模糊的政府性基金

2005年以來規(guī)模最大的一次政府性基金清理工作已近尾聲。

《財經國家周刊》記者獲悉，財政部從2013年3月對現有《全國政府性基金目錄》（以下簡稱《目錄》）中的30項政府性基金，進行了全面清理。本次清理的結果或將以請示文件形式，在2014年1月底之前提交國務院。在請示文件中，財政部明確提出建議廢除其中的幾項，最終結果須等待國務院裁定。

財政部綜合司收費基金處負責人對《財經國家周刊》記者表示，經過10多年的清理，除了《目錄》中的30項基金，以及上文提到的價格調節(jié)基金，“我們認為基本上沒有其他的政府性基金了”。但記者采訪多位長期關注政府性基金的專家發(fā)現，不排除《目錄》之外仍然存在一些不規(guī)范的政府性基金。

財政部財政科學研究所一位人士對記者透露，某些地方還存在由當地政府部門違法違規(guī)設立基金的現象，全國所有的政府性基金加在一起，可能接近50項。

在國家行政學院經濟部教授馮俏彬看來，政府性基金財力部門化的傾向明顯，每個基金背后都站著一個部門，是規(guī)范清理工作的最大障礙。而財政部門也有自身利益，對于政府性基金的規(guī)范，還需上升層級才能更加有效。

據《財經國家周刊》記者了解，本輪清理工作中，財政部向相關利益方廣泛地征求了意見，反對聲音不小。政府性基金亂象的根本治理仍然路途遙遠，一些基本問題尚待回答。例如基金征收依據之爭、存廢之爭，以及如何確保基金的透明性，都將成為下一步治理的困局。

依據

財政部人士對《財經國家周刊》記者透露，財政部即將上報的請示中，明確提出應廢除“新菜地開發(fā)建設基金”。

這項基金依據《土地法》和《國家建設征用土地條例》設立，至今已經存在了29年，2012年全國范圍的征收規(guī)模為10.21億元。

這項基金起源于1985年，在當時的大背景下，政府對城市的蔬菜供應承擔著重要責任，因此設立了此項基金用以保證供應。然而隨著市場經濟體制的不斷完善，市場機制已經完全可以保證蔬菜的供應，政府在其中的作用越來越小。

然而就像價格調節(jié)基金一樣，一部法律確立的政府性基金，其退出機制并不完善。即便其存在的歷史背景已經變化，也很難進入“自然消亡”的過程，單純等待法律的修訂就是一個漫長的過程。

還有一類政府性基金的征收，其法律依據并不充分。

近幾個月沸沸揚揚的民航發(fā)展基金便是一例。這個囊括在每一張機票票價里、被強行征收、并列于《目錄》中的基金，其征收依據來源于財政部門的一個部門規(guī)章——《民航發(fā)展基金征收使用管理辦法》，然而它并沒有充分的法律依據。

2013年7月29日，王錄春狀告財政部。王錄春的代理律師王優(yōu)銀表示，依據《立法法》的規(guī)定，政府性基金屬于非國有財產的征收，只有全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，或者授權國務院作出決定。

王錄春申請財政部公開上述管理辦法的國務院批示文件，財政部在法庭上稱其為“國家秘密文件，依法不予公開”。

類似民航發(fā)展基金的情況非常普遍。《目錄》中的30項基金，其中就有12項僅依據部門規(guī)章，即部委的紅頭文件設立；僅有6項基金的征收有明確的法律依據。顯然，這種現狀與《立法法》產生了沖突。

財政部相關負責人在接受《財經國家周刊》記者的采訪時解釋，這種沖突源于律師認定的依據與中國當前行政管理現狀之間的差異。解決這一問題最好的途徑是將民航發(fā)展基金納入《民航法》，但是這需要一個漫長的過程。

在北京大學法學院教授劉劍文看來，目前全國人大亟待出臺一部政府性基金法來規(guī)范此類政府行為，以立法的形式把政府性基金的征收、管理、使用、監(jiān)督和退出機制都規(guī)范起來，這不僅可以解決新菜地開發(fā)建設基金無法退出的問題，也將避免類似財政部在民航發(fā)展基金案件中遭遇的尷尬。

存廢

上述財政部人士表示，在本次基金清理過程中，對相關利益方進行了廣泛的意見征求。相應的主管部門，都希望繼續(xù)保留跟自己相關的基金。

例如，在第一輪征求意見中，財政部對“國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金”繼續(xù)留存的必要性提出質疑，認為電影事業(yè)的繁榮主要依靠市場，政府在其中的作用十分有限。

但廣電部門的意見是，當前中國城鄉(xiāng)之間發(fā)展還不平衡，中西部地區(qū)，尤其是農村地區(qū)的電影還不繁榮，此外，國產電影的發(fā)展要想進一步跟好萊塢抗衡還需要政府的扶持等。

2011年，導演馮小剛曾以全國政協(xié)委員的身份提交提案，表示這項基金加重了電影行業(yè)企業(yè)的負擔，應減免企業(yè)繳納，改由財政補貼。

此輪財政部在征求廣電部門的意見時，也征求了馮小剛對此項基金的看法。

2013年12月2日，馮小剛在給財政部的書面回復中表示，國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金對中國的電影事業(yè)有“巨大的推動作用，存在一定的合理性”。馮小剛同時表示，如果取消此項專項資金，應從財政中補足資金，避免因取消產生的負面影響。

中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院研究員張斌表示，這種情況很普遍。財政部如果停止一項政府性基金的征收，相應管理部門就會想方設法證明該基金繼續(xù)存在的必要性，并極力希望財政出錢維持基金運轉。而站在財政部的角度，避免財政增加支出的直接方法，就是同意某些政府性基金的征收。

馮俏彬表示，每個基金背后都站著一個部門，基金已經與部門利益捆綁在一起，只要征收一項政府性基金的部門，繼續(xù)找出需要做的事情，變個理由就可以把原來的基金繼續(xù)征收下去。

而財政部對這些政府性基金的支持，則源于“稅不夠，費來補”的思維。這也是一些政府性基金到期后仍得到財政部的支持、繼續(xù)延期的原因。

透明

政府性基金是有專門用途的資金，并有明確的使用主體，這意味著每一項基金背后都有專門部門在代為管理和支配。在這種情況下，基金的“透明”顯得尤為重要。但現實是，這些基金的公開工作并不到位，如何分配和使用都帶有一定的隨意性。

2013年7月，交通運輸部、水利部、工信部、民政部等多個部委公布的2012年度部門決算科目表中，都涵蓋了政府性基金的支出情況。

但在馮俏彬看來，這些公開的基金預算支出，還比較粗糙。比如交通部門征收的政府性基金，只表明用到交通建設上去了，而對于預算編制的人員支出、具體項目支出卻并未列出。

國家審計署駐廣州特派員章爭鳴發(fā)現2012年中央政府性基金預算中，可再生能源電價附加的收支預算數都是零。

盡管該項基金是2012年新開征的一項基金，但可再生能源電價附加與國家重大水利工程建設基金的征收辦法相近、征收基數相同。后者已征收多年，可再生能源電價附加2012年的收支預算完全可以根據銷售電量、國家重大水利工程建設基金的收繳情況等進行測定。

他認為，對政府性基金這種預算編制方法，不可避免地帶來了管理粗放、代編預算比例大、預算執(zhí)行率普遍較低和難以監(jiān)管等諸多問題。

中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示，規(guī)范政府性基金其實是動這些政府性基金背后各個部門的奶酪，難度很大，比較有效的方式就是先推動政府性基金預算的進一步透明化。

“當一個基金的所有支出都需要詳細列明，并向社會公開，其后邊的利益和腐敗自然就消失了?！睏钪居抡f。