的傳統(tǒng)來源政府稅收以及銀行貸款，而稅收取決于經(jīng)濟規(guī)模，有一定限度，不可能無限擴大，同樣銀行貸款受政府償債能力限制，因此，傳統(tǒng)的來源渠道顯然不能夠滿足誠征融資的需求。而不少城市在融資渠道和資金來源方面通過探索總結(jié)出很多可供借鑒的經(jīng)驗。

①基礎(chǔ)設(shè)施存量資金的盤活。城市基礎(chǔ)設(shè)施是政府的主要國有資金之一，如果將其存量資金盤活，會產(chǎn)生規(guī)模巨大的資金來源。而通過各地政府的實踐，可對可經(jīng)營的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施進行剝離，通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和股權(quán)進行直接融資從而實現(xiàn)資金的盤活，借此不斷擴充資金來源，最終走出一條以城建城，以城興城的城建市場化之路，使城市建設(shè)資金逐步進入投資一回收一再投資滾動發(fā)展的良性循環(huán)。

②建立土地資源的營運一土地儲備中心機制。土地批租收入作為城建投資的來源和政府掌控的最大城市資產(chǎn)，可以通過多種形式的有償出售來籌集資金，包括對土地的拍賣、出租、置換等，實現(xiàn)“以地生財，以地養(yǎng)建”的最終目的。

③激活民間資本。隨著改革開放，人民生活水平和質(zhì)量有了明顯的提高，因此，各大城市已經(jīng)積累了很大數(shù)額上的民間資金，可充分利用民間資金作為城鎮(zhèn)建設(shè)的資金來源途徑，或開放城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓民營參與進來，減輕城府負擔的同時能夠使政府集中更多財力投放到非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項目上，更好的實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；發(fā)行建設(shè)債券；利用信托產(chǎn)品，調(diào)動民間資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性；通過委托貸款，吸引民間資金參與城市建設(shè)。

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